公交地方立法現(xiàn)狀及新形勢下立法建議
——以國內(nèi)五大城市為例

房 燕，王艷青

上海交通規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

0 引 言

大力發(fā)展公共交通，對提高道路資源利用率，緩解道路擁堵，促進國家“碳達峰、碳中和”具有重要意義。國家高度重視公共交通發(fā)展，多年來不斷出臺政策支持和鼓勵公共交通發(fā)展。自2017年國家公交都市建設(shè)示范城市工程啟動驗收以來，截至2021年，全國共有包括上海、南京等在內(nèi)的四批33個城市被命名為“國家公交都市建設(shè)示范城市”。地方性法規(guī)是國家立法的重要補充，使國家有關(guān)制度和規(guī)定更加符合地方實際，更具有針對性和可操作性[1]。同樣，地方性法規(guī)在公共交通建設(shè)和有序健康發(fā)展過程中起到重要的引領(lǐng)和保障作用，是公共交通發(fā)展中政府監(jiān)管、企業(yè)運營、公眾參與的重要抓手和依據(jù)。各地都有針對公共交通確立的地方性法規(guī)，文章以各地公共交通地方性法規(guī)中的公共汽電車地方性法規(guī)為例，梳理分析法規(guī)主要內(nèi)容，并根據(jù)國家重要決策和行業(yè)發(fā)展新形勢，提出地方性法規(guī)的完善建議。

1 典型城市現(xiàn)行公共汽電車地方性法規(guī)

文章以《上海市公共汽車和電車客運管理條例》（2020年修訂）、《杭州市公共汽車客運管理條例》（2013年版）、《深圳市公共汽車運營服務(wù)管理辦法》（2009年版）、《南京市公共客運管理條例》（2011年版）、《成都市城市公共汽車客運管理條例》（2021修訂）為例，梳理分析五個城市的公共汽電車地方性法規(guī)的內(nèi)容及重點。

整體上看，各城市的地方性法規(guī)主要分為8章（其中上海為7章），大致可以歸納為總則、線路經(jīng)營許可、規(guī)劃建設(shè)、設(shè)施、運營、監(jiān)督、法律責任及相關(guān)附則等八類內(nèi)容。法規(guī)框架結(jié)構(gòu)清晰，內(nèi)容覆蓋較為全面，基本涵蓋了公共汽電車客運的規(guī)劃、建設(shè)、營運、管理及相關(guān)活動等各方面。

1.1 明確公共汽電車發(fā)展定位及原則

各城市都在第一章（總則）中就明確了實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的宗旨，并強調(diào)應(yīng)在政策導(dǎo)向、規(guī)劃、財政資金、建設(shè)用地、路權(quán)等方面對公共汽電車客運予以支持。強調(diào)了公共汽電車在城市交通運輸方式中優(yōu)先發(fā)展的定位，并從多方面全力支持公共汽電車運營和發(fā)展。

1.2 落實各方責任

管理部門（人民政府、交通主管部門，以及公安、財政、規(guī)土等配合部門）、企業(yè)、乘客在公共汽電車客運中分別有各自的職權(quán)（權(quán)利）及職責（義務(wù)），在各城市的地方性法規(guī)中，對各方的相關(guān)責任均予以落實，同時明確了相應(yīng)的處罰措施。具體來看：

市（區(qū)/縣）人民政府主要在財政資金、規(guī)劃、用地、設(shè)施建設(shè)、路權(quán)等方面對公共汽電車運營給予保障和支持。此外，上海市明確政府應(yīng)支持、鼓勵并參與大型站點設(shè)施和停車場的建設(shè)；深圳市明確人民政府負責確定運營企業(yè)的合理利潤水平；杭州市規(guī)定了與毗鄰城市的公交線路延伸事項，并明確由毗鄰兩地的人民政府負責協(xié)商確定。

交通主管部門主要是各地的交通運輸管理機構(gòu)及下屬管理機構(gòu)，負責公共汽電車客運管理工作。包括公共汽電車客運專項規(guī)劃編制、線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整、設(shè)施建設(shè)審批、線路經(jīng)營權(quán)授予與考核、客運企業(yè)成本監(jiān)審和財政補貼確定，以及公共汽電車客運的日常管理、監(jiān)督、處罰等事項。此外，杭州還明確交通主管部門商議毗鄰線路開辟的職責、會同公安設(shè)置公交專用道的職責；深圳強調(diào)交通主管部門信息化建設(shè)職責，智能公共交通系統(tǒng)統(tǒng)籌建設(shè)職責。

