企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理制度建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策

■張馨丹

國(guó)務(wù)院于1988年發(fā)布了《現(xiàn)金管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），同年中國(guó)人民銀行發(fā)布了《現(xiàn)金管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》），《條例》與《細(xì)則》均于1988年10月1日起施行；2011年1月8日《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》對(duì)《條例》進(jìn)行了修訂，僅刪除了對(duì)開(kāi)戶單位的法律責(zé)任20至22條內(nèi)容，其他現(xiàn)金管理的內(nèi)容未加修改?！稐l例》從1988年開(kāi)始施行至今已35年，期間為促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《人民幣管理?xiàng)l例》《反洗錢(qián)法》《公司法》以及《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等一系列重要經(jīng)濟(jì)法規(guī)。企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理是國(guó)家現(xiàn)金管理的重要組成部分，本文以企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理為視角，分析探討現(xiàn)金管理制度建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的對(duì)策。

一、現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度存在的問(wèn)題

不可否認(rèn)，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，《條例》發(fā)揮了重要作用，諸如在促進(jìn)商品生產(chǎn)和流通、治理通貨膨脹、限制?？厣唐芬约翱刂粕鐣?huì)集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)力的過(guò)度膨脹、規(guī)范金融秩序、加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)管理等很多方面成效顯著。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的不斷進(jìn)步，《條例》及《細(xì)則》存在的問(wèn)題突顯。

（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，《條例》失去了存在的基礎(chǔ)

《條例》于1988年發(fā)布施行，當(dāng)時(shí)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由此可見(jiàn)，《條例》是一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。1992年10月，黨的十四大明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)；1993年11月14日，黨的十四大三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決議》，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的變革，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，由此進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，直至今天。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）是國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的核心指標(biāo)，也是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況與發(fā)展水平的重要指標(biāo)。1989年我國(guó)GDP17180億元，2021年我國(guó)GDP1143670億元，33年時(shí)間我國(guó)GDP增長(zhǎng)了65.57倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)步世人矚目?！皩?shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)”是重要的立法原則，也應(yīng)是研判一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)是否存續(xù)的原則。經(jīng)濟(jì)體制的變革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)步，都標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的聚大變化，用變化前發(fā)布的《條例》指導(dǎo)變化后的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，必然脫離實(shí)際。

（二）《條例》設(shè)計(jì)不適應(yīng)金融體制改革，其生命理應(yīng)終結(jié)

研讀《條例》，可將《條例》的設(shè)計(jì)邏輯概括為：企業(yè)依照《條例》規(guī)定收支和使用現(xiàn)金，開(kāi)戶銀行依據(jù)《條例》賦予的權(quán)力對(duì)企業(yè)的收支、使用現(xiàn)金進(jìn)行監(jiān)督管理，各級(jí)人民銀行對(duì)開(kāi)戶銀行的現(xiàn)金管理進(jìn)行監(jiān)督和稽核。具體講，企業(yè)在《條例》規(guī)定的范圍內(nèi)使用現(xiàn)金，依照《條例》的規(guī)定辦理現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，建立健全現(xiàn)金賬目、逐筆記載現(xiàn)金支付；開(kāi)戶銀行核定企業(yè)的庫(kù)存現(xiàn)金限額，確定企業(yè)現(xiàn)金收入送存時(shí)間，審查批準(zhǔn)企業(yè)坐支現(xiàn)金事項(xiàng)，審核企業(yè)提取現(xiàn)金事項(xiàng)，檢查企業(yè)現(xiàn)金收支情況，審核企業(yè)超過(guò)使用現(xiàn)金限額支付事項(xiàng)，銀行工作人員承擔(dān)違反《條例》的法律責(zé)任；中國(guó)人民銀行確定現(xiàn)金結(jié)算起點(diǎn)的調(diào)整，確定各金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金管理分工，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行協(xié)調(diào)、裁決有關(guān)現(xiàn)金管理分工的爭(zhēng)議。由此可見(jiàn)，《條例》體現(xiàn)了開(kāi)戶銀行與企業(yè)不僅是一種合同關(guān)系，更主要的是一種管理和被管理的關(guān)系。但是，從1994年起，國(guó)家進(jìn)行金融體制改革，1995年發(fā)布的《商業(yè)銀行法》第五條規(guī)定“商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務(wù)往來(lái)，應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平和誠(chéng)實(shí)信用的原則”，即開(kāi)戶銀行與企業(yè)之間是平等的主體之間的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。至此開(kāi)戶銀行對(duì)企業(yè)的現(xiàn)金監(jiān)督管理就失去法理依據(jù)。

