上海市大型居住社區(qū)公共交通配套評估及發(fā)展策略

喻軍皓，陳佳琪

上海交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司

0 引 言

推進(jìn)大型居住社區(qū)（以下簡稱“大居”）建設(shè)是上海市不斷健全住房保障體系、保障改善民生、服務(wù)城市發(fā)展和更新的重要舉措。上海市自2003年以來，先后開展了三批次的大型居住社區(qū)選址規(guī)劃，共計(jì)46個(gè)大居基地，規(guī)劃用地面積約152 km2，規(guī)劃人口規(guī)模約348萬人，規(guī)劃住宅總量約11 410萬m2[1]。大居公共交通配套設(shè)施建設(shè)和公交線網(wǎng)的完善，不僅是支撐上海新城及郊區(qū)發(fā)展、保障居民出行的重要舉措，同時(shí)也是深入踐行人民城市重要理念，支撐上海建設(shè)更高水平公交都市示范城市的有力行動。

1 大居發(fā)展概況

1.1 大居選址規(guī)劃

上海市三批次大居選址先后采取了三種市屬保障性住房建設(shè)機(jī)制，分別為2003年的“原選址基地”模式、2009年的“大集團(tuán)對口大基地”模式以及2010年至今的“以區(qū)為主”模式[2]。“原選址基地”模式共13個(gè)基地，主要分布在寶山、浦東、閔行、嘉定、青浦5個(gè)區(qū)，由市住宅建設(shè)發(fā)展中心進(jìn)行土地開發(fā)和實(shí)施公益性配套公建的建設(shè)，通過公開招投標(biāo)確定住宅地塊的開發(fā)建設(shè)單位?！按蠹瘓F(tuán)對口大基地”模式采用市地產(chǎn)集團(tuán)、市城投總公司等大集團(tuán)對口大基地的建設(shè)管理模式，大集團(tuán)負(fù)責(zé)按市政府確定的建設(shè)計(jì)劃和要求組織實(shí)施建設(shè)，辦理相關(guān)建設(shè)前期手續(xù)，并具體實(shí)施住宅建設(shè)和基地內(nèi)市政、公建等綜合配套工作，共涉及10個(gè)基地。新一輪大型居住社區(qū)采用“以區(qū)為主”模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)管理，強(qiáng)化各區(qū)在建設(shè)過程中的責(zé)任主體地位，包括會同市規(guī)劃部門組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃及負(fù)責(zé)做好拆遷騰地、公開招標(biāo)確定開發(fā)建設(shè)單位，協(xié)調(diào)建設(shè)前期手續(xù)、監(jiān)管工程建設(shè)質(zhì)量安全進(jìn)度、落實(shí)市政公建配套建設(shè)及后續(xù)接管開辦、社區(qū)管理等實(shí)施工作，共23個(gè)基地，涉及寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢、閔行、浦東、崇明9個(gè)區(qū)（見圖1）。

圖1 上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃布局圖[1]

1.2 大居建設(shè)情況

隨著大型居住社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)工作的不斷深入，截至2020年底，上海市已有37個(gè)市屬保障房大居交付使用，其中原選址、大集團(tuán)對口基地22個(gè)，新一輪大居15個(gè)，分布在浦東、閔行、寶山、嘉定、青浦、松江、奉賢等7個(gè)區(qū)。嘉定城北大居、青浦新城一站大居、松江南部站大居、奉賢南橋大居4個(gè)大居位于新城內(nèi)部（見圖2）。

圖2 已交付市屬保障房大居分布圖

37個(gè)已交付大居的規(guī)劃人口總規(guī)模為268.39萬人，目前已導(dǎo)入約132.9萬人，總體入住率約49.5%。其中22個(gè)原選址、大集團(tuán)對口基地建設(shè)相對較成熟，已導(dǎo)入75.3萬人，平均入住率約73%；15個(gè)新一輪大居規(guī)劃人口規(guī)模為164.85萬人，遠(yuǎn)高于22個(gè)原選址、大集團(tuán)對口基地，但新一輪大居導(dǎo)入人口規(guī)模相對較低，僅57.6萬人，平均入住率約35%1數(shù)據(jù)來源：上海市住宅建設(shè)發(fā)展中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。（見圖3）。