其他管理部門主要包括發(fā)展和改革、財政、規(guī)劃管理、國土、國資、公安交警等相關(guān)部門，主要根據(jù)各自職責分工，配合交通主管部門開展公共汽電車客運管理工作。

公共汽車客運經(jīng)營者指公共汽電車客運企業(yè)，負責運營線路，為乘客提供客運服務(wù)。企業(yè)除需要承擔開行線路所必備的運營責任外，還需要制定相關(guān)的風險防控措施及應(yīng)急預(yù)案，確保安全運營；按照交通主管部門要求承擔相關(guān)設(shè)施的設(shè)置、維護工作。深圳市還明確企業(yè)應(yīng)向交通主管部門報送5年運營服務(wù)滾動計劃。

乘客按照相關(guān)規(guī)定支付車票后乘車，并可參與線網(wǎng)調(diào)整等相關(guān)事項的評議。

1.3 堅持規(guī)劃引領(lǐng)

國內(nèi)外城市交通發(fā)展的經(jīng)驗表明，堅持規(guī)劃引領(lǐng)對公共汽電車客運的科學(xué)有效治理具有重要作用[2]。五大城市均在地方性法規(guī)中對公共汽電車客運專項規(guī)劃編制原則、規(guī)劃包含內(nèi)容、與上位規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃的銜接要求，以及規(guī)劃的編制及審批主體等做出明確規(guī)定。強調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)公共汽電車客運可持續(xù)發(fā)展的重要意義，以及公共汽電車客運專項規(guī)劃與上位規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一的必要性。

1.4 強調(diào)路權(quán)優(yōu)先

保障公共汽電車路權(quán)優(yōu)先，在一定情況下使公共汽電車比其他社會車輛優(yōu)先通行，有利于提升公共汽電車的運行速度和運營效率，是落實公交優(yōu)先發(fā)展政策的必要舉措。目前對于路權(quán)優(yōu)先的措施，一種是設(shè)置公交專用道，從空間上保障優(yōu)先；一種是通過信號控制，從時間上保障優(yōu)先[3]。各城市均有在地方性法規(guī)中對公共汽電車的路權(quán)優(yōu)先做出相關(guān)明確：“根據(jù)道路情況、公共汽電車客運量及線路走向等情況，科學(xué)合理設(shè)置公交專用道及信號優(yōu)先標志，由公安機關(guān)交通管理部門主要負責”。其中上海、杭州及成都在地方性法規(guī)中明確公共汽電車客運專項規(guī)劃中應(yīng)當包含公交專用道的設(shè)置要求。

1.5 保障場站等配套設(shè)施建設(shè)

與公共汽電車運營相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是公交可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。但公共汽電車的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是車輛停保場等場站設(shè)施，往往存在建設(shè)滯后、需求大于供給的問題。公交場站建設(shè)落地涉及問題較多，從建設(shè)資金、土地供給到審批等環(huán)節(jié)均存在較多困難[4]，因此各地均在地方性法規(guī)中對公共汽電車設(shè)施建設(shè)相關(guān)事項做出明確：在建設(shè)資金方面，市（區(qū)/縣）人民政府對公共汽電車客運設(shè)施建設(shè)、場站維護給予保障。土地供應(yīng)方面，在控制性詳細規(guī)劃中保障場站用地，場站建成后需拆除的，須經(jīng)有關(guān)部門同意，在新場站建成后可將原場站拆移，或明確相應(yīng)的補償、補建協(xié)議后拆移。此外，大型及重要建設(shè)項目中，場站建設(shè)需與主體工程同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投入使用。在規(guī)劃引領(lǐng)方面，上海、杭州、成都明確公共汽電車客運專項規(guī)劃中應(yīng)包含場站建設(shè)專項規(guī)劃或場站建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。除此之外，上海還明確市和區(qū)人民政府支持、鼓勵并參與大型公共汽電車設(shè)施及停車場的新建或改擴建。政府投資建設(shè)的站點免費提供給企業(yè)使用、投資建設(shè)的停保場低價租賃給企業(yè)使用。成都明確在經(jīng)人民政府批準，確保服務(wù)設(shè)施用地功能及規(guī)模的基礎(chǔ)上，可依法對相關(guān)設(shè)施用地進行綜合利用，并鼓勵社會資本依法參與場站建設(shè)。

1.6 建立監(jiān)管體系，規(guī)范企業(yè)運營

各城市均在地方性法規(guī)中規(guī)范了企業(yè)運營公共汽電車線路的準入、退出機制，并對公共汽電車運營企業(yè)的行車作業(yè)計劃、營收標準、日常運營管理、安全及應(yīng)急管理、企業(yè)職工管理等作出規(guī)范，推動和引導(dǎo)企業(yè)構(gòu)建并逐步完善營運的全鏈條管理，提高企業(yè)自身運營管理的科學(xué)規(guī)范化。

