我國環(huán)境保護中公眾參與問題研究

石 莎

（福建船政交通職業(yè)學院 福建福州市 350007）

談及環(huán)境保護中公眾參與的概念，必須首先對公眾參與的概念有所認識。公眾的意愿是每一個具體人群或個人意愿的集合，公眾的利益同樣也是每一個具體人群或個人利益的集合。個體的意愿或利益，只有符合公眾意愿或利益時，才有其合理性。因此，公眾參與簡言之，即是群眾參與政府公共政策的權(quán)利，而這種參與必須符合公眾的意愿或利益。將之具體化為環(huán)境保護上的公眾參與，則是指在環(huán)境保護中公民有權(quán)通過一定程序或途徑參與一切與環(huán)境保護有關(guān)的活動，使之符合廣大公民的切身利益。這種參與應包括決策參與（公民在有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定或措施實施之前的參與）、過程參與（公民在環(huán)境保護措施或規(guī)定實施過程中的參與）、行為參與（指公眾自覺保護環(huán)境的參與）和末端參與（指公民對環(huán)境保護規(guī)定或措施實施之后的參與）。

我國環(huán)境保護中公眾參與的現(xiàn)狀

隨著我國生態(tài)環(huán)境問題的日益惡化，社會公眾的環(huán)保意識不斷覺醒，逐漸形成了以政府、社會團體和公民個人三位一體的環(huán)保組織系統(tǒng)，具體說來，在政府層面上，我國政府已經(jīng)認識到公眾參與在環(huán)境保護中的作用，并在《中國二十一世紀議程》和《全國環(huán)境保護綱要（1998-2002）等文件中完善和發(fā)展了有關(guān)公眾參與的制度規(guī)定。各省市出臺了相關(guān)的規(guī)定，如廣州市的公眾參與環(huán)保項目審批制度、江蘇省的環(huán)境與發(fā)展綜合決策公眾參與制度以及呼和浩特市的環(huán)境管理和企業(yè)環(huán)境信息公開制度等。在社會團體方面，隨著各種環(huán)保組織的相繼成立，它們在環(huán)境宣傳、環(huán)境教育和環(huán)境監(jiān)測等方面開始發(fā)揮自身所具有的不可忽視的作用。在公民個人的層面上，大多數(shù)人已開始意識到自己在社會環(huán)境保護中的權(quán)利和義務，他們在注重自己言行舉動的同時，開始對一些破壞環(huán)境的行為加以干涉或舉報，這都顯示了公民個人的力量開始參與到環(huán)境保護之中。

盡管我國環(huán)境保護過程中有許多值得稱贊的地方，但客觀地講，我國公眾的環(huán)保意識和參與水平同世界其他發(fā)達國家相比，還比較落后，無論從立法上還是實踐上，都仍有許多不足之處需要我們進一步關(guān)注。

其一，現(xiàn)行立法關(guān)于公眾參與的規(guī)定，基本上是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與，即末端參與。如我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行 檢舉和控告?！本蛯儆诘湫偷哪┒藚⑴c的立法，這與公眾參與的根本性質(zhì)有很大差距，與實現(xiàn)環(huán)境法目的所要求的公眾參與相差甚遠。

其二，現(xiàn)行立法中已有的一些關(guān)于公眾參與的規(guī)定，也過于原則和抽象，缺乏可操作性，導致公眾參與的范圍較窄，不利于環(huán)境保護的發(fā)展。公眾參與的范圍從深度和廣度上擴展是當代環(huán)境立法的趨勢。如法國的《環(huán)境法典》規(guī)定，國家、地區(qū)、省、市鎮(zhèn)、公有機構(gòu)、合資企業(yè)在從事涉及全國利益的大型公共治理項目時，在該項目的制定階段，必須組織相關(guān)的公眾審議，讓公眾充分了解該項目的影響,并參與到其決策中去 。

其三，公眾參與的形式單一，缺乏鼓勵公眾全過程參與的激勵性規(guī)定 。環(huán)境保護的公眾參與需要有良好的外部環(huán)境和條件，而這些條件并非僅靠環(huán)境立法所能解決的，但我國目前整個法律制度中關(guān)于公眾參與的規(guī)定都十分缺乏，公眾參與民主決策、參與國家管理的機制尚未建立。沒有積極鼓勵公眾廣泛參與的激勵機制，使得環(huán)境保護的公眾參與舉步維艱。