圖3 已交付大居規(guī)劃及導(dǎo)入人口規(guī)模分布圖

按照行政區(qū)統(tǒng)計(jì)，浦東新區(qū)、閔行區(qū)的大居人口導(dǎo)入規(guī)模及入住率均較高，入住率超過65%，其次寶山區(qū)、嘉定區(qū)、青浦區(qū)的大居入住率為40%～50%，而松江區(qū)、奉賢區(qū)的大居入住率相對較低，均在35%以下（見圖4）。

圖4 各區(qū)大居導(dǎo)入人口規(guī)模及入住率

2 大居公共交通配套分析

2.1 大居配套公交基礎(chǔ)設(shè)施

2.1.1 公交首末站（樞紐）建設(shè)

全市已交付的37個(gè)大居共規(guī)劃68個(gè)公交首末站（樞紐），目前已建成38個(gè)，規(guī)劃建成率56%，在建3個(gè)，未建27個(gè)[3]。其中，閔行區(qū)7個(gè)大居的公交首末站規(guī)劃建成率最高，達(dá)100%；嘉定、奉賢及松江區(qū)大居的公交首末站規(guī)劃建成率相對較低，均不足50%，公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

原選址、大集團(tuán)對口基地共規(guī)劃25個(gè)公交首末站，規(guī)劃建成率84%，公交首末站建設(shè)情況總體較為良好。新一輪大居共規(guī)劃43個(gè)公交首末站，規(guī)劃建成率40%（見圖5），公交首末站建設(shè)相對滯后，隨著住宅建設(shè)、人口逐步導(dǎo)入，新一輪大居需要進(jìn)一步加快推進(jìn)公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是推進(jìn)在建公交首末站盡快建成并投入使用。

圖5 新一輪大居公交首末站（樞紐）建設(shè)狀態(tài)

2.1.2 公交站點(diǎn)覆蓋水平

原選址、大集團(tuán)對口基地建成區(qū)公交站點(diǎn)500 m半徑覆蓋率平均為97%，公交覆蓋水平總體良好，其中77%的基地已實(shí)現(xiàn)公交站點(diǎn)500 m半徑全覆蓋（見圖6）。新一輪大居建成區(qū)公交站點(diǎn)500 m半徑覆蓋率平均為94%，其中67%的大居已實(shí)現(xiàn)公交站點(diǎn)500 m半徑全覆蓋（見圖7）。

圖6 原選址、大集團(tuán)對口基地建成區(qū)公交站點(diǎn)500 m覆蓋率

圖7 新一輪大居建成區(qū)公交站點(diǎn)500 m覆蓋率

2.2 大居配套公交線路分析

2.2.1 軌道交通

新一輪大居基本分布在軌道交通沿線，其中60%的大居內(nèi)部設(shè)有軌交站點(diǎn)，20%的大居距離最近的軌交站點(diǎn)在1 km范圍內(nèi)，13%的大居距離最近的軌交站點(diǎn)為1～2 km，7%的大居距離最近的軌交站點(diǎn)為2～3 km，軌道交通配套總體較好。新一輪大居涉及現(xiàn)狀軌道線路共有8條，分別為11號線、9號線、7號線、17號線、5號線、16號線、浦江線和18號線，涉及近期規(guī)劃建設(shè)軌道線路有4條，分別為嘉閔線、23號線、15號線南延伸、12號線西延伸（見圖8）。大居鄰近的軌交站點(diǎn)前往市區(qū)的首班車均早于06：15，從市區(qū)返回的末班車時(shí)間均晚于22：15，軌道交通服務(wù)時(shí)間范圍廣。