（三）《條例》的存在，限制了企業(yè)現(xiàn)金管理制度的完善

1988年發(fā)布的《條例》，屬國(guó)務(wù)院制訂行政法規(guī)，在我國(guó)法規(guī)體系中處于較高層次，僅低于全國(guó)人大制定的憲法和全國(guó)人大及常委會(huì)制訂的法律，高于國(guó)務(wù)院各部委制訂的部門(mén)規(guī)章和地方人大、地方政府制訂的地方法規(guī)、規(guī)章。在制訂法規(guī)工作中，低層次的法規(guī)必須遵循高層次的法規(guī)；不得與高層次法規(guī)沖突；高層次法規(guī)的制訂發(fā)布或修訂，與低層次法規(guī)有沖突，應(yīng)及時(shí)修訂低層次法規(guī)。2006年財(cái)政部發(fā)布施行的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》，通篇看不到企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金的管理內(nèi)容，究其原因，不外乎《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》的法規(guī)層次低于《條例》，盡管當(dāng)時(shí)《條例》在執(zhí)行過(guò)程已出現(xiàn)諸多問(wèn)題，在制訂《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》時(shí)只好采取回避，避而不談。再看企業(yè)內(nèi)部管理制度，在實(shí)際工作中我們看到過(guò)若干企業(yè)的內(nèi)部管理制度，關(guān)于庫(kù)存現(xiàn)金的管理，要么籠統(tǒng)的寫(xiě)為按《條例》執(zhí)行，要么照抄照搬《條例》的一些具體內(nèi)容，對(duì)一些明顯不合理或不切實(shí)際的內(nèi)容，如：《條例》劃定現(xiàn)金使用范圍有悖于人民幣作為無(wú)清償貨幣應(yīng)用于一切債權(quán)債務(wù)的清算，1000元的結(jié)算起點(diǎn)過(guò)低已經(jīng)不符合實(shí)際情況等，企業(yè)在制訂內(nèi)部管理制度時(shí)也無(wú)能為力修改，既于執(zhí)行那就另當(dāng)別論了。

（四）《條例》在執(zhí)行過(guò)程中暴露的問(wèn)題，反映出條例已喪失生命力

企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金的管理存在著諸多問(wèn)題，且由來(lái)已久。毫不夸張地講，對(duì)照《條例》的規(guī)定看，沒(méi)有一戶企業(yè)不存在問(wèn)題。問(wèn)題的存在，不僅降低了企業(yè)的財(cái)務(wù)管理水平，更為嚴(yán)重的是危害了社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，危害了國(guó)家治理。具體問(wèn)題可歸納如下：超范圍隨意使用現(xiàn)金，現(xiàn)金交易頻繁；超結(jié)算起點(diǎn)支付現(xiàn)金，大額支現(xiàn)放任化；無(wú)庫(kù)存現(xiàn)金限額，超日常用量存放現(xiàn)金；白條抵庫(kù)嚴(yán)重，造成現(xiàn)金賬實(shí)不符；坐支現(xiàn)金普遍，現(xiàn)金在銀行體外循環(huán)；企業(yè)之間拆借現(xiàn)金時(shí)有發(fā)生，逃避銀行對(duì)現(xiàn)金管理監(jiān)督；公款私存設(shè)“小金庫(kù)”累禁不止，蘊(yùn)含違法、違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)；利用現(xiàn)金交易的隱弊性，實(shí)施逃廢債務(wù)、偷逃稅款、腐敗、洗錢(qián)等違法活動(dòng)。這些問(wèn)題的存在，充分說(shuō)明《條例》的執(zhí)行狀況慘不忍睹。建立制度是立足于執(zhí)行，制度一旦形成就要不折不扣地執(zhí)行，好的制度應(yīng)當(dāng)是可執(zhí)行、可操作的制度，執(zhí)行是制度的靈魂，制度的生命力就在于執(zhí)行。