1.7 多措并施確保安全運營

為乘客提供安全的客運服務(wù)是公共汽電車運營企業(yè)和交通主管部門最基本、最重要的責任，各城市均在地方性法規(guī)中強調(diào)安全運營服務(wù)的重要性，其中南京、成都還將安全相關(guān)內(nèi)容作為專章提出。針對公共汽電車運營企業(yè)，各城市均明確了企業(yè)的安全生產(chǎn)責任，要求企業(yè)建立健全的安全營運管理制度，組織安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育，發(fā)生安全事故應(yīng)及時啟動應(yīng)急預(yù)案。此外，成都地方性法規(guī)中還明確企業(yè)應(yīng)配合公安進行駕駛員安全背景審查，安全培訓(xùn)教育等考核情況需要建檔備查。針對交通主管部門，各城市均明確交通主管部門應(yīng)定期對運營企業(yè)進行安全行車考核評價，制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，依法查處危害客運安全的行為。對于乘客，應(yīng)履行安全乘車的相關(guān)責任。此外，其他單位和個人也不得妨礙公共汽電車安全運營。

2 公交都市建設(shè)立法新需求

2.1 國家法規(guī)提出新要求

國家現(xiàn)行的公共汽電車管理規(guī)定為2017年發(fā)布的《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）。隨著我國城市公共交通事業(yè)的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況和新問題，因此2019年由交通運輸部起草，司法部發(fā)布了《關(guān)于＜城市公共交通管理條例（征求意見稿）＞公開征求意見的通知》（以下簡稱《征求意見稿》）。目前該條例暫未發(fā)布，但對各個城市地方性法規(guī)的修改完善可以提供一些方向和思路。對比各城市現(xiàn)行的地方性法規(guī)，《征求意見稿》主要有以下四點新要求：

（1）公交專項規(guī)劃涵蓋內(nèi)容更加豐富?！墩髑笠庖姼濉分忻鞔_城市公共交通規(guī)劃還應(yīng)當涵蓋安全防范和人才保障等內(nèi)容，此兩項內(nèi)容在《管理規(guī)定》和五個城市的地方性法規(guī)中均暫未涉及。

（2）鼓勵使用環(huán)保且適老化車型。各個城市對公交車輛的要求側(cè)重節(jié)能減排，鼓勵采用新能源、低排放車輛。各城市中僅杭州和南京在地方性法規(guī)中提出鼓勵使用無障礙車輛。隨著我國老齡化形勢的不斷嚴峻，許多城市面臨人口老齡化問題，因此《征求意見稿》中提出“鼓勵使用節(jié)能環(huán)保、配備無障礙設(shè)施的城市公共交通車輛”，在強調(diào)節(jié)能減排的同時考慮全齡乘車的友好性。

（3）建立重點崗位的背景審查及培訓(xùn)考核建檔?！墩髑笠庖姼濉分忻鞔_要建立駕駛員、乘務(wù)員、調(diào)度員等一線或重要崗位人員的背景審查制度，并規(guī)定對相關(guān)人員需進行專業(yè)培訓(xùn)和考核，并且培訓(xùn)和考核情況應(yīng)建檔備查。目前成都地方性法規(guī)已根據(jù)《征求意見稿》相關(guān)內(nèi)容做出完善。

（4）完善票價的定價原則及流程?！墩髑笠庖姼濉分刑岢銎眱r制定和調(diào)整應(yīng)統(tǒng)籌考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本、鼓勵公交出行等因素，并依法進行定價成本監(jiān)審和價格聽證。對比《管理規(guī)定》，《征求意見稿》中對票價制定及調(diào)整的考慮因素，選取“企業(yè)運營成本”“鼓勵公交出行”兩個相互平衡和制約票價的條件，同時增加了定價成本監(jiān)審和價格聽證制度。目前各城市中僅深圳在地方法規(guī)中明確了票價調(diào)整因素（“票價調(diào)整應(yīng)當依據(jù)社會平均成本、社會承受能力、財政補貼制度等因素依法確定”），其他城市均未在地方性法規(guī)中體現(xiàn)。