其四，公眾環(huán)保參與意識淡薄且參與程度有限，多數(shù)人對事關(guān)每個公民甚至子孫后代發(fā)展的破壞環(huán)境的行為漠不關(guān)心，當前已提出了要樹立科學發(fā)展觀和“綠化”GDP的要求，但公眾的力量有限，層次不高，環(huán)保組織規(guī)模較小且力量分散，個人色彩較濃，參與效果不甚明顯。

我國環(huán)境保護中公眾參與的現(xiàn)狀之原因分析

我國公眾參與環(huán)境保護之所以存在一些問題，有著多方面原因。其一，我國的環(huán)境立法多數(shù)產(chǎn)生于八、九十年代，那時中國的經(jīng)濟剛剛起飛，環(huán)境問題還不甚明顯，因此相關(guān)法律的立法重心在于環(huán)境資源的經(jīng)濟功能，而進入二十一世紀以來，環(huán)境污染和破壞日益嚴重，已經(jīng)到了環(huán)境承載力無法承受的邊緣，以往以經(jīng)濟優(yōu)先忽視環(huán)境保護的傳統(tǒng)立法傾向，已越來越不能適應新時期環(huán)境危機的要求。

其二，我國環(huán)境保護的社會大環(huán)境和輿論氛圍存在弊端。環(huán)境保護觀念的培育，受到社會輿論氛圍的影響。但長期以來，一些地方政府在實際工作中，為了發(fā)展經(jīng)濟，往往過多追求硬性的經(jīng)濟效益，而忽視對柔性的環(huán)境加以保護。這種發(fā)展目標的定位，使得社會上減少了對環(huán)境保護進行必要的宣傳工作，從而影響到生態(tài)環(huán)境的維護和發(fā)展，也阻礙了公眾環(huán)保意識的提高和環(huán)保行為的實施。

其三，公眾參與環(huán)境保護的信息成本和經(jīng)濟成本較高。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》曾指出，“各國應通過廣泛提供資料來鼓勵公眾的認識和參與”“每一個人都應能獲得公共當局所持有的有關(guān)環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險物質(zhì)和活動的資料”。但一些地方政府在環(huán)境問題上向外界公開資料的程度較低，使得公眾的知情權(quán)受阻。社會公眾要想獲得有關(guān)環(huán)境問題的信息，就必須付出大量的成本進行實地考察，這些經(jīng)費和技術(shù)方面倘若無保障的話，就無法調(diào)動公眾的參與。

其四，從傳統(tǒng)思想和國民意識看，我國歷史上天人合一的自然觀主流已經(jīng)改變，國民的權(quán)利意識不夠。雖然，中國古代哲學具有濃厚的自然和環(huán)境色彩，例如“天人相應”“天人合一”“天人和諧”等儒家和道家思想，都蘊涵著濃厚的生態(tài)倫理觀，但是，近半個世紀前關(guān)于人定勝天的宣傳，幾十年來對公眾自然觀的形成有嚴重的誤導，多數(shù)人漠視了人與自然的和諧；同時國民的權(quán)利意識較為薄弱，即使在市場經(jīng)濟成為主流之后，也習慣于依賴政府解決環(huán)境問題這樣的公益問題。

完善我國環(huán)境保護中公眾參與的幾點對策

環(huán)境參與意識的提高。通過前述的分析，我們知道，提高公民的環(huán)境參與意識是完善我國環(huán)境保護中公眾參與的前提條件。如果公眾沒有一定的環(huán)境保護意識，無視于環(huán)境的污染破壞，對觸目驚心的水質(zhì)惡化、土地沙漠化乃至“酸雨”“臭氧層破壞”“溫室效應”等污染的危害性及嚴重性一無所知的話，怎么可能激發(fā)他們對環(huán)境的責任感？怎么可能知道環(huán)境保護的緊迫性？又怎么可能去積極參與？那么，該如何提高公民的意識呢？首先要多渠道和多層次地對公民進行環(huán)保宣傳教育，其次要加強對中小學生的環(huán)境教育。中小學校的行政領(lǐng)導要直接負責全校環(huán)境教育并將其內(nèi)容納入學校課程，以養(yǎng)成學生愛護環(huán)境的觀念與習慣。

相關(guān)法律法規(guī)的完善。主要有兩方面的內(nèi)容：一是通過立法，進一步明確我國公民的各項環(huán)境權(quán)益，這是實現(xiàn)公眾參與的法律基礎和根本保證。我國的法律對公民的環(huán)境權(quán)有著明確的規(guī)定，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等環(huán)境法律中也有類似規(guī)定。但這些規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，公眾無法直接援引上述規(guī)定參與環(huán)境管理和進行司法訴訟，阻礙了公眾的積極參與。因此，在今后的環(huán)境立法中應使公民的環(huán)境權(quán)具體化、明晰化，比如公民的日照權(quán)、通風權(quán)、安寧權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、索賠權(quán)等，使公眾在維護自己的環(huán)境權(quán)益時有法可依。

