論環(huán)境治理合作協(xié)議中的政府單方變更權(quán)
——以私人權(quán)益保護(hù)為基點(diǎn)

□胡 煒

一、引言

黨的二十大報(bào)告將人與自然和諧共生作為中國(guó)式現(xiàn)代化的五個(gè)特征之一，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高要求。回看中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的歷史，2013 年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此后，中央層面對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和決策部署。2014 年12 月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)法（修正草案）》，充分體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的要求，為建立我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系奠定了法律基礎(chǔ)?！董h(huán)境保護(hù)法（修正草案）》落實(shí)“環(huán)境治理理念”，倡導(dǎo)建立一個(gè)“多元共治”的法律制度體系，在環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理領(lǐng)域引入共建共治共享理念，打造基于多元主體共同參與的新型環(huán)境治理模式。[1]2020 年3 月，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,“明確將企業(yè)和公民納入現(xiàn)代環(huán)境治理體系，為公私合作環(huán)境治理步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展軌道提供了重要依據(jù)”。[2]黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

由于在公私合作①環(huán)境治理中政府公共部門兼具雙重身份，其擁有的特定公法權(quán)會(huì)使私人權(quán)利受到一定的限制。行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)公共利益在行政契約中擁有一定的主導(dǎo)性權(quán)力即行政優(yōu)益權(quán)，但這種強(qiáng)制性權(quán)利會(huì)對(duì)契約的履行產(chǎn)生一定的影響，在某種程度上會(huì)限制私人權(quán)益，造成環(huán)境利益私主體之間的零和沖突，而對(duì)私人權(quán)益的侵害又會(huì)進(jìn)一步影響公私合作環(huán)境治理的成效。因此，如何規(guī)制公私合作環(huán)境治理過程中政府單方變更權(quán)，保護(hù)私主體權(quán)益，以達(dá)到公私合作環(huán)境治理的最優(yōu)效果是實(shí)踐中亟待解決的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

私人提供公共服務(wù)在西方國(guó)家可以溯源至古希臘的城邦時(shí)代，在資本起源時(shí)期，私人資本也介入了建造燈塔等公共設(shè)施，科斯還以西奇威克的燈塔這一公共物品由私人資本來(lái)提供效率更高為題，寫出了著名的《經(jīng)濟(jì)學(xué)的燈塔》[3]一文。隨后，由私人提供公共服務(wù)在西方國(guó)家實(shí)務(wù)層面進(jìn)行諸多嘗試，并推廣至環(huán)境治理領(lǐng)域。[4]作為一項(xiàng)創(chuàng)新性法律制度安排，公私合作環(huán)境治理模式是一種后果評(píng)價(jià)式的制度創(chuàng)新試驗(yàn)，諾思認(rèn)為其成效“高度依賴于制度環(huán)境、制度安排、行動(dòng)團(tuán)體、制度裝置”[5]的系統(tǒng)性。西方國(guó)家公私合作環(huán)境治理過程中演繹出三種模式：一是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元服務(wù)的英國(guó)模式；二是合作參與的美國(guó)模式；三是自上而下與自下而上相結(jié)合的德國(guó)模式。[6]

我國(guó)自20 世紀(jì)90 年代在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索公私合作模式，其已被證明是一種有效的公共產(chǎn)品供給模式。[7]其后，國(guó)家頒布了一系列如《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2015]42 號(hào)）等行政法規(guī)為公私合作環(huán)境治理提供了實(shí)定法上的依據(jù)。

法學(xué)領(lǐng)域?qū)胶献鳝h(huán)境治理的研究主要集中于三個(gè)方面：

第一，在公私合作環(huán)境治理的法律關(guān)系方面。陳甦（2014）[8]主張，主體（公私）關(guān)系的定位也就是市場(chǎng)與政府的功能定位。也可以理解為，公私合作是一種特殊的合同關(guān)系。從實(shí)務(wù)來(lái)看，因?yàn)楹贤P(guān)系有嚴(yán)格的法律定義，具有行為的可預(yù)見性（世界銀行《政府和社會(huì)資本合作（PPP）參考指南》，亞洲開發(fā)銀行《公私合作（PPP）手冊(cè)》）?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定也肯定了公私合作環(huán)境治理法律關(guān)系宜按合同關(guān)系來(lái)界定。張宇慶和杜群（2013）[9]進(jìn)一步指出，環(huán)境服務(wù)合同必須受到環(huán)境行政法和民事合同法的雙軌制約。

第二，在公私合作環(huán)境治理的實(shí)施難點(diǎn)方面。當(dāng)前實(shí)踐暴露的問題在于：環(huán)境責(zé)任分配不均、政府定位不清晰、收益率條款科學(xué)性弱、效果驗(yàn)收條款明晰度差、信息公開的全國(guó)性市場(chǎng)尚處培育期、配套機(jī)制不足等。駱建華（2014）[10]主張，公私合作環(huán)境治理模式的主要形式是第三方治理，并由環(huán)保監(jiān)管部門對(duì)治理效果進(jìn)行監(jiān)督。賴丹馨和費(fèi)方域（2010）[11]認(rèn)為其特點(diǎn)在于責(zé)任的整合性和私人融資性。周珂和史一舒（2015）[12]認(rèn)為這一新型治理模式實(shí)施的瓶頸是責(zé)任分配不均衡、政府職能不明確等?？掠澜ê屯跏厍澹?008）[13]的研究表明：政府信用是導(dǎo)致公私合作項(xiàng)目失敗發(fā)生頻次最高的原因，這也就意味著放縱政府行使單方變更權(quán)是危險(xiǎn)的。