（五）依據(jù)《條例》監(jiān)管失效，存在選擇性執(zhí)法

從《條例》的規(guī)定內(nèi)容看，國(guó)家賦予了開(kāi)戶銀行對(duì)企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金的監(jiān)督管理權(quán)?！稐l例》實(shí)施之初，開(kāi)戶銀行曾深入企業(yè)核定、核查庫(kù)存現(xiàn)金限額，檢查企業(yè)現(xiàn)金收支情況，對(duì)企業(yè)違反《條例》的行為作出處罰，履行了《條例》賦予的監(jiān)管權(quán)力。1995年《商業(yè)銀行法》的發(fā)布，銀企關(guān)系發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，由管理與被管理變?yōu)榉?wù)與被服務(wù)，加之隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的逐漸開(kāi)放，銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。在這種環(huán)境下，一方面，開(kāi)戶銀行監(jiān)管企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金的主動(dòng)性逐漸弱化；另一方面，企業(yè)接受開(kāi)戶銀行監(jiān)管的自覺(jué)性也逐步降低。2011年《條例》的修訂，刪除了企業(yè)違反《條例》規(guī)定的法律責(zé)任，導(dǎo)致違反《條例》的唯一法律責(zé)任是銀行工作人員徇私舞弊了，而真正的現(xiàn)金使用方企業(yè)違反《條例》卻不承擔(dān)任何法律責(zé)任。由此形成開(kāi)戶銀行以及工商、稅務(wù)、審計(jì)等政府監(jiān)督部門(mén)對(duì)企業(yè)違規(guī)使用現(xiàn)金行為失去了政策依據(jù)；同時(shí)，各個(gè)層面對(duì)企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理變成了“不舉不究”、選擇性執(zhí)法，造成了“破窗現(xiàn)象”。這對(duì)《條例》的平等性、權(quán)威性、正義性和神圣性，構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)，對(duì)法制秩序是一種嚴(yán)重傷害。

二、現(xiàn)金管理制度建設(shè)的對(duì)策

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、金融體制改革的不斷深化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理的思路、重點(diǎn)、模式、措施已經(jīng)滯后于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行《條例》已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，阻礙了企業(yè)財(cái)務(wù)管理水平的提高。因此，從國(guó)家層面制訂出臺(tái)新的現(xiàn)金管理制度《新條例》勢(shì)在必行。《新條例》涉及企業(yè)部分要體現(xiàn)如下精神：

一是明確企業(yè)是企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理的管理主體和責(zé)任主體。我國(guó)的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度已形成，其核心是企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，現(xiàn)行《公司法》賦予企業(yè)法人對(duì)自己的法定財(cái)產(chǎn)所應(yīng)享有并行使的一切法定權(quán)利，其中包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)以及財(cái)產(chǎn)收益的分配權(quán)等。企業(yè)的庫(kù)存現(xiàn)金與其它有形或無(wú)形資產(chǎn)一樣，同屬于企業(yè)的法定財(cái)產(chǎn)，企業(yè)自主管理庫(kù)存現(xiàn)金既有理論依據(jù)又有法律依據(jù)，企業(yè)是企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理的管理主體無(wú)可置疑，同時(shí)遵循權(quán)責(zé)對(duì)等原則，企業(yè)也是企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理的責(zé)任主體，理應(yīng)承擔(dān)違法違規(guī)責(zé)任。

二是對(duì)具體事項(xiàng)作出原則規(guī)定，允許企業(yè)在一定范圍內(nèi)調(diào)節(jié)。《新條例》要提出必須核定企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金限額的規(guī)定，并提出幾種核定方法，放權(quán)給企業(yè)自主核定，核定后寫(xiě)入企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，作為企業(yè)內(nèi)部庫(kù)存現(xiàn)金管理和外部監(jiān)督管理的依據(jù)。企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金限額一經(jīng)核定，不得隨意變更?！缎聴l例》要放開(kāi)企業(yè)現(xiàn)金使用范圍，充分發(fā)揮人民幣作為無(wú)限清償貨幣應(yīng)用于一切債權(quán)債務(wù)的清算功能；允許企業(yè)在實(shí)務(wù)中根據(jù)自身管理水平和風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)判，結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，選擇不得用現(xiàn)金支付的事項(xiàng)存在?！缎聴l例》要結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明確結(jié)算起點(diǎn)（如一萬(wàn)元），同時(shí)要允許企業(yè)根據(jù)自身規(guī)模、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)等實(shí)際，在不超過(guò)新條例確定的結(jié)算起點(diǎn)下確定?！缎聴l例》要規(guī)定一戶企業(yè)只能在一家開(kāi)戶銀行開(kāi)設(shè)基本戶，用于存取現(xiàn)金，一經(jīng)開(kāi)設(shè)不得隨意變更，特殊情況需變更的，需經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行批準(zhǔn)。