環(huán)境信息的公開。公眾參與除了需要有較高的環(huán)境意識，暢通的參與渠道外，還必須要有一定環(huán)境信息的了解和掌握做基礎。只有對環(huán)境問題有了充分的了解，對環(huán)境保護的參與才能充分，也才能促進環(huán)境問題的真正解決。環(huán)境信息的公開是以公民的環(huán)境知情權(quán)為法律基礎的，即公眾享有了解環(huán)境狀況、環(huán)境信息的權(quán)利。保證公民的知情權(quán)，是公眾參與環(huán)境保護的前提條件和必要基礎，政府必須為公眾參與創(chuàng)造條件，包括公布重大環(huán)境決策、環(huán)境狀況、有關(guān)建設項目的信息和召開聽證會等。同時切實貫徹有關(guān)環(huán)境信息公開的法律制度。

政府及相關(guān)部門的鼓勵和扶持。政府及相關(guān)部門為環(huán)境社會團體和公民創(chuàng)造和提供參與環(huán)境保護的條件和便利，以實際行動加以鼓勵和扶持，是實現(xiàn)公眾參與的必要前提，也是使之更具實效的關(guān)鍵。政府和相關(guān)部門必須制定相關(guān)政策和辦法以廣開參與途徑，如前述的環(huán)境信息的公開，此外還應包括，召開環(huán)境事務審議會、聽證會；在有關(guān)環(huán)境問題的政府管理機構(gòu)、決策機構(gòu)給公眾代表提供席位；提供污染咨詢技術(shù)咨詢；協(xié)助組織活動，補助活動經(jīng)費；向公眾推行環(huán)境標志綠色產(chǎn)品；組織環(huán)境科學技術(shù)研究。

環(huán)境公益訴訟的引入。所謂環(huán)境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關(guān)為了社會公共利益，制止環(huán)境破壞行為，都可以以自己的名義，向國家司法機關(guān)提起訴訟。而我國現(xiàn)行的環(huán)境訴訟法律規(guī)定中，惟有直接受害人才有權(quán)提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇，這對于公眾有效參與環(huán)境監(jiān)督具有很大的局限性。由于環(huán)境權(quán)益具有社會性和公益性，在歐美各國的環(huán)境法中，都普遍采用了環(huán)境公益訴訟制度。比較單純的批評、建議、申訴而言，環(huán)境公益訴訟無疑更利于保護環(huán)境利益。

其他。除此之外，完善公眾參與還應發(fā)展環(huán)境保護社團和環(huán)境保護群眾運動，有學者認為這是實現(xiàn)環(huán)境民主和公眾參與的組織保證和社會基礎 。我們知道，環(huán)境保護的公眾參與的主體可分為個人和組織兩種形式。個人力量十分有限，必須依靠一定的組織形式才能更好地發(fā)揮公眾參與的作用，組織形式可以是官方的，半官方的和非官方的。其中非官方的民間環(huán)保組織具有最廣泛的群眾基礎，它不代表特定的利益集團，不受控于任何行政機關(guān)，角色中立，可以為公眾參與環(huán)保提供有效的渠道。

注釋

[1]呂忠梅，《環(huán)境法新視野》，[M]，中國政法大學出版社，2000年版，第256頁。

[2]潘岳，環(huán)境保護與公眾參與?！独碚撉把亍?004年第13期

[3]周珂，我國生態(tài)環(huán)境法制建設分析.中國民商法律網(wǎng)(http：//www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=8573，2005年3月9日瀏覽)

[4]呂忠梅，《環(huán)境法新視野》，[M]，中國政法大學出版社，2000年版，第258頁。

[5]李東興、田東紅，我國公眾參與環(huán)境保護現(xiàn)狀及其原因探析，《河北社會科學》2003年9月。

[6]轉(zhuǎn)引自張華偉，中國環(huán)境保護公眾參與制度之完善，《河北學刊》第24卷第2期

[7]呂忠梅，環(huán)境法新視野，[M]，中國政法大學出版社，2000年版，第258頁。

[8]轉(zhuǎn)引自蔡守秋主編，《環(huán)境資源法學教程》，[M]，武漢大學出版社，2000年版，第418頁

[9]蔡守秋主編，《環(huán)境資源法學教程》，[M]，武漢大學出版社，2000年版，第427頁