第三，在行政協(xié)議單方變更權(quán)如何行使與規(guī)制方面。學(xué)界普遍認(rèn)為，與民事合同強(qiáng)調(diào)合意不同，行政協(xié)議中的單方變更權(quán)是行政機(jī)關(guān)獨(dú)享的權(quán)力，行政協(xié)議中的單方變更權(quán)應(yīng)存在邊界，關(guān)鍵在于如何確定這一邊界以及通過何種手段來(lái)保證公平公正。翟冬（2022）[14]認(rèn)為，行政協(xié)議單方變更解除行為是為保障行政協(xié)議目的實(shí)現(xiàn)而由行政機(jī)關(guān)單方享有的“特權(quán)”,其內(nèi)涵包括多種不同屬性的行為。步兵（2008）[15]認(rèn)為，公共利益是行政契約得以締結(jié)和履行的重要基礎(chǔ)，行政契約的公法屬性也決定了行政主體需要享有單方變更權(quán)等特權(quán)。郭雪和楊科雄（2019）[16]認(rèn)為，行政協(xié)議基于公共利益的原因，在情況發(fā)生變化已不能實(shí)現(xiàn)當(dāng)初約定時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行變更或解除。鄭群輝和王麗沛（2020）[17]主張對(duì)行政協(xié)議應(yīng)“采用原則權(quán)衡和利益評(píng)價(jià)的方式，以實(shí)現(xiàn)行政目的之緊迫性和必要性為標(biāo)準(zhǔn)”賦予行政機(jī)關(guān)單方面變更權(quán)。許鵬和樂巍（2016）[18]指出，行政協(xié)議單方變更權(quán)的司法審查不應(yīng)借鑒法國(guó)模式，而應(yīng)該借鑒德國(guó)模式，將重心放在私人權(quán)益的保護(hù)上，分別適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，學(xué)界對(duì)公私合作環(huán)境治理過程中政府單方變更權(quán)問題鮮有涉及（雖有變更權(quán)角度研究，但缺乏對(duì)變更權(quán)制度中的私人利益保護(hù)問題的研究）。環(huán)境法學(xué)者著力于研究并完善治理主體、環(huán)境責(zé)任等基本的權(quán)利義務(wù)概念問題，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者研究并完善公私合作模式的基本形式等實(shí)施問題，但較少有民法學(xué)者、行政法學(xué)者探討環(huán)境公私合作治理中的政府單方變更權(quán)問題。但如前所述，政府單方變更權(quán)的恣意行使極易侵害私人權(quán)益，從而影響公私合作環(huán)境治理的成效。因此，本文以私人權(quán)益的保護(hù)為切入點(diǎn)，對(duì)政府具有行政優(yōu)益性的單方變更權(quán)進(jìn)行學(xué)理闡釋，并提出從自我規(guī)制和司法規(guī)制②兩個(gè)層面對(duì)政府單方變更權(quán)進(jìn)行規(guī)制，以期為實(shí)踐中規(guī)范政府單方變更權(quán)提供借鑒。

三、公私合作環(huán)境治理中私人權(quán)益保護(hù)的重要性

我國(guó)公私合作環(huán)境治理取得了初步的成效，各地也形成了許多樣本示范項(xiàng)目，大量公私合作項(xiàng)目開展并取得了良好的進(jìn)展。環(huán)境公共利益屬于公共利益的范疇，但其內(nèi)容具有抽象性，環(huán)境問題的本質(zhì)也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境利益相沖突的產(chǎn)物。故公私合作環(huán)境治理機(jī)制能否運(yùn)作成功的關(guān)鍵在于是否進(jìn)行合理的利益分配，其中涉及的相關(guān)者的最終目標(biāo)均是希望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。同時(shí)，公私合作治理模式的一個(gè)重要特征是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)廣泛、有序的社會(huì)參與，這也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯要求。[19]其中，私人主體作為環(huán)境治理的合作者和廣泛參與者，在服務(wù)的質(zhì)量、分配和供給等方面都與具體的“利益”關(guān)聯(lián)。因而，保護(hù)私人主體權(quán)益的重要性不言而喻。