圖8 新一輪大居與軌道交通網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖

2.2.2 地面公交

（1）配套公交線路規(guī)模

新一輪大居共配套地面公交線路221條，其中大居始發(fā)線路116條，僅91條線路從大居內(nèi)部有用地保障的公交首末站或樞紐發(fā)車；大居過境公交線路105條。新一輪大居中，平均每個(gè)大居配套公交線路16條，其中城北、民樂、新城一站、南橋、泗涇南拓展等5個(gè)大居的配套公交線路數(shù)高于平均值，公交基礎(chǔ)服務(wù)相對比較完善。新城一站、民樂、城北、旗忠、航頭拓展、羅店等大居配套始發(fā)線路較多，與大居規(guī)劃首末站、樞紐建設(shè)比較完善有關(guān)。顧村拓展、黃渡一期、云翔拓展大居目前尚無始發(fā)線路；公交服務(wù)有待進(jìn)一步提升（見圖9）。

圖9 新一輪大居配套地面公交線路規(guī)模對比

（2）地面公交與軌道交通銜接

新一輪大居共配套173條軌交接駁線，占配套總線路比例高達(dá)78%，大居配套公交線路主要以銜接軌道交通為主，其中大居始發(fā)軌交接駁線為97條，占軌交接駁線比例為56%。黃渡一期和云翔拓展大居軌交接駁線最少，僅有2條；顧村拓展、黃渡一期、云翔拓展大居無始發(fā)軌交接駁線，其余大居均有2條及以上始發(fā)軌交接駁線。在運(yùn)營時(shí)間銜接方面，泗涇南拓展、佘北、南部站、黃渡一期、顧村拓展等5個(gè)大居軌交接駁線路的末班車運(yùn)營時(shí)間在22：00之前，尚未與接駁的軌道交通運(yùn)營時(shí)間形成良好銜接。

（3）大居始發(fā)線路運(yùn)營分析

發(fā)車間隔方面，新一輪大居始發(fā)線路高峰平均發(fā)車間隔約17 min，平峰平均發(fā)車間隔約32 min。其中，高峰發(fā)車間隔在8～15 min的線路占比最高，達(dá)到45%；間隔不大于8 min的線路占比16%；間隔大于25 min的線路也占有一定比例，為13%（見圖10），與大居居民期望的高峰發(fā)車間隔具有一定差距。

圖10 新一輪大居始發(fā)公交線路發(fā)車間隔分布

公交客流方面，新一輪大居始發(fā)線路日均客流為26.4萬人次，平均2 269人次/線，63%的始發(fā)線路日均客流大于1 000人次（見圖11）。始發(fā)軌交接駁線日均客流為23.7萬人次，占比約90%，平均2 441人次/線；非軌交接駁的始發(fā)線日均客流為2.7萬人次，平均1 431人次/線。可以看出，與軌交接駁的大居始發(fā)公交線路吸引力較高，大居居民更傾向于采用“地面公交+軌道交通”的出行方式。

圖11 新一輪大居始發(fā)公交線路日均客流分布

2.2.3 大居公交出行分布特征

基于2021年8月上海市公共交通刷卡（含軌道交通和地面公交）數(shù)據(jù)，識別大居公共交通出行鏈，分析得出全市37個(gè)大居公共交通日均出行量約105.7萬人次，公共交通出行比例達(dá)到51.3%。從出行OD空間分布來看（見圖12），大居公交出行向心特征明顯，公交出行方向總體上以中心城為主，占比約64%；其次為與其所在行政區(qū)的聯(lián)系，占比約27%。新一輪大居至中心城的公交出行占比相比原選址、大集團(tuán)對口基地略低（見圖13）。

圖12 大居公共交通出行OD分布圖

圖13 大居公共交通出行分布對比

總體上，軌道交通沿線出行條件較好的大居，與中心城的公交聯(lián)系相對更加緊密，如寶山顧村、羅店大居，嘉定城北大居，松江泗涇拓展大居，浦東曹路、航頭拓展大居等；而閔行旗忠、奉賢南橋、松江南部站、青浦新城一站等大居與其所在行政區(qū)的公交聯(lián)系相對更緊密（見圖14）。