三是實(shí)行無(wú)差別式管理，管理對(duì)象覆蓋所有經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)?！缎聴l例》的管理對(duì)象要包括在工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的所有企業(yè)，同時(shí)要考慮到未來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)的新的企業(yè)組織形式，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)一視同仁，實(shí)行無(wú)差別式管理，切實(shí)做到在法律面前無(wú)例外，一律平等，充分體現(xiàn)法律的公平、公正。

四是認(rèn)可企業(yè)內(nèi)部管理制度是制度建設(shè)的補(bǔ)充，尊重企業(yè)的創(chuàng)新精神。企業(yè)在遵循新條例的原則規(guī)定前提下，根據(jù)自身規(guī)模、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)等實(shí)際情況，制訂現(xiàn)金存取制度、錢(qián)財(cái)分管制度、現(xiàn)金開(kāi)支審批制度、日清月結(jié)制度、現(xiàn)金清查制度、現(xiàn)金保管制度等一系列現(xiàn)金內(nèi)部管理制度，作為《新條例》的補(bǔ)充，由此形成一套完善的既有原則性，又有針對(duì)性、可操作性的企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理制度，同時(shí)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的拓展以及管理水平的提高，總結(jié)企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管理方法。

五是商業(yè)銀行控制企業(yè)現(xiàn)金流出的閥門(mén)，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)現(xiàn)金管理?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定，企業(yè)可以自主選擇一家商業(yè)銀行的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所開(kāi)立一個(gè)辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付的基本賬戶，也就證明商業(yè)銀行控制著企業(yè)現(xiàn)金流量。商業(yè)銀行在為企業(yè)辦理現(xiàn)金存取時(shí)，既要為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，又要執(zhí)行中國(guó)人民銀行相關(guān)現(xiàn)金管理的規(guī)定。建立大額現(xiàn)金存取款登記制度，建立企業(yè)大額取現(xiàn)預(yù)約規(guī)則，規(guī)范設(shè)計(jì)預(yù)約業(yè)務(wù)流程，公告企業(yè)，便于企業(yè)執(zhí)行；建立現(xiàn)金管理監(jiān)測(cè)和信息傳送制度，將日常監(jiān)測(cè)到的信息上傳中國(guó)人民銀行，供中國(guó)人民銀行制定現(xiàn)金管理宏觀調(diào)控政策參考。建立大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范制度、大額現(xiàn)金分析報(bào)告制度、大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查制度等相關(guān)制度，提高現(xiàn)金管理水平。“新條例”要明確商業(yè)銀行在企業(yè)現(xiàn)金庫(kù)存管理中應(yīng)發(fā)揮的作用，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)現(xiàn)金管理。

六是整合監(jiān)督力量，形成多部門(mén)、多層次監(jiān)管格局?！缎聴l例》要賦予相關(guān)政府職能部門(mén)、企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)及上級(jí)次企業(yè)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金管理實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)力，明確各自的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)。中國(guó)人民銀行是國(guó)家管理人民幣的主管機(jī)關(guān)，其設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)駐地企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金的監(jiān)督管理工作；工商、稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)按照各自的職責(zé)范圍在日常工作有權(quán)對(duì)企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金進(jìn)行監(jiān)督管理；企業(yè)的上級(jí)管理部門(mén)或上級(jí)次企業(yè)在對(duì)企業(yè)實(shí)施內(nèi)部管理中依據(jù)企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)金管理制度進(jìn)行企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金的監(jiān)督管理；會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估所、稅務(wù)事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在為企業(yè)提供服務(wù)的過(guò)程中，有權(quán)將發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)金管理問(wèn)題提交人民銀行分支機(jī)構(gòu)。由此形成人民銀行負(fù)主責(zé)，其他政府部門(mén)、企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)及上級(jí)次企業(yè)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)配合監(jiān)督管理，相互協(xié)調(diào)的工作格局，共同做好對(duì)企業(yè)庫(kù)存現(xiàn)金的監(jiān)督管理工作。