（一）基于理性人視角下的理論分析

理性人是市場(chǎng)主體的本質(zhì)特征，在人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程中功不可沒。然而，極度膨脹的理性人也同樣制造了人類社會(huì)的諸多危機(jī)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制造了周期性的生產(chǎn)相對(duì)過剩危機(jī)和破壞力更大的金融危機(jī)；在文化領(lǐng)域制造了意義和價(jià)值危機(jī)，使文化工業(yè)生產(chǎn)了沒有靈魂的批量化、標(biāo)準(zhǔn)化的文化垃圾；在社會(huì)領(lǐng)域制造了公共性危機(jī)，為社會(huì)注入了叢林法則；在生態(tài)領(lǐng)域制造了生存環(huán)境危機(jī)，等等?？梢哉f(shuō)，理性人的人性假設(shè)揭示了市場(chǎng)主體的本質(zhì)特征，即通過理性計(jì)算追求自身利益最大化。理性的工具性特性的過度張揚(yáng)，將會(huì)遮蔽理性的價(jià)值性特性，一切都可能成為理性人實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的工具。如果在公私合作環(huán)境治理中，只關(guān)注政府權(quán)威和社會(huì)公共利益，而無(wú)視私人主體利益保護(hù)，那么政府、市場(chǎng)和社會(huì)均將成為理性人謀求自身利益的工具，最終必然會(huì)導(dǎo)致公共政策合理性的喪失。盡管參與環(huán)境治理是企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，但理性人的內(nèi)在屬性決定市場(chǎng)主體不可能放棄利益。理性需要法律來(lái)界定邊界，因此，規(guī)范政府行使行政協(xié)議單方變更權(quán)，明確雙方主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，需更加注重保護(hù)易遭到損害的私人權(quán)益，平衡環(huán)境治理合作過程中的公私利益，促進(jìn)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善。

（二）基于囚徒困境博弈模型的現(xiàn)實(shí)解讀

基于激勵(lì)機(jī)制理論，如果利益相關(guān)者的利益得到合理的分配，就可以保證利益相關(guān)者自愿為環(huán)境治理項(xiàng)目總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)投入更多的資源，產(chǎn)生積極合作的意愿，從而在一定程度上避免由于利益不均衡所產(chǎn)生的矛盾與沖突，有損環(huán)境治理的順利實(shí)施。現(xiàn)借助囚徒困境模型，對(duì)環(huán)境公私合作治理中的利益沖突進(jìn)行分析。假設(shè)雙方均積極合作的收益為3，一方積極合作一方消極合作的收益為1，雙方均消極合作的損失為2（具體如表1 所示）。

表1 囚徒困境利益分析表

顯然，[3,3]是公私雙方都具有同樣的積極合作行為，結(jié)果就能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，要避免[-2,-2]這一低效率結(jié)果的途徑主要有兩個(gè)：一是根據(jù)博弈理論可知，在無(wú)限次重復(fù)博弈的情況下，如果雙方都有足夠耐心，那么雙方都將會(huì)更加看重長(zhǎng)期利益的實(shí)現(xiàn)，從而選擇從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)自身更有利的博弈結(jié)果；二是通過博弈雙方之間的相互信任關(guān)系，能夠保證雙方自愿協(xié)調(diào)、約束和簡(jiǎn)化各自的行為目標(biāo)，利用積極合作行為獲取額外報(bào)酬，以此避免低效率均衡的產(chǎn)生。

在環(huán)境公私合作治理中，為避免低效率均衡點(diǎn)，必須重視雙方的利益協(xié)調(diào)，著眼于長(zhǎng)期利益，形成良好的合作伙伴關(guān)系。在保證治理整體效果最優(yōu)化的目標(biāo)下，合理保障各利益相關(guān)方的單方利益，尤其是私人主體利益。具體來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)私人主體的利益保護(hù)，一方面，可以保證治理目標(biāo)的順利完成。對(duì)私人投資者來(lái)說(shuō)，他們的目標(biāo)是追求良好的投資報(bào)酬，在這種情況下，只有重視其利益保護(hù)，才能促進(jìn)公私之間形成良好的合作機(jī)制，并在治理中更加明確各自的任務(wù)、工作范圍、責(zé)權(quán)利關(guān)系及行為準(zhǔn)則，形成良好的管理狀態(tài)，以保障治理項(xiàng)目的順利完成。另一方面，可以最大限度規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。之所以選擇公私合作模式，主要原因在于政府部門希望能夠利用私人資本，減輕政府財(cái)政壓力，做好社會(huì)公共服務(wù)，而私人主體則期望自己能夠得到的投資報(bào)酬與其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)。因此，對(duì)私人主體利益的充分保護(hù)，有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益獲得的平衡，提高公私雙方的合作效率。

特別要指出的是，從存量項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保障私人主體利益具有十分重要的意義。根據(jù)我國(guó)環(huán)境公私合作治理實(shí)踐，柯永建和王守清（2008）[13]在其著作《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資（BOT、PFI、PPP）》中對(duì)我國(guó)過去公私合作中失敗的16 個(gè)典型案例進(jìn)行了分析，歸納出法律變更、審批延誤、政府信用、腐敗等13 種風(fēng)險(xiǎn)影響因素，并對(duì)各案例失敗進(jìn)行歸因（參見表2）。依據(jù)表2，政府信用是導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目失敗發(fā)生頻次最高的原因。據(jù)此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：幾乎所有可能導(dǎo)致公私合作失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素都指向了“民事責(zé)任”，與私人主體的利益息息相關(guān)。這表明，加強(qiáng)私人主體利益保護(hù)對(duì)公私合作環(huán)境治理的有效開展迫在眉睫。

表2 16 個(gè)PPP 項(xiàng)目失敗歸因統(tǒng)計(jì)表

四、公私合作環(huán)境治理中的政府單方變更權(quán)