2.2 國家綠色出行決策部署對公交都市建設(shè)提出多方位要求

2020年7月，交通運輸部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《綠色出行創(chuàng)建行動方案》（以下簡稱《行動方案》），以直轄市、省會城市、計劃單列市、公交都市創(chuàng)建城市等作為創(chuàng)建對象，同時明確公交都市創(chuàng)建城市將綠色出行創(chuàng)建納入公交都市創(chuàng)建一并推進?！缎袆臃桨浮窂某鞘芯G色出行比例、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新能源和清潔能源車輛規(guī)模、交通服務(wù)創(chuàng)新升級等方面提出要求，并對公共交通優(yōu)先發(fā)展提出：公交專用道及優(yōu)先車道設(shè)置明顯提升，公共交通機動化出行分擔率、早晚高峰城市公共交通擁擠度和運營速度達到相應(yīng)要求。

2.3 雙碳目標加速行業(yè)向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型

2021年9月，國家發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確分三個階段（2025年、2030年、2060年）實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標（以下簡稱雙碳目標）。同時提出公共交通行業(yè)應(yīng)提高車輛能效標準，加速車輛新能源化和清潔化，并完善配套設(shè)施和充換電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；推廣智能交通，推動加氫站建設(shè)。此外，還明確加快公交專用道、快速公交系統(tǒng)等大容量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高集約化出行比例，減少城市擁堵帶來的碳排放。

2.4 安全運營管理的要求更高更多元

近年來國內(nèi)發(fā)生多起公交重大安全事故，公交運營安全不斷引起高度重視，公交安全防范建設(shè)逐漸成為社會共識，公交安全運營相關(guān)機制也面臨根據(jù)新形勢進行升級的需要。從設(shè)施設(shè)備角度，公交車廂內(nèi)、候車站點、場站等重要場所均需要按照安全生產(chǎn)相關(guān)要求配備設(shè)施設(shè)備、安裝視頻監(jiān)控設(shè)施并定期維護。從人員角度，加強針對公交行業(yè)相關(guān)從業(yè)人員，尤其是駕駛員、乘務(wù)員等重要崗位人員的資質(zhì)審查；同時，針對乘客的行為約束也需要包含禁止擾亂駕駛員安全駕駛等規(guī)定。從安全管理制度角度，新形勢下對企業(yè)應(yīng)急與防恐預(yù)案的制定，安全事故的事前防治、事中救援、事后處理等方面均提出更高要求。

2.5 公共衛(wèi)生事件相關(guān)防控措施面臨升級

自2019年末新冠疫情爆發(fā)以來，國家不斷采取各類措施扼制新冠疫情的傳播和擴散。公共交通是市民日常出行的重要交通方式之一，并且具有空間相對密集、人員較為集中的特點，是疫情防控的重點環(huán)節(jié)。隨著國內(nèi)疫情防控進入常態(tài)化，公交行業(yè)應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的安全防控措施也將面臨針對性調(diào)整。根據(jù)《國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)明電〔2020〕14號），地面公交運行也應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)、堅持依法、科學(xué)防控，嚴格落實常態(tài)防控措施要求，按照疫情風險等級制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。

3 公共汽電車地方性法規(guī)的完善建議

3.1 重視路權(quán)優(yōu)先，提升運營效率

受制于道路條件、社會車輛通行壓力等現(xiàn)實情況，許多城市公交專用道建設(shè)存在碎片化、不成網(wǎng)、不連續(xù)、缺乏信號優(yōu)先等問題，成為制約公交專用道運營效率提升的關(guān)鍵因素。在國內(nèi)城市交通擁堵越來越嚴重、道路資源受限的情況下，公交路權(quán)更加難以保障，導(dǎo)致公交可靠性不足，進而影響公交吸引力。建議根據(jù)城市特點及公交都市建設(shè)目標，在地方性法規(guī)中強調(diào)公交路權(quán)優(yōu)先的重要意義及必要性，明確公交信號優(yōu)先，明確專用道劃設(shè)及撤銷的原則、方式以及相關(guān)職責部門，提升專用道網(wǎng)絡(luò)化水平，切實促進公交運營效率提升。

