依法治國(guó)視角下在南陽(yáng)地區(qū)推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范化發(fā)展的路徑探索

張 滿 薛蕭蕭 杜淅泉

（河南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河南南陽(yáng) 473000）

社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的背景

2020年中國(guó)65周歲及以上人口占比12.6%，而南陽(yáng)全市此占比已達(dá)到14.22% 。南陽(yáng)市的人口自然增長(zhǎng)率略低于全國(guó)平均值且老齡化程度略高于全國(guó)平均值，人口老齡化比率以平均每年0.45個(gè)百分點(diǎn)上升，是河南省人口老齡化發(fā)展迅速、老齡化程度較高的省轄市，存在巨大的養(yǎng)老壓力。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)5月29日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)也強(qiáng)調(diào)了依托社區(qū)為基本構(gòu)架，加快發(fā)展養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)，是改善民生、應(yīng)對(duì)人口老齡化、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的重要舉措，能夠起到增加就業(yè)、擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)、促進(jìn)內(nèi)需、促進(jìn)合理分工、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

社區(qū)養(yǎng)老是一種兼顧家庭和社會(huì)的養(yǎng)老模式，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，是以家庭為核心、以社區(qū)為依托，依靠專業(yè)化的服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)和生活自理困難的居家老年人，提供以生活照料等為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)。目前，主要有兩種形式：一是由經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)人員上門為老年人提供照料服務(wù)；二是在社區(qū)創(chuàng)辦老年人日間服務(wù)中心，為老年人提供日托服務(wù)。

社區(qū)養(yǎng)老作為一項(xiàng)治理養(yǎng)老難題的社會(huì)福利政策，隨著實(shí)踐的深入，一些深層次問(wèn)題也開(kāi)始顯露出來(lái)，并制約著《規(guī)劃》政策的推行，《規(guī)劃》顯然已經(jīng)不能涵蓋和繼續(xù)指導(dǎo)，社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范化勢(shì)在必行。

南陽(yáng)地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)狀

目前南陽(yáng)地區(qū)養(yǎng)老總體以居家養(yǎng)老為主，政府養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、社區(qū)養(yǎng)老較少且不受群眾重視 。在政策制度方面，南陽(yáng)地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老目前依靠《南陽(yáng)市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼辦法（試行）》《河南省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人力資源社會(huì)保障領(lǐng)域公共服務(wù)的實(shí)施方案》《南陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障法治建設(shè)實(shí)施方案（2016—2020年）》《河南省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于做好2016年度全省推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)工作的通知》等政策規(guī)定執(zhí)行，缺少針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老管理規(guī)范細(xì)化具體的相關(guān)制度。

對(duì)比北京已經(jīng)發(fā)布《養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃（2021年—2035年）》《鄭州市人民政府關(guān)于加快鄭州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(鄭政〔2010〕7號(hào))、《鄭州市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(鄭政〔2014〕36號(hào))的鄭州和《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，南陽(yáng)市雖然地區(qū)發(fā)展程度和城鎮(zhèn)化水平不能與之比肩，但制度的規(guī)范能夠?qū)π袠I(yè)的發(fā)展產(chǎn)生正向的促進(jìn)、引導(dǎo)作用，因此南陽(yáng)地區(qū)需要加快從制度上規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老主體、客體和監(jiān)督者的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，使社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)范化能夠依法進(jìn)行。

南陽(yáng)地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范化發(fā)展路徑探究

服務(wù)者角度

從業(yè)者。進(jìn)一步健全治理機(jī)制，發(fā)揮好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府的主導(dǎo)作用、基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用、社會(huì)力量的統(tǒng)籌作用、社區(qū)居民的主體作用;進(jìn)一步提升素質(zhì)能力，通過(guò)公開(kāi)設(shè)崗選人、強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的工作隊(duì)伍 。在依法治國(guó)視角下，應(yīng)當(dāng)對(duì)從業(yè)者的行業(yè)準(zhǔn)入、專業(yè)素養(yǎng)、身體素質(zhì)、考核方式、晉升淘汰、退出和懲戒等環(huán)節(jié)均進(jìn)行制度化、規(guī)范化管理，包括但不限于資質(zhì)審核制度、資質(zhì)授權(quán)與撤銷制度、獎(jiǎng)懲制度、考核辦法與社會(huì)相關(guān)各項(xiàng)行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)、行政規(guī)章、法律法規(guī)及案例指導(dǎo)。