圖14 各大居公共交通出行分布比例（紅色字體為新一輪大居）

新城內(nèi)部4個(gè)大居與其各自所在新城及中心城的聯(lián)系均較緊密，總占比大于70%。其中嘉定城北大居、奉賢南橋大居與中心城的公交聯(lián)系高于與其所在新城的公交聯(lián)系，松江南部站大居與中心城和松江新城的公交聯(lián)系基本相當(dāng)，比例均為36%左右，而青浦新城一站大居與青浦新城的公交聯(lián)系明顯高于其與中心城的公交聯(lián)系（見圖15）。

圖15 新城大居公共交通出行分布對比

3 大居公交配套綜合評價(jià)

3.1 評價(jià)指標(biāo)體系

原選址、大集團(tuán)對口基地的公共交通配套較完善，公交服務(wù)水平良好，居民滿意度也較高。因此，本文主要針對新一輪大居公交配套進(jìn)行綜合評價(jià)。從大居公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公交線路配套、公交運(yùn)營、公交乘客感受等方面構(gòu)建7個(gè)評價(jià)指標(biāo)[4]（見表1），分值均為100分，并按照各指標(biāo)權(quán)重計(jì)算大居公交配套綜合得分，以此對各大居公共交通配套服務(wù)水平進(jìn)行綜合評價(jià)。

表1 大居公交配套服務(wù)水平綜合評價(jià)指標(biāo)體系

3.2 綜合評價(jià)分級

目前，新一輪大居公交配套服務(wù)水平基本滿足入住居民日常出行需求。按照大居公交配套綜合得分劃分5個(gè)等級（見表2），從大居公交配套服務(wù)水平綜合評價(jià)結(jié)果（見表3）可以看出，15個(gè)新一輪大居中，目前尚無大居公交配套服務(wù)水平達(dá)到5A級，表明新一輪大居的公交配套仍存在一定的優(yōu)化提升空間。

表2 大居公交配套服務(wù)水平分級標(biāo)準(zhǔn)

表3 大居公交配套服務(wù)水平綜合評價(jià)結(jié)果

其中，城北、浦江拓展、旗忠、新城一站、民樂、羅店、徐涇北、南橋、泗涇南等9個(gè)大居的公交配套服務(wù)水平達(dá)到4A級，公交配套相對較完善，公交服務(wù)效果良好。航頭拓展、佘山北、南部站、云翔拓展、顧村拓展、黃渡一期等6個(gè)大居的公交配套服務(wù)水平為3A級及以下，公交配套需進(jìn)行針對性的完善。

評級較低的大居，其公交首末站（樞紐）建設(shè)均較為滯后。其中顧村拓展和黃渡一期大居建成區(qū)公交站點(diǎn)500 m覆蓋率有待提升；云翔拓展、顧村拓展和黃渡一期大居缺少始發(fā)公交線路；航頭拓展、佘山北、南部站、顧村拓展和黃渡一期大居公交運(yùn)營時(shí)間難以與軌道交通末班車形成良好銜接。這些新一輪大居的公交配套設(shè)施建設(shè)需加快推進(jìn)，公交線網(wǎng)布局還需進(jìn)一步優(yōu)化完善，以切實(shí)提升大居居民公交出行便利度、獲得感和幸福感。

3.3 主要問題

（1）部分大居公交設(shè)施建設(shè)相對滯后

原選址、大集團(tuán)對口基地的公交設(shè)施建設(shè)相對較完善，而新一輪15個(gè)大居的規(guī)劃公交首末站、樞紐，由于受到邊界道路尚未建設(shè)、周邊地塊尚未開發(fā)、綜合開發(fā)地塊建設(shè)時(shí)序限制等因素的影響，建設(shè)相對滯后，導(dǎo)致部分大居交付使用初期，存在公交首末站、樞紐等設(shè)施不足的情況。

（2）公交運(yùn)營服務(wù)水平有待進(jìn)一步提升

部分大居配套公交線路高峰發(fā)車間隔較長，班次較少，公交服務(wù)的便捷性有待提升。此外，大居公交電子站牌覆蓋率不高，公交信息化服務(wù)有待進(jìn)一步完善。大居部分公交站點(diǎn)缺少候車亭，公交候車舒適性有待增強(qiáng)。