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和環(huán)境的深入開發(fā)帶來(lái)了復(fù)雜化、不確定化及全球化的環(huán)境問題，造成環(huán)境保護(hù)任務(wù)“量”的激增和“質(zhì)”的激變。以往的命令控制型環(huán)境治理模式，在環(huán)境政策及法律法規(guī)、環(huán)境治理機(jī)構(gòu)和環(huán)境治理手段方面都被牢牢打上政府控制的標(biāo)記，致使產(chǎn)生官僚組織結(jié)構(gòu)下環(huán)境治理的利益主體失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)失衡、行政管制手段為主的治理工具失衡，以及社會(huì)公眾對(duì)政府環(huán)境決策與執(zhí)行產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)等諸多問題。該模式存在的種種弊端已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)當(dāng)下紛繁復(fù)雜的環(huán)境治理任務(wù)，迫切需要治理模式的變革與創(chuàng)新。誠(chéng)然，公私合作模式在很大程度上提高了環(huán)境治理的效率與質(zhì)量，但與此同時(shí)，公私合作的模式也給依法行政提出了新的挑戰(zhàn)，政府部門所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再僅僅是進(jìn)行管理和監(jiān)督，而是同時(shí)應(yīng)致力于形成與行政相對(duì)人之間的合作關(guān)系。[20]該模式在運(yùn)行過程中也暴露出很多問題，突出表現(xiàn)為因服務(wù)價(jià)格上漲單方變更解除合同、政策變動(dòng)頻繁等導(dǎo)致公私合作失敗，進(jìn)而損害私人主體權(quán)益。故需要對(duì)政府的權(quán)利進(jìn)行一定的規(guī)制，尤其是對(duì)政府單方變更權(quán)的規(guī)制，以平衡公私主體之間的利益，達(dá)到更好的合作治理成效。

（一）政府單方變更權(quán)源于行政優(yōu)益權(quán)

行政協(xié)議訂立的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，合同中的權(quán)力因素正是基于社會(huì)公共利益而存在。[21]政府單方變更權(quán)是行政機(jī)關(guān)專有的，基于公共利益考慮或者根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，遵循正當(dāng)程序單方變更行政協(xié)議內(nèi)容的權(quán)力。行政優(yōu)益權(quán)是為了便于行政管理，法律授予合同中政府一方專有使用的特殊權(quán)利，是行政主體在合同履行過程中享有的優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)。在公私合作環(huán)境治理過程中，政府所擁有的權(quán)利可能導(dǎo)致一些負(fù)面效果，主要根源在于公私合作模式中政府履行不同職能和承擔(dān)不同責(zé)任所導(dǎo)致的角色沖突。具體表現(xiàn)為以下三方面：

一是政府作為契約簽訂者與民意表達(dá)者的沖突。作為公共利益的代表者，政府的行為選擇應(yīng)以公共利益為旨?xì)w。但實(shí)際上，如前所述，政府在環(huán)境治理合作協(xié)議中也會(huì)基于理性人來(lái)思考，為了證明自己對(duì)私人主體的選擇正確、契約約定準(zhǔn)確、行為合法合理，在簽訂合同時(shí)可能會(huì)以犧牲合作方利益為代價(jià)來(lái)掩蓋自己的失誤。

二是政府作為合作者與合作規(guī)則制定者的沖突。公私合作的環(huán)境治理項(xiàng)目一般權(quán)責(zé)關(guān)系較為復(fù)雜，履約時(shí)間較長(zhǎng)，在運(yùn)行過程中極易出現(xiàn)公私矛盾與糾紛[22]，作為合作方的政府部門一般又都是私人主體的主管部門，處于優(yōu)勢(shì)地位的政府很可能會(huì)利用自己的權(quán)力，修改公私合作契約的內(nèi)容，將問題單方面推給私人主體。

三是契約監(jiān)管者與最終責(zé)任承擔(dān)者的沖突。政府監(jiān)管私人主體履行契約狀態(tài)的依據(jù)是國(guó)家法律法規(guī)、環(huán)境政策以及環(huán)境治理合作協(xié)議，一旦公私合作失敗，需政府承擔(dān)最終責(zé)任時(shí)，政府很可能會(huì)利用監(jiān)管者的優(yōu)勢(shì)地位，將責(zé)任轉(zhuǎn)移到私人主體，損害其合法權(quán)益。故政府公共部門為了實(shí)現(xiàn)公共利益，在行政契約中擁有一定的主導(dǎo)性權(quán)利，即行政優(yōu)益權(quán)。這種強(qiáng)制性權(quán)利雖然是正當(dāng)?shù)?，但其亦?huì)對(duì)契約的履行產(chǎn)生一定的影響，在某種程度上會(huì)損害私人權(quán)益。

（二）政府單方變更權(quán)的現(xiàn)實(shí)異化

公私合作環(huán)境治理中，政府部門單方變更協(xié)議行為在缺乏明確法律規(guī)定及相應(yīng)制約機(jī)制的情況下，極易發(fā)生異化。[23]實(shí)踐中，往往因?yàn)樾姓?quán)力過分膨脹，致使私人主體平等協(xié)商的主體地位被削弱，進(jìn)而導(dǎo)致民眾參與環(huán)境治理的積極性降低，增加了公私合作的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