企業(yè)。企業(yè)是推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范化的重要社會(huì)主體，在《商法》《公司法》和民法典相關(guān)規(guī)定和養(yǎng)老業(yè)行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)之外，還需要稅務(wù)部門、環(huán)保部門、民政部門等部門出具行政法規(guī)進(jìn)行約束和引導(dǎo)。另外征信系統(tǒng)和行業(yè)內(nèi)部也需要對(duì)企業(yè)的從業(yè)表現(xiàn)作出評(píng)級(jí)，以供企業(yè)、群眾參考。企業(yè)需考慮到事前合同法律問(wèn)題、事中運(yùn)行法律問(wèn)題、事后訴訟法律問(wèn)題。

行業(yè)。對(duì)于養(yǎng)老行業(yè)而言，除了遵守憲法及法律制度和政府政策之外，還需要行業(yè)具備正確的政治站位，行業(yè)在認(rèn)識(shí)到自身重要性的同時(shí)，更要意識(shí)到主體責(zé)任的重大和背負(fù)任務(wù)的艱巨。

因此養(yǎng)老行業(yè)可以組織行業(yè)協(xié)會(huì)并主動(dòng)接受各界監(jiān)督，同時(shí)在行業(yè)協(xié)會(huì)的框架內(nèi)，主動(dòng)做好業(yè)內(nèi)意見(jiàn)和養(yǎng)老服務(wù)受眾意見(jiàn)建議的收集和落實(shí)；通過(guò)自查自糾等手段，在問(wèn)題發(fā)生前予以扼殺，幫助從業(yè)人員和企業(yè)等，更快速地走上合規(guī)提供養(yǎng)老服務(wù)的道路。

養(yǎng)老行業(yè)對(duì)于從業(yè)者、企業(yè)、行業(yè)自身都應(yīng)當(dāng)有合法的規(guī)范辦法及途徑，同時(shí)行業(yè)更要與監(jiān)管部門保持步調(diào)一致并能做到及時(shí)匯總行業(yè)發(fā)展新動(dòng)態(tài)，從而向監(jiān)管部門、立法機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)。

管理部門。管理部門需要切實(shí)提升居家社區(qū)養(yǎng)老品質(zhì)，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的多樣性、可及性、精準(zhǔn)性、智能性 。以南陽(yáng)為例，需要確保到2022年城市社區(qū)老年人日間照料中心覆蓋率達(dá)90%以上，農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率達(dá)60%以上 。

管理部門應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步加大政策支持和資金投入，提高城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率，落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，如用地、融資、稅費(fèi)、水電氣價(jià)格等各項(xiàng)優(yōu)惠政策，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度，引導(dǎo)社會(huì)資本和社會(huì)力量投入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域 。逐步建立以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為支撐、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。

養(yǎng)老人員角度

養(yǎng)老人員。對(duì)于養(yǎng)老人員來(lái)說(shuō)，既要正確認(rèn)識(shí)自身養(yǎng)老需要，還要學(xué)會(huì)正確參與養(yǎng)老。養(yǎng)老人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)了解養(yǎng)老的相關(guān)知識(shí)和法規(guī)、制度，從而了解自身權(quán)利。

