上海臨港新片區(qū)建設(shè)更高水平公交都市示范城市實施策略研究

黃 凰

上海市交通發(fā)展研究中心

0 引 言

臨港新片區(qū)承載著打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)的重要任務(wù)，也是落實上海市新城高水平規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略、打造城市空間新格局的重點區(qū)域。相較于其他新城，目前臨港新片區(qū)正處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口導(dǎo)入階段，公共交通相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，提前高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌布局相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，既有助于實現(xiàn)更高水平的公交服務(wù)，也是引導(dǎo)城市開發(fā)的重要手段，能夠為公交優(yōu)先的實現(xiàn)和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供重要支撐。

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，臨港新片區(qū)要不斷提高公共服務(wù)均衡化、優(yōu)質(zhì)化水平，建設(shè)開放創(chuàng)新、智慧生態(tài)、產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城。作為上海市的重點發(fā)展地區(qū)，新片區(qū)始終圍繞產(chǎn)城融合積極推進(jìn)建設(shè)與發(fā)展，在公共交通系統(tǒng)完善過程中，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)布局方面的優(yōu)勢，先行先試，積極探索公共交通服務(wù)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動應(yīng)用的獨特發(fā)展道路。

為貫徹市委、市政府推進(jìn)臨港新片區(qū)發(fā)展的相關(guān)決策部署，全面落實全市《關(guān)于深入踐行人民城市重要理念建設(shè)更高水平公交都市示范城市的三年行動方案（2021—2023年）》相關(guān)要求，新片區(qū)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)狀公共交通發(fā)展情況為基礎(chǔ)，結(jié)合自身稟賦要素，立足于打造宜業(yè)宜居現(xiàn)代化新城的發(fā)展要求，研究建設(shè)更高水平公交都市示范城市的實施策略，以更好服務(wù)于居民日益增長的高品質(zhì)出行需求。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 設(shè)施及運行情況

在線網(wǎng)方面，截至2021年底，臨港新片區(qū)主城區(qū)內(nèi)有軌道交通線路1條、中運量公交線路1條、常規(guī)公交線路60條、定制班線13條。軌道交通16號線貫穿新片區(qū)主城區(qū)，主要服務(wù)于新片區(qū)對外出行。中運量T1示范線全長21.7 km，設(shè)站10處，是聯(lián)系滴水湖核心區(qū)和產(chǎn)城融合區(qū)的骨干線路。新片區(qū)設(shè)有常規(guī)公交線路60條（其中21條為對外線路），重點服務(wù)通勤、就醫(yī)、求學(xué)等相對集中需求的定制班線共13條，公交線網(wǎng)密度為0.91 km/km2，低于全市公交線網(wǎng)密度均值（1.44 km/km2）。

在站點方面，樞紐場站建設(shè)相對滯后，部分重要節(jié)點樞紐尚有空缺，停保場維保能力有待進(jìn)一步提升。中途站覆蓋水平整體偏低，呈現(xiàn)西密東疏格局，主城區(qū)范圍內(nèi)公交站點500 m半徑面積覆蓋率52.2%、人口覆蓋率73%、崗位覆蓋率58%（見圖1）。

圖1 公交站點500 m半徑人口、崗位覆蓋情況

在客流方面，2021年中運量T1示范線日均客運量約為2 100人次；常規(guī)公交線路單線日均客運量約1 400人次，主城區(qū)內(nèi)部線路客流強度總體高于對外線路；定制班線客流強度整體偏低，主要服務(wù)于通勤出行和聯(lián)系軌道交通站點的線路客流強度相對較高。

在智能化建設(shè)方面，新片區(qū)已實施兩期公交站點智能化改造工程，共部署128套公交實時報站信息預(yù)報設(shè)備；總長8.5km環(huán)湖一路智能網(wǎng)聯(lián)公交已正式啟動示范應(yīng)用。

1.2 出行特征

根據(jù)全市第六次綜合交通調(diào)查數(shù)據(jù)，新片區(qū)主城區(qū)內(nèi)部出行占比約為56%，至中心城方向出行占比約9%。受到區(qū)位影響，臨港新片區(qū)出行特征與全市其他新城存在一定差異。在往返中心城的向心出行中，公共交通在機動化出行中的占比達(dá)到51%，以軌道交通為主。在新片區(qū)主城區(qū)內(nèi)部出行中，公交出行比例僅占機動化出行的21%，集約化交通方式所占比例在各新城中處于較低水平。