一是實(shí)體權(quán)力清單空白，單方變更裁量權(quán)過大。政府政策變化導(dǎo)致的協(xié)議變更，往往是來(lái)源于公共利益之需，這是實(shí)體法明確賦予政府部門的權(quán)力，但立法并未對(duì)此作出一定的限制，同時(shí)也缺乏明確的公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)，往往造成政府單方變更權(quán)異化現(xiàn)象，如以公共利益之名掩蓋非法牟利之實(shí)、與私人主體相互串通損害公共利益、權(quán)力行使者利用職權(quán)進(jìn)行尋租等。

二是程序法缺位，單方變更缺乏程序規(guī)制。在法律制度中，實(shí)體權(quán)力的實(shí)施總是需要經(jīng)過相應(yīng)的程序法制度來(lái)規(guī)范。然而，受傳統(tǒng)法治觀念影響，我國(guó)在行政法領(lǐng)域向來(lái)存在重實(shí)體、輕程序的傾向，導(dǎo)致對(duì)政府的單方變更行為缺乏程序規(guī)制，同時(shí)也使得協(xié)議相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)缺乏法律保障，尋求權(quán)利救濟(jì)渠道不暢，難以抑制行政恣意和權(quán)力尋租現(xiàn)象。

三是賠償或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，單方變更的違約成本較低。在司法實(shí)踐中，關(guān)于環(huán)境公私合作治理中，因政府部門原因變更或解除合作協(xié)議而給私人主體造成損失的賠償標(biāo)準(zhǔn)是參照《國(guó)家賠償法》標(biāo)準(zhǔn)還是相關(guān)民事法律規(guī)定，仍存在較大爭(zhēng)議。如此一來(lái)，政府部門的違約成本就會(huì)相對(duì)較低，那么隨意變更合作協(xié)議的行為將會(huì)更甚。

（三）政府單方變更權(quán)的條件限制

一般情況下，關(guān)于環(huán)境治理的行政決策載體主要有二：一是通過制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定等規(guī)范性文件予以體現(xiàn)；二是通過制定政府機(jī)關(guān)的一般性文件予以體現(xiàn)，如通知、實(shí)施意見、決定、聲明等。一方面，從政策屬性來(lái)看，它是政府行使權(quán)力的產(chǎn)物，無(wú)論是其他機(jī)關(guān)還是公民都應(yīng)當(dāng)予以必要的尊重和支持；另一方面，如果過分強(qiáng)調(diào)行政決策的權(quán)威，不可避免會(huì)與法律的權(quán)威產(chǎn)生沖突，對(duì)法治構(gòu)成威脅。[24]因此，關(guān)于環(huán)境行政決策是否達(dá)到足以變更合作協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)問題，必須有一個(gè)清晰的認(rèn)知：即行政決策的變化及不同部門政策之間的矛盾與沖突，不可避免會(huì)帶來(lái)環(huán)境治理合作協(xié)議的履行、變更、解除等問題，但基于法律穩(wěn)定性與統(tǒng)一性的考量，必須對(duì)政府的單方變更權(quán)予以限制。

其一，對(duì)環(huán)境治理合作協(xié)議的變更不得違背公共利益優(yōu)先原則。公共利益優(yōu)先是公法的基本原則之一，也是公私合作模式的基本價(jià)值觀。根據(jù)社會(huì)契約理論，政府的一切權(quán)力都來(lái)源于公民。因此，政府部門的行為具有不同的性質(zhì)和目的，需要給予不同的法律對(duì)待。這種對(duì)政府特權(quán)的承認(rèn)意味著對(duì)政府所代表的社會(huì)公共利益的承認(rèn)。為確保環(huán)境治理合作協(xié)議預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障政府引導(dǎo)協(xié)議的締結(jié)和履行向著期望的方向發(fā)展，授予政府部門單方變更權(quán)是必要的。[18]正如日本行政法學(xué)者南博方（1988）[25]所言，若合同的繼續(xù)將嚴(yán)重危害公共利益行為時(shí)，應(yīng)給予行政主體單方解除權(quán)。此外，情勢(shì)變更也可成為環(huán)境治理合作協(xié)議變更的重要條件。情勢(shì)變更原則是民法的一個(gè)重要原則，即合同有效成立后，產(chǎn)生合同效力的基礎(chǔ)或環(huán)境因不可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因而發(fā)生了不能預(yù)見的變化，在這種情況下允許變更或解除合同。

其二，對(duì)環(huán)境治理合作協(xié)議的變更不得對(duì)公平正義等社會(huì)價(jià)值造成威脅和損害。公正是法律的基本價(jià)值所在，更是衡量一個(gè)國(guó)家法治水平最主要的指標(biāo)。行政決策不得對(duì)其造成損害，乃是理所應(yīng)當(dāng)。而政府部門根據(jù)其決策對(duì)環(huán)境治理合作協(xié)議作出變更的行為，決不能對(duì)國(guó)家的法治和公平正義的價(jià)值理念造成損害。如果政府行為所依據(jù)的政策與正義的基本標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突，那么政府部門不得隨意變更合作協(xié)議。