同時(shí)，養(yǎng)老人員也需要學(xué)會(huì)正確行使自身合法權(quán)利，不僅在受到侵犯時(shí)能夠快速、依法處置，還要約束自身依法、依規(guī)行事，例如不瞞報(bào)自身健康狀況、家庭成員關(guān)系等，如此才能真正保護(hù)自身權(quán)益，安享晚年。對(duì)于存在惡意瞞報(bào)、蓄意尋釁等行為的養(yǎng)老人員，也需要及時(shí)出臺(tái)“黑名單”等約束措施。

家庭成員。家庭成員作為社區(qū)養(yǎng)老的間接參與和補(bǔ)充力量，應(yīng)當(dāng)知法、懂法，積極配合法律法規(guī)，不能因?yàn)轲B(yǎng)老人員接受了專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)，就忽略乃至逃避自身養(yǎng)老義務(wù)和參與程度。家庭成員要尊重專業(yè)機(jī)構(gòu)及人員養(yǎng)老服務(wù)方式、尊重養(yǎng)老人員自身意愿、積極參與養(yǎng)老全程，主動(dòng)成為社區(qū)養(yǎng)老的補(bǔ)充。

監(jiān)督者角度

養(yǎng)老人員依法維權(quán)與意見(jiàn)反饋。立法和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為養(yǎng)老人員提供公開(kāi)、簡(jiǎn)便的維權(quán)途徑和意見(jiàn)上報(bào)辦法，同時(shí)保障合法上報(bào)信息的保密性和重視程度，使其維權(quán)需要和反饋意見(jiàn)能得到及時(shí)、妥善的處理。在一定條件下，政府、行業(yè)和社會(huì)都可以為養(yǎng)老人員提供互助組織、交流協(xié)會(huì)等組織依靠。

政府監(jiān)督。對(duì)政府及行政機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)該直接通過(guò)開(kāi)展等級(jí)評(píng)定等方式實(shí)施服務(wù)監(jiān)管，開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定、委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，分級(jí)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展等級(jí)評(píng)定，并將評(píng)定結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，作為養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、老年人知情、政府監(jiān)督管理的重要參考。

建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。明確各部門監(jiān)管職責(zé)，將各部門綜合監(jiān)管制度落實(shí)到位，建立健全養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管齊抓共管的機(jī)制。

社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)，包括從業(yè)者、家庭成員、社會(huì)組織等等，都應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地對(duì)養(yǎng)老服務(wù)，尤其是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。養(yǎng)老人員作為一般意義上的社會(huì)弱勢(shì)群體，需要社會(huì)各界幫助他們更好地取得贏得的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。

合法的上報(bào)方式的組建、公開(kāi)公正的反饋平臺(tái)和與之相對(duì)應(yīng)的社會(huì)組織等，必須依法形式、規(guī)范自身。在法律體系、法律監(jiān)督、配套制度和法律援助方面，形成全方位的對(duì)養(yǎng)老的幫助和監(jiān)督。

物聯(lián)網(wǎng)角度

隨著中國(guó)全面產(chǎn)業(yè)升級(jí)的逐步完成和未來(lái)物聯(lián)網(wǎng)的部署實(shí)現(xiàn)，老年人作為極容易成為“數(shù)字難民”的人群，需要政府、社會(huì)和家庭全方位為他們的養(yǎng)老提供便利支撐，這也必然要求社會(huì)管理者做好信息時(shí)代養(yǎng)老的制度化、規(guī)范化，并提供法治依據(jù)。

2020年河南老齡化率將達(dá)17.8% 健康養(yǎng)老智慧化成趨勢(shì) 。南陽(yáng)地區(qū)醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系需要更加速建設(shè)，需要能夠提供結(jié)構(gòu)更加合理，多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力大幅提高、質(zhì)量明顯改善、更加方便可及。南陽(yáng)地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合時(shí)代背景、區(qū)域背景和實(shí)際情況，集思廣益征求群眾及專家意見(jiàn)，依照《行政法》制定社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)規(guī)定和指導(dǎo)性意見(jiàn)等，引導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老健康蓬勃發(fā)展，最終成為南陽(yáng)養(yǎng)老事業(yè)的主體。