（3）兩網(wǎng)銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)

大居局部區(qū)域缺少與軌道交通直接銜接的地面公交線路，軌道接駁換乘出行的便捷性有待加強(qiáng)。同時(shí)，大居始發(fā)軌交接駁線的發(fā)車時(shí)間普遍難以與軌道末班車時(shí)間匹配，大居公交接駁線路服務(wù)水平有待提高。

（4）公交線路布局有待進(jìn)一步優(yōu)化

部分大居缺少始發(fā)公交線路，僅依靠過境線路難以滿足居民的快速、便捷公交出行需求。同時(shí)，部分大居建成區(qū)缺少公交線路覆蓋，需進(jìn)一步合理優(yōu)化線路走向，覆蓋大居公交盲區(qū)。

4 大居公交配套發(fā)展策略

4.1 推進(jìn)公交設(shè)施建設(shè)

《關(guān)于完善上海市保障性住房大型居住社區(qū)市政和公建設(shè)施基本配套的若干意見》提出，大居建設(shè)初期至少配置1處公交首末站，并確保在首批住宅交付使用時(shí)同步交付使用。隨著新一輪大居地塊逐步開發(fā)以及人口不斷導(dǎo)入，其配套公交首末站（樞紐）需進(jìn)一步加快推進(jìn)建設(shè)，并建議進(jìn)一步推進(jìn)大居公交候車亭建設(shè)，提升大居居民公交候車舒適性，為住宅開發(fā)和居民入住提供較為系統(tǒng)和完善的配套條件。對首批住宅交付進(jìn)入建設(shè)初期的大居，重點(diǎn)在“保基本”，對常住人口導(dǎo)入70%以上或大居住宅竣工交付總量達(dá)到80%進(jìn)入建設(shè)成熟期的大居，重點(diǎn)在“促提升”。同時(shí)，建議市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主，充分發(fā)揮大居所在地的區(qū)政府的積極性，按照基地規(guī)劃和人口導(dǎo)入情況，組織落實(shí)配套公交基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、移交接管和開辦運(yùn)營。

4.2 增加公交高峰運(yùn)能

原則上進(jìn)入成熟期的大居，其配套公交線路運(yùn)營時(shí)間間隔應(yīng)做到高峰時(shí)段不超過8 min，其他時(shí)段不超過20 min。隨著入住居民的增多，應(yīng)及時(shí)增加班次，并開通相應(yīng)公交線路，連接軌交站點(diǎn)、周邊大型醫(yī)院、商業(yè)等，確保線路運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量。建議公交運(yùn)營企業(yè)采取多樣化調(diào)度模式，根據(jù)實(shí)際公交客流變化，合理加密高峰班次，靈活優(yōu)化調(diào)整運(yùn)能，既有效提升公交高峰運(yùn)能，又合理兼顧公交運(yùn)營成本。切實(shí)減少大居居民候車時(shí)間，進(jìn)一步提升大居公交服務(wù)水平，增強(qiáng)公交吸引力。

4.3 延長公交運(yùn)營時(shí)間

建議在大居首批住宅交付后2個(gè)月內(nèi)，至少開通1條公交線路，并與軌道交通短駁連接。原則上大居內(nèi)公交始發(fā)線路首班車不宜晚于06：00、末班車不宜早于22：00?；诠怀丝托枨?，結(jié)合大居公交線路實(shí)際運(yùn)營時(shí)間，建議適當(dāng)延長新城一站、泗涇南拓展、佘山北、松江南站、南橋、民樂、羅店等大居的軌交接駁線路運(yùn)營時(shí)間，保障每個(gè)大居至少有1條軌交接駁線與軌交末班車運(yùn)營時(shí)間形成良好銜接，進(jìn)一步促進(jìn)軌道交通與地面公交兩網(wǎng)融合發(fā)展。