其三，對(duì)環(huán)境治理合作協(xié)議的變更不得違背現(xiàn)有的法律規(guī)范及行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)。通常，行政決策只有在不違背法律規(guī)范及法律所授予其行政自由裁量權(quán)的情況下，才可適用。從根本上說(shuō)，政策作為政府管理社會(huì)、執(zhí)行法律、實(shí)現(xiàn)立法目的與任務(wù)的基本手段，其自身是不得違背法律及法律所賦予的權(quán)限的。[24]一旦其超越法律權(quán)限或違反法律規(guī)范，那么政府部門據(jù)此作出的合作協(xié)議變更的相關(guān)行為應(yīng)不予認(rèn)可。

綜合以上分析，結(jié)合2019 年底出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議解釋》）這一司法解釋，可以發(fā)現(xiàn)在以下三種情況下政府才可行使單方變更權(quán)：一是有實(shí)體法上的明確規(guī)定，二是可能嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益，三是嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。其中第二、三兩種情況為《協(xié)議解釋》第十六條明確規(guī)定。以上三種情形中，實(shí)體法上的明確規(guī)定一目了然，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益也相對(duì)較為容易判斷。但何種情況下屬于嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益，由于司法解釋并未進(jìn)一步明確，還需司法實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展予以明晰。正如有學(xué)者所言：“對(duì)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)卻沒有統(tǒng)一，審查公共利益時(shí)過分強(qiáng)調(diào)法官的主觀判斷，對(duì)公共利益的判斷比較籠統(tǒng)，甚至?xí)霈F(xiàn)不同審級(jí)法院對(duì)公共利益的看法矛盾的現(xiàn)象?！盵26]在此，本文認(rèn)為：應(yīng)以法律原則為主，以利益評(píng)價(jià)為輔，綜合考慮行政目的緊迫性和必要性[17]，來(lái)判斷是否屬于嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。在此基礎(chǔ)上，可以通過司法實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展制定更細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，需要注意的是，《協(xié)議解釋》第十六條還規(guī)定了“給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償”。據(jù)此，可以認(rèn)定為立法采取了“行政優(yōu)益權(quán)+補(bǔ)償”的模式。但現(xiàn)實(shí)中存在賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題，究竟是按《國(guó)家賠償法》的標(biāo)準(zhǔn)？還是參照民事法律規(guī)范來(lái)予以賠償或補(bǔ)償？《協(xié)議解釋》仍未明確。

五、政府單方變更權(quán)的規(guī)制

健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系既要營(yíng)造鼓勵(lì)私人主體參與環(huán)境治理的法治環(huán)境，又要確保能夠擔(dān)負(fù)起保障責(zé)任以及對(duì)于公私合作進(jìn)程之控制力。與此同時(shí)，公私合作模式發(fā)揮效用的前提是良好規(guī)制框架的確立，否則其預(yù)期的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。中國(guó)借助公私合作等諸多現(xiàn)代規(guī)制治理手段時(shí)，常常面臨法治資源匱乏的困境，由于缺乏法治主義傳統(tǒng)，這些現(xiàn)代規(guī)制工具往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。[27]這種困境在公私合作環(huán)境治理中往往體現(xiàn)在：有的地方政府有時(shí)基于權(quán)威主義思想，違背契約精神，直接“借口”公共政策隨意單方變更或解除與私人主體簽訂的合作協(xié)議。這種行為不僅破壞了公私法都承認(rèn)的合意精神，損害了相對(duì)方的合法權(quán)益，而且不利于環(huán)境治理的順利進(jìn)行。因此，對(duì)政府單方變更權(quán)有必要進(jìn)行規(guī)制。

（一）政府單方變更權(quán)的自我規(guī)制

社會(huì)學(xué)家迪爾凱姆曾強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代社會(huì)需要塑造出一個(gè)新的道德框架來(lái)促使規(guī)制更加有效，還主張讓被規(guī)制國(guó)家的公眾更有效地參與到團(tuán)結(jié)社會(huì)之中。從本質(zhì)上來(lái)看，國(guó)家允許社會(huì)資本參與環(huán)境治理的公私合作理念打破了基于經(jīng)濟(jì)效率等傳統(tǒng)規(guī)制思想的影響，這種帶有明顯包容性的治理策略體現(xiàn)出現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于“社會(huì)團(tuán)結(jié)”等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重視，表明政府規(guī)制的目標(biāo)不再局限于經(jīng)濟(jì)效率和消除負(fù)外部性，而是進(jìn)一步賦予了社會(huì)團(tuán)結(jié)等實(shí)體判斷價(jià)值。因此，為了促進(jìn)環(huán)境治理的有效性，需要對(duì)涉及其中的各項(xiàng)權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，尤其是私人主體的權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)政府部門單方變更合同行為的規(guī)制，以最大限度降低因政府環(huán)境決策變化所帶來(lái)的損害。