管理制度的規(guī)范化是依法治國(guó)的內(nèi)涵、是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求。隨著中國(guó)逐步步入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老工作的全面穩(wěn)健推行才能為“兩個(gè)一百年”的實(shí)現(xiàn)提供必要保障?；谀详?yáng)地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和醫(yī)療資源分布，必須盡快用制度規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老，以使其真正成為南陽(yáng)地區(qū)養(yǎng)老的依托與支柱，最終能夠使南陽(yáng)地區(qū)在新時(shí)期推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范化。在這一實(shí)踐中，必須把依法治國(guó)與推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范化相結(jié)合，充分運(yùn)用依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、養(yǎng)老信息化服務(wù)體系、政府強(qiáng)化組織營(yíng)造的良好氛圍、加強(qiáng)人力資源建設(shè)舉措等，形成資源的整合和再利用，來(lái)推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)范發(fā)展。

本文結(jié)合依法治國(guó)的視角，從服務(wù)者、養(yǎng)老人員和監(jiān)督者三個(gè)維度立體分析了社區(qū)養(yǎng)老規(guī)范化所需要的種種制度，即讓社區(qū)養(yǎng)老有法可依、有法必依；同時(shí)總結(jié)其他先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將社區(qū)養(yǎng)老乃至整個(gè)養(yǎng)老工作，以戰(zhàn)略眼光通盤考量，布局在前、大局為重，劃定好政策、資金、人力、資源、社會(huì)化配套等方方面面的紅線，也即讓社區(qū)養(yǎng)老執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

注釋

[1]王佩.2020年河南老齡化率將達(dá)17.8% 健康養(yǎng)老智慧化成趨勢(shì).人民網(wǎng).2019年4月30日.http：//henan.sina.com.cn/news/m/2019-04-30/detail-ihvhiewr9043740.shtml

[2]《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2020：中國(guó)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)和政策》和南陽(yáng)市第七次全國(guó)人口普查公報(bào)

[3]南陽(yáng)市民政局.南陽(yáng)市加快推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)[N].2021年8月20日 http：//mzt.henan.gov.cn/2021/08-20/2297119.html

[4]新華網(wǎng).李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,部署促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老加快發(fā)展的措施[N]..2019年5月29日.http：//news.youth.cn/sz/201905/t20190529_11968162.htm

[5]前瞻經(jīng)濟(jì)學(xué)人.中國(guó)社區(qū)養(yǎng)老模式分析2016-2021年.[J].2016年6月24日.https：//www.sohu.com/a/85639473_115559

[6]2020年政府工作報(bào)告[EB].2020年5月22日.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2020zfgzbg.htm

[7]大河報(bào)網(wǎng).劃重點(diǎn)啦！全省規(guī)范化社區(qū)建設(shè)暨養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)召開(kāi)[N].2019年12月19日.https：//www.dahebao.cn/news/1475651?cid=1475651

[8]河南省民政廳.河南省規(guī)范化社區(qū)建設(shè)暨養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)在洛陽(yáng)召開(kāi)[N].

[9]河南省人民政府門戶網(wǎng)站.2019年12月23日.http：//www.henan.gov.cn/2019/12-23/1101081.html

[10]盧松,李宗寬.武國(guó)定：開(kāi)展規(guī)范化社區(qū)建設(shè) 推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展.河南省人民政府門戶網(wǎng)站.2019年12月18日.https：//www.henan.gov.cn/2019/12-18/1093652.html

[11]南陽(yáng)日?qǐng)?bào).南陽(yáng)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架初步形成[N].河南省人民政府門戶網(wǎng)站.2017年11月20日.http：//www.henan.gov.cn/2017/11-20/643822.html

[12]馮長(zhǎng)順.南陽(yáng)啟動(dòng)2020年養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)[N].南陽(yáng)日?qǐng)?bào)直播南陽(yáng)官方帳號(hào).2020年8月26日.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1676058111125881647&wfr=spider&for=pc