3.2 落實公交進場率指標，保障場站等設(shè)施供需平衡

“公交進場率”（公共汽電車運營車輛平均每天夜間進場停放車輛數(shù)與總運營車輛數(shù)的比率）是考量城市公交都市建設(shè)水平的主要標準之一。2013年交通運輸部發(fā)布的《公交都市考核評價指標體系》中將“公共汽電車進場率”作為一項重要的考核指標。2021年，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于開展國家公交都市建設(shè)示范城市動態(tài)評估工作的通知》，要求對示范城市開展三年一評估，其中量化指標12項中也包含“公共汽電車進場率”指標。但是隨著公交車輛新能源化的步伐逐步加快，且充電車位所占面積較傳統(tǒng)柴油車位更大，因此公共汽電車行業(yè)對場站設(shè)施的需求也不斷增長，場站設(shè)施供需失衡矛盾加劇，車輛夜間無法及時進場停放充電現(xiàn)象突顯。各地在地方性法規(guī)中雖有對場站建設(shè)從規(guī)劃、資金、土地供應(yīng)等方面做出保障，但城市用地緊張、公交場站建設(shè)落地涉及問題較多、場站建設(shè)周期較長等情況使得土地供應(yīng)難以及時落實。建議在地方性法規(guī)中進一步加強對場站建設(shè)資金、用地保障、用地審批流程簡化等方面的支持，同時鼓勵對場站依法進行綜合開發(fā)利用，提升場站使用效益。

3.3 引導(dǎo)車型優(yōu)化，助力雙碳目標實現(xiàn)，促進全齡友好出行

除繼續(xù)鼓勵公共汽電車行業(yè)使用新能源環(huán)保車型外，建議在地方性法規(guī)中明確鼓勵多種更加節(jié)能環(huán)保車型（例如氫能源車）的研發(fā)和投入使用，鼓勵公共汽電車企業(yè)制定日常生產(chǎn)經(jīng)營的減排目標，進一步降低行業(yè)的碳排放總量，助力國家實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，減少環(huán)境污染。此外，鼓勵企業(yè)使用低地板，配備有無障礙設(shè)施的車輛，方便老年人、殘疾人乘車。

3.4 加強安全管理，側(cè)重“事前”防范

《征求意見稿》中將“安全管理”作為專章提出，強調(diào)安全運營的重要性。建議將各市地方性法規(guī)中與安全管理相關(guān)的條款進行整合并單獨成章，同時側(cè)重安全防范（“事前”）和事故發(fā)生時（“事中”）的應(yīng)急處置。①在應(yīng)急處置上，交通主管部門、公共汽電車企業(yè)應(yīng)制定應(yīng)急處置預(yù)案，遇大客流、重大活動，或發(fā)生事故時及時啟動應(yīng)急預(yù)案，針對性采取措施，最大化保障乘客安全，盡快恢復(fù)線路正常運營。②在日常監(jiān)管中，應(yīng)加強車廂內(nèi)、候車站點、場站等的安全管理水平，壓實監(jiān)管責任，定期排查安全隱患。③在企業(yè)內(nèi)部管理上，對從業(yè)人員的從業(yè)資質(zhì)和安全駕駛等職業(yè)背景進行嚴格審查，加強對從業(yè)人員的從業(yè)能力、職業(yè)道德、心里素質(zhì)等的培訓(xùn)和考核，相應(yīng)的培訓(xùn)和考核結(jié)果均應(yīng)建檔備查。④對于乘客而言，除現(xiàn)行各城市地方性法規(guī)中規(guī)定的內(nèi)容外，建議補充禁止干擾駕駛員安全駕駛的條款。

3.5 升級安全防控措施，防范公共衛(wèi)生事件

自2019年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，公共汽電車作為城市內(nèi)日常出行的重要交通工具且人員較為集中，一直是疫情防控的重點環(huán)節(jié)。考慮到疫情防控常態(tài)化的形勢，建議在地方性法規(guī)中對公共衛(wèi)生事件的安全防控措施進行針對性的補充和調(diào)整。建議加強組織領(lǐng)導(dǎo)，按照疫情風險等級制定應(yīng)急預(yù)案，同時嚴格落實常態(tài)化防控要求，依法科學(xué)防控。

4 結(jié) 語

本文以上海、杭州等五個城市為例，分類歸納總結(jié)公共汽電車地方性法規(guī)的主要內(nèi)容。五個城市的地方性法規(guī)內(nèi)容均較為全面，明確了政府（交通主管部門及其他相關(guān)部門）的管理責任、公共汽電車運營企業(yè)的安全生產(chǎn)責任以及乘客安全乘車的權(quán)利和義務(wù)，對行業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到引領(lǐng)、推動和保障的作用，具有重要意義。但隨著行業(yè)發(fā)展，也出現(xiàn)了一些新情況新形勢，例如國家雙碳目標下對公交行業(yè)碳減排提出更高要求、公交場站供需失衡問題突出、公交運營安全問題不斷得到重視、公共衛(wèi)生重要性升級等，因此根據(jù)行業(yè)發(fā)展的新情況，針對性地提出了地方性法規(guī)修改完善的相關(guān)建議，以期能為各地地方性法規(guī)進一步完善提供一些思路。