新片區(qū)地面公交出行中，滴水湖核心片區(qū)客流最高，已形成由臨港大道、滬城環(huán)路、古棕路、環(huán)湖西三路所圍合的公交客流走廊，此外聯(lián)系浦東和南匯的南蘆公路斷面客流較大，形成一條南北向的客流走廊（見圖2）。

圖2 地面公交客流斷面

1.3 存在問題

（1）公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐不足

新片區(qū)路網(wǎng)體系尚不完善，導(dǎo)致公交服務(wù)受限；公交設(shè)施對部分區(qū)域的覆蓋尚有短板，線網(wǎng)密度和站點覆蓋率均偏低；缺少綜合型公交樞紐，部分重要節(jié)點樞紐規(guī)劃尚未落地；公交停保空間不足且部分現(xiàn)有停保場的保養(yǎng)能力相對欠缺。

（2）公交運營服務(wù)水平有待提升

受制于配車數(shù)量限制，多數(shù)線路班次間隔時間長，平均發(fā)車間隔約為高峰15 min，平峰30 min，導(dǎo)致乘客候車時間較長；此外，公交線路末班車時間較早，時段覆蓋性較差，也影響了出行者的公交出行意愿。

（3）公交數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍處于起步階段

依托自2017年啟動的兩期公交站點信息化改造工程，新片區(qū)已有多處公交站點部署了公交實時報站信息預(yù)報設(shè)備，但實時報站服務(wù)覆蓋率目前尚不足15%，信息化服務(wù)水平有待進(jìn)一步提升。

2 發(fā)展要求分析

2.1 發(fā)揮臨港優(yōu)勢，打造高質(zhì)量的公共交通系統(tǒng)

臨港新片區(qū)打造開放創(chuàng)新、智慧生態(tài)、產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居現(xiàn)代化新城的建設(shè)目標(biāo)對區(qū)域交通體系的發(fā)展和完善提出了新要求。以上海市建設(shè)更高水平公交都市示范城市為契機，新片區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)位和制度優(yōu)勢，在公共交通領(lǐng)域重點打造產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)用場景、智慧賦能的精細(xì)服務(wù)和綠色韌性的交通體系。

在產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動方面，充分發(fā)揮新片區(qū)在氫能技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局方面的優(yōu)勢，積極打造高質(zhì)量的氫能示范應(yīng)用場景；在智慧賦能方面，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)加速實現(xiàn)與公共交通領(lǐng)域的深度融合，支持公共交通行業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式不斷發(fā)展，為新片區(qū)公共交通發(fā)展提供持續(xù)動力；在清潔能源交通工具推廣的基礎(chǔ)上，推動雙碳目標(biāo)下的公共交通能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新綠色低碳出行長效機制，進(jìn)一步提高新片區(qū)綠色出行水平。

2.2 對標(biāo)國際一流，營造良好的公共交通出行環(huán)境

良好的公共交通出行環(huán)境是打造友好、有溫度城市生活的必備條件。建設(shè)高品質(zhì)生活的現(xiàn)代化新城，臨港新片區(qū)需要對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，探索一條建立高品質(zhì)公共交通服務(wù)體系的有效實施路徑。

分析倫敦、新加坡等全球城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略與相關(guān)規(guī)劃，均在公共交通出行比例的提升、良好公共交通出行體驗的打造和清潔能源的推廣等方面提出了相應(yīng)發(fā)展目標(biāo)及策略（見表1）。倫敦市交通發(fā)展戰(zhàn)略以“健康街道戰(zhàn)略”為核心，提出構(gòu)建易于使用且具備良好可達(dá)性的公共交通系統(tǒng)是這一戰(zhàn)略的重要組成部分，并從提高安全性和經(jīng)濟性、完善無障礙設(shè)施服務(wù)、重塑更為便捷可靠的交通網(wǎng)絡(luò)和提升軌道交通服務(wù)效率四個方面明確提高公共交通吸引力的發(fā)展策略。新加坡陸路交通發(fā)展的總目標(biāo)是打造更便利、更快捷和連接性良好的交通系統(tǒng)，在公共交通方面的提升策略主要包括建設(shè)綜合交通樞紐、完善軌道網(wǎng)絡(luò)、更好保障公交優(yōu)先行駛、打造靈活的無人駕駛公交服務(wù)以及建設(shè)能夠更好服務(wù)于特殊需求者的交通系統(tǒng)等。