4.4 優(yōu)化調(diào)整公交線路

結(jié)合大居公交首末站（樞紐）建設(shè)計(jì)劃以及大居地塊開發(fā)建設(shè)進(jìn)度等因素，建議系統(tǒng)制定新一輪大居的公交線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整分期實(shí)施方案。考慮大居居民公共交通主要出行方向?yàn)橹行某?，且更傾向于“地面公交+軌道交通”的出行方式，因此，建議線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整方面重點(diǎn)加強(qiáng)大居與鄰近軌道交通的地面公交銜接，促進(jìn)兩網(wǎng)融合，進(jìn)一步提升大居公共交通出行的可靠性和便捷性。

4.5 增強(qiáng)科技賦能水平

一是賦能公交出行服務(wù)。大力推進(jìn)大居建成區(qū)公交電子站牌建設(shè)，建議由目前的按照單條線路沿線推進(jìn)建設(shè)模式，調(diào)整為基于區(qū)域公交站點(diǎn)的建設(shè)模式，由“點(diǎn)”至“面”推進(jìn)大居區(qū)域公交電子站牌建設(shè)，提升大居公交實(shí)時(shí)到站信息發(fā)布服務(wù)水平；同時(shí)建議加強(qiáng)大居鄰近軌交站點(diǎn)與周邊公交站點(diǎn)數(shù)據(jù)融合共享，實(shí)現(xiàn)兩類站點(diǎn)內(nèi)實(shí)時(shí)發(fā)布雙方運(yùn)營信息，提升軌交接駁線精準(zhǔn)化服務(wù)。

二是賦能企業(yè)高效運(yùn)營。優(yōu)化企業(yè)運(yùn)營數(shù)據(jù)采集技術(shù)與手段，構(gòu)建運(yùn)營信息感知采集體系，顯著提升運(yùn)營數(shù)據(jù)采集精度；加強(qiáng)5G、北斗、人工智能等新技術(shù)在公交領(lǐng)域的應(yīng)用，繼續(xù)加快推進(jìn)郊區(qū)公交企業(yè)集群調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，不斷提升營運(yùn)調(diào)度效率；推動電子排班表等技術(shù)攻關(guān)與研發(fā)，為車輛調(diào)度、線路配車等提供精準(zhǔn)依據(jù)。

4.6 優(yōu)化公交補(bǔ)貼機(jī)制

市、區(qū)根據(jù)事權(quán)財(cái)權(quán)落實(shí)公交財(cái)政扶持資金，強(qiáng)化兩級政府購買公交服務(wù)的主體責(zé)任，加大公交扶持力度。建議進(jìn)一步優(yōu)化基于成本規(guī)制、與考核結(jié)果相掛鉤的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，結(jié)合實(shí)際情況實(shí)行綜合補(bǔ)貼、“1+1+X”等財(cái)政補(bǔ)貼模式，鼓勵(lì)各區(qū)創(chuàng)新補(bǔ)貼機(jī)制，完善補(bǔ)貼資金撥付方式[5]。同時(shí)，進(jìn)一步完善大居公交補(bǔ)貼政策，合理制定補(bǔ)貼范圍，細(xì)化補(bǔ)貼條件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)貼效率。

5 結(jié) 語

隨著上海市五大新城規(guī)劃建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，市郊大型居住社區(qū)發(fā)展速度不斷加快。大居公共交通配套是貫徹人民城市理念的重要體現(xiàn)，是大力提升大居基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量，不斷增強(qiáng)居民出行獲得感和幸福感的重要支撐。本文系統(tǒng)地評估分析了上海市大型居住社區(qū)現(xiàn)狀公交配套服務(wù)水平，建立了大居公交配套綜合評價(jià)指標(biāo)體系和分級標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行了綜合評價(jià)，在此基礎(chǔ)上，聚焦大居居民出行需求，從公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公交運(yùn)營管理、公交線網(wǎng)優(yōu)化、公交信息化、公交補(bǔ)貼機(jī)制等方面，提出了大居公共交通發(fā)展策略。