第一，實(shí)體控制。在公私合作環(huán)境治理過程中，政府部門單方變更合同在實(shí)體層面上應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)條件。一是維護(hù)社會(huì)公共利益之必須。因?yàn)槠湔叩闹贫ɑ蜃兏夹枰怨怖鏋槌霭l(fā)點(diǎn)，政府部門單方變更或解除環(huán)境治理合作協(xié)議也不例外。二是完整補(bǔ)償私人主體的損失。如果基于維護(hù)公共利益理由，政府機(jī)關(guān)必須對(duì)合同作出變更的，為彌補(bǔ)對(duì)契約精神的違背以及合作者的信賴?yán)?，政府部門可參照《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，以完整補(bǔ)償為原則，最大限度彌補(bǔ)私人主體因合同變更或不能繼續(xù)履行所遭受的損失。三是對(duì)合同的變更應(yīng)適度考慮私人主體利益，不得超過必要限度。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，面對(duì)此種情形，法國(guó)主要是以公共利益為價(jià)值取向，突出合同的行政性，強(qiáng)調(diào)合同的工具性效能；而德國(guó)則主要是以合同為本位，突出合同的合約性，強(qiáng)調(diào)合同雙方當(dāng)事人的地位平等，重視私人權(quán)利的保障。法國(guó)突出強(qiáng)調(diào)公共利益，與其國(guó)家的法律文化背景有著密切關(guān)系，主要原因在于法國(guó)的私人權(quán)利較為強(qiáng)大，足以與公共權(quán)力相抗衡。而具體到我國(guó)，由于政府部門的高度權(quán)威，公共利益的地位也是至高無(wú)上，私人主體權(quán)益處于相對(duì)弱勢(shì)地位。因此，對(duì)合同的變更應(yīng)當(dāng)適度考慮私人主體權(quán)利，使公權(quán)力與私權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)平衡，在必需限度內(nèi)進(jìn)行變更，且不得變更與公共利益無(wú)關(guān)的條款。

第二，程序控制。加強(qiáng)對(duì)合同變更的程序控制，是為了充分運(yùn)用比例原則、正當(dāng)程序原則等行政法基本原則，對(duì)政府部門行為進(jìn)行規(guī)制，防止行政恣意和保障理性選擇，促使政府部門行使公權(quán)力是理性的，盡量避免給私人合作方造成不可挽回的損失。具體主要包括三種程序：一是協(xié)議先行程序。即使是基于對(duì)公共利益的保護(hù)，而不得不作出變更合同的決定，原則上也應(yīng)當(dāng)與締約方進(jìn)行溝通協(xié)商。二是告知與說(shuō)明理由程序。因公共政策需要而行使單方變更或解除合同時(shí)，應(yīng)履行現(xiàn)行告知義務(wù)，向私人合作方說(shuō)明變更的理由。三是聽證程序。政府部門變更合同，如果涉及重大公共利益，或是對(duì)私人合作方利益有重大影響的，應(yīng)舉行聽證，充分給予對(duì)方表達(dá)意見的平臺(tái)，有利于增加行政行為和行政信息的透明度，遏制行政權(quán)力濫用，保護(hù)私人合作者的合法利益。

（二）政府單方變更權(quán)的司法規(guī)制

我國(guó)對(duì)環(huán)境治理合作協(xié)議中政府單方變更權(quán)的規(guī)定尚未體系化。一方面，《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》中僅對(duì)其作出原則性規(guī)定，盡管在部分部門規(guī)章和地方性規(guī)章中存在行政機(jī)關(guān)行使單方變更行為的分散性規(guī)定，但仍未形成具有系統(tǒng)化指引功能的規(guī)范體系;另一方面，我國(guó)對(duì)政府行政協(xié)議單方變更行為的界定采取了語(yǔ)義解釋方式，其中雜糅了多種不同屬性的行為類型。在規(guī)范空白和概念模糊的雙重作用下，政府單方變更權(quán)的司法規(guī)制將面臨實(shí)踐困境。從當(dāng)前司法實(shí)踐來(lái)看，存在三大不足：實(shí)體權(quán)力清單空白，單方變更裁量權(quán)過大；行政程序法缺位，單方變更缺乏程序規(guī)制；賠償標(biāo)準(zhǔn)不一，單方變更違法成本過高。[18]

從域外經(jīng)驗(yàn)考察，大陸法系國(guó)家對(duì)行政協(xié)議依民事合同審查存在法國(guó)模式和德國(guó)模式兩種情形：法國(guó)采公共利益優(yōu)先原則，突出行政協(xié)議的行政性，強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的工具屬性；德國(guó)采私人利益優(yōu)先原則，突出行政協(xié)議的合約性，強(qiáng)調(diào)雙方當(dāng)事人地位平等，重視私人權(quán)益保護(hù)，對(duì)單方變更進(jìn)行了嚴(yán)格的程序規(guī)制。[18]近年來(lái)，我國(guó)在公共行政領(lǐng)域的國(guó)家治理的基礎(chǔ)經(jīng)歷了從“政治合法性”向“績(jī)效合法性”的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)領(lǐng)域的績(jī)效意識(shí)明顯增強(qiáng)，國(guó)家層面和地方層面的主流意識(shí)形態(tài)都體現(xiàn)出更具包容性和實(shí)用主義的特征。這是我國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，如采用法國(guó)模式，在政府績(jī)效“錦標(biāo)賽“之下可能會(huì)加劇行政主體恣意借用公共利益之由侵害私人權(quán)利。因此，我國(guó)理應(yīng)借鑒德國(guó)模式，將重心放在私人權(quán)利的保護(hù)上，分別適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。