表1 倫敦、新加坡公共交通發(fā)展目標(biāo)與策略

臨港新片區(qū)應(yīng)堅持公共交通優(yōu)先的發(fā)展模式，結(jié)合人口導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，不斷完善公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提升公共交通服務(wù)水平，打造宜居宜業(yè)宜游的公共交通服務(wù)體系，使新片區(qū)居民和往來新片區(qū)的市民群眾享有更加美好的公共交通出行服務(wù)。

3 實施策略

圍繞“綠色智慧、適度超前、人民滿意、機制創(chuàng)新”，重點實施完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造升級裝備體系、全面提升運營服務(wù)水平和強化體制機制保障支撐等方面的發(fā)展策略。

3.1 提升吸引力，構(gòu)建多層次、一體化、高品質(zhì)的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

（1）完善基礎(chǔ)設(shè)施，支撐公共交通優(yōu)先發(fā)展

針對現(xiàn)狀路網(wǎng)短板，完善骨干路網(wǎng)格局，加快重點片區(qū)次支路開發(fā)建設(shè)，推動斷頭路貫通和各組團之間道路打通，形成銜接有序、運行高效的路網(wǎng)體系。推動布局合理、功能復(fù)合的樞紐場站體系建設(shè)，完善樞紐場站綜合開發(fā)機制，打造TOD模式開發(fā)范例。

（2）優(yōu)化線網(wǎng)布局，提高公交吸引力

打造重點覆蓋、品質(zhì)高效的中運量骨干公交系統(tǒng)，加快推進(jìn)線路建設(shè)，深化完善后續(xù)線路建設(shè)方案，至2025年實現(xiàn)中運量公交總長度不小于50 km。完善覆蓋廣泛、便捷可靠的常規(guī)公交線網(wǎng)，加強與對外交通系統(tǒng)的聯(lián)系，新辟與市內(nèi)重要樞紐節(jié)點之間的快線；優(yōu)化區(qū)域公交資源布局，提高線網(wǎng)密度，補充公交服務(wù)空白點，構(gòu)建聯(lián)系暢達(dá)的支線網(wǎng)絡(luò)；針對“最后一公里”和15分鐘生活圈出行完善接駁公交網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展高品質(zhì)的特色客運新模式，關(guān)注差異化出行目的和需求，結(jié)合區(qū)域特點研究推進(jìn)靈活的運營組織和智能化技術(shù)先行先試的公共交通發(fā)展運營模式，發(fā)展定制班線，逐步拓展需求響應(yīng)服務(wù)在不同公共交通場景中的應(yīng)用。

（3）推進(jìn)公交新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型

推進(jìn)綜合客運樞紐智能化升級，以樞紐為載體提升客運全過程信息服務(wù)；推進(jìn)站點智能化改造，將傳統(tǒng)公交站改造為城市公共空間中的智慧服務(wù)信息島。打造精準(zhǔn)服務(wù)的智慧公共交通體系，開展各類運營組織模式與智能化技術(shù)的先行先試，拓展新技術(shù)、新模式在各類公共交通場景的應(yīng)用（見表2）。

表2 公交數(shù)字化轉(zhuǎn)型新模式、新技術(shù)應(yīng)用類型

3.2 科技引領(lǐng)，建設(shè)綠色化、智慧化、友好化的裝備體系

打造綠色化、低能耗的公共交通裝備體系，鼓勵氫能源在公共交通領(lǐng)域的示范應(yīng)用和推廣，適當(dāng)超前，有序過渡，逐步實現(xiàn)主城區(qū)常規(guī)公交車輛、中運量車輛和通勤班車全面氫能源化。打造綠色低碳的能源補給設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，重點推進(jìn)加氫設(shè)施布局，推進(jìn)面向中運量和公交車輛服務(wù)的內(nèi)部專用站、面向社會公眾服務(wù)的油氫電合建站和與相關(guān)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的制氫儲氫加氫一體化母站建設(shè)。

推動公共交通裝備智慧化升級，研究車路協(xié)同感知等新技術(shù)賦能公交車輛，推廣公交車輛自動駕駛應(yīng)用，推動中運量公交車輛的智能升級；推動車輛支付場景更新，拓展便捷多維的公共交通支付場景，全面推進(jìn)各類移動支付方式應(yīng)用，實現(xiàn)公共交通支付方式多樣化。