其中值得注意的是，在政府部門根據(jù)其政策作出變更合同的一系列行為中，有一個(gè)核心的關(guān)鍵問題，即政策的合法性。從目前的司法實(shí)踐來(lái)看，法院對(duì)于圍繞行政決策而引發(fā)的行政訴訟爭(zhēng)議顯得格外慎重，且受限于行政訴訟僅能審查具體行政行為的制度限制，對(duì)于抽象層面的環(huán)境決策，法院并沒有可以干涉介入的余地。新修訂的《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！蓖瑫r(shí)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》中第二十一條進(jìn)一步規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?！痹擁?xiàng)規(guī)定指明了法院可在裁判理由中表明其對(duì)規(guī)范性文件合法性與否的個(gè)案效力判斷，但法律并未明確規(guī)定如果規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)對(duì)法院所作出的司法建議不重視或未采納，將會(huì)承擔(dān)何種法律后果，其約束效果仍需要借力于法外因素的支撐。

據(jù)此，對(duì)于地方層面的抽象環(huán)境行政決策，法院缺乏嚴(yán)格意義上的審查功能，只能借助于司法建議這類柔性手段，以此委婉地影響地方政府圍繞環(huán)境保護(hù)而出臺(tái)一系列規(guī)制政策。這種司法層面的機(jī)制缺失導(dǎo)致的不良后果，不僅在于無(wú)法有效保護(hù)私人主體合作者的合法權(quán)益，更重要的缺憾在于無(wú)法通過司法與行政層面的交互流轉(zhuǎn)而形塑更有效的規(guī)制政策。其最終的結(jié)果便是，私人主體合作者承擔(dān)著行政決策的合法性與有效性，且更多的是通過地方政策試驗(yàn)與中央科層的壓力來(lái)予以保障，而司法在行政決策流程中能夠發(fā)揮的作用，幾乎可以忽略不計(jì)，這使得環(huán)境政策的塑造生成，只能囿于行政科層體系的單一系統(tǒng)中，無(wú)法從司法系統(tǒng)中吸納增補(bǔ)公共政策合法性與有效性的不足，迫切需要通過相關(guān)立法予以扭轉(zhuǎn)局面。

六、結(jié)語(yǔ)

在新時(shí)代背景下，環(huán)境治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)離不開每個(gè)主體的參與。《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出，到2025 年形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。隨著治理機(jī)制的改變，政府與私人主體的關(guān)系也發(fā)生了變化，從傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境治理模式發(fā)展到如今采取自愿協(xié)議的公私合作模式，為環(huán)境治理提供了新的范式，各主體在合作框架下各司其職，互相配合，協(xié)同治理。但是在公私合作治理的框架中，政府公共部門兼具了多重身份，一方面以平等的民事主體身份與私人主體簽訂協(xié)議，另一方面又以公權(quán)力行使主體的職權(quán)身份，承擔(dān)制定規(guī)則和通過競(jìng)爭(zhēng)選擇合作者的職責(zé)。在傳統(tǒng)的官本位理念影響下，合作的過程中政府與私人主體形成的關(guān)系并不對(duì)等，使得私人主體處于弱勢(shì)地位，其權(quán)益易遭到損害。

“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”——習(xí)近平總書記在2019 年2 月主持召開的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上深刻闡述了這一重要論斷。在當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作中，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境降低市場(chǎng)主體制度性交易成本的意見》（國(guó)辦發(fā)[2022]30 號(hào)）要求“進(jìn)一步加強(qiáng)公正監(jiān)管，切實(shí)保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益”。環(huán)境治理概不例外。政府信用或者說(shuō)濫用政府單方變更權(quán)是導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目失敗發(fā)生頻次最高的原因，也嚴(yán)重影響了環(huán)境治理的成效。雖然政府基于行政優(yōu)益權(quán)享有單方變更權(quán)，但必須對(duì)處于優(yōu)勢(shì)方的政府權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)制，重視合作的程序規(guī)范，完善行政救濟(jì)與司法救濟(jì)，保障私人主體的權(quán)益，以科學(xué)、合理的法律規(guī)范約束保證環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境治理合作協(xié)議中的政府單方變更權(quán)行使應(yīng)以法律原則為主，以利益評(píng)價(jià)為輔，綜合考慮行政目的緊迫性和必要性?？梢酝ㄟ^自我規(guī)制和司法規(guī)制對(duì)政府單方變更權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，確保在環(huán)境治理合作協(xié)議中的私人權(quán)益實(shí)現(xiàn)最大程度的保護(hù)。司法審查的重心在于私人權(quán)益的保護(hù)，需針對(duì)不同情況分別適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。

注：

①本文的公私合作，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)包括但不限于PPP 方式，但在一般意義上，可以互指。

②本文的司法規(guī)制主要指以行政訴訟中的附帶審查為主的司法審查等規(guī)制手段。