提升公共交通裝備人性友好水平，打造全齡友好的公共交通服務(wù)系統(tǒng)，加強車輛適老化和無障礙改造，完善踏板設(shè)施，推廣低地板車輛使用；重點加快途經(jīng)醫(yī)院線路無障礙車輛更新應(yīng)用，推進(jìn)無障礙語音報站、盲人乘車電子證等相關(guān)服務(wù)的適應(yīng)性改造；配合中運量通道建設(shè)，探索常規(guī)公交與中運量的便捷換乘模式。

3.3 數(shù)字賦能，完善全要素、一站式、高質(zhì)量的出行服務(wù)

（1）構(gòu)建高品質(zhì)的智慧出行服務(wù)鏈

配合市級MaaS系統(tǒng)建設(shè)，銜接出行需求與服務(wù)資源，實現(xiàn)多種交通方式間的信息、服務(wù)和支付整合，圍繞新片區(qū)不同應(yīng)用場景需求向用戶提供個性化的出行解決方案。結(jié)合新片區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)規(guī)?；痉稇?yīng)用和需求響應(yīng)公交服務(wù)試點，提升出行服務(wù)便捷性和個性定制程度，探索綠色出行激勵等政策機制在系統(tǒng)中的整合應(yīng)用。打造乘客出行一票通，結(jié)合MaaS系統(tǒng)建設(shè)推進(jìn)各方式支付系統(tǒng)銜接和支付設(shè)備適應(yīng)性改造，實現(xiàn)通過一次購票完成多種交通方式的一站出行、多程出行。

（2）升級公交運營調(diào)度管理平臺，完善數(shù)字化運營管理水平

建設(shè)具有臨港特色的智慧公交管理系統(tǒng)，支持多元業(yè)態(tài)數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)與其他交通業(yè)務(wù)平臺數(shù)據(jù)共享和協(xié)同聯(lián)動，并為行業(yè)監(jiān)管、應(yīng)急指揮和出行信息發(fā)布等平臺提供數(shù)據(jù)支撐。

3.4 開放創(chuàng)新，打造高效能、高水平、現(xiàn)代化的治理新標(biāo)桿

（1）試點碳積分在行業(yè)管理中的應(yīng)用

研究搭建公交運行碳監(jiān)測平臺，確定基于多源數(shù)據(jù)的碳排放測算方法，完善對公共交通系統(tǒng)各主體的碳排放監(jiān)測。推動雙碳戰(zhàn)略目標(biāo)下的公共交通能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新新片區(qū)綠色低碳出行長效機制，完善公共交通低碳行為碳排放量價值化渠道，試點構(gòu)建面向公交企業(yè)的碳積分制度和基于碳交易活動的收益核定方法，探索基于碳積分的公交補貼機制建設(shè)；研究制定面向居民的碳積分制度體系和激勵政策，強化出行誘導(dǎo)，推動綠色出行理念深入人心。

（2）完善臨港特色管理機制

探索社會資本融入的投融資機制，研究鼓勵社會資本投向交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，推進(jìn)樞紐場站綜合開發(fā)。完善公交成本規(guī)制和考核激勵機制，結(jié)合新片區(qū)新能源車輛推廣情況，研究構(gòu)建分方式的成本規(guī)制指標(biāo)體系，并針對不同方式的運營特點完善服務(wù)質(zhì)量考核指標(biāo)體系和明確考核結(jié)果應(yīng)用。引導(dǎo)公交企業(yè)良性多元發(fā)展，拓展企業(yè)經(jīng)營管理職能，探索打造集投資、建設(shè)、運營、管理于一體的發(fā)展模式，推動綜合收益反哺公交運營。

4 結(jié) 語

臨港新片區(qū)公共交通系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展已取得不少成績，但整體發(fā)展水平和服務(wù)能力還有待進(jìn)一步提高。在全市建設(shè)更高水平公交都市示范城市行動方案的指引下，結(jié)合臨港區(qū)域特點，推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展，探討建設(shè)更高水平公交系統(tǒng)的實施策略，有助于促進(jìn)公共交通服務(wù)向更高標(biāo)準(zhǔn)、更好水平邁進(jìn)，助力新片區(qū)早日建設(shè)成為體現(xiàn)人民城市建設(shè)理念的現(xiàn)代化新城樣板間。