多元共治視角下農(nóng)村人居環(huán)境治理困境及對策探究

林建華

（江南大學法學院 江蘇無錫 214122）

美麗鄉(xiāng)村是優(yōu)質產(chǎn)品的供給站、都市文明的后花園和精神鄉(xiāng)愁的棲息地[1]。在上個世紀90年代農(nóng)村生活污染與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染疊加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染與城市污染轉移威脅并存的背景下，政府于1993年頒布的《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中指出“加強綠化和村容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生建設”，首次將改善農(nóng)村人居環(huán)境提上日程。如果想要提升農(nóng)村環(huán)境治理效能，就必須從多個角度與多個方面看待問題，傳統(tǒng)的政府自上而下的單一透鏡式治理模式現(xiàn)在看來已經(jīng)出現(xiàn)了其固有的模式缺陷，即環(huán)境治理碎片化、村民參與度不強、市場參與度不高等，經(jīng)不起時間的考驗。在這一單一政府管控模式背景下，如果要進一步優(yōu)化現(xiàn)有的環(huán)境治理體系，必須克服傳統(tǒng)的舊理念和舊思維[2]，引入新理念，打破單一主體治理困境，形成農(nóng)村人居環(huán)境的多元主體協(xié)同治理體系，防止搭便車和一言堂現(xiàn)象[3]，多元共治模式既強調以政府權威治理為中心，又追求權威治理基礎上多元主體之間的合作與互動[4]，從而塑造出一種更具開放式、包容性和適應性的新型環(huán)境治理模式。

為有效解決農(nóng)村人居環(huán)境問題模式固化現(xiàn)狀，從多元主體視角切入是一種積極的探索[5]，這種多主體治理模式充分考慮了多個利益主體之間的關系，調動了各方資源，進而形成一種一加一大于二的整合效應，必然會推動農(nóng)村環(huán)境治理走向多元化和現(xiàn)代化。本文所探討的正是農(nóng)村傳統(tǒng)單一的政府主導的環(huán)境治理模式式微背景下，多主體協(xié)作治理模式應運而生以及其在解決當下相關農(nóng)村環(huán)境問題中存在的阻礙與困境，并進一步探索基于多主體協(xié)同合作中應對困境的相關對策。

治理困境

環(huán)境治理的多元共治模式為了解決日益復雜而多樣又棘手的環(huán)境問題提供了新思路與新的希望，但是如何恰如其分地發(fā)揮好不同治理主體之間的互動效應，推動多元主體之間的良性效應與合作是當前多元共治模式治理農(nóng)村人居環(huán)境的瓶頸[6]。在現(xiàn)實推廣并應用這種模式時，推動多主體相互協(xié)調共同治理面臨著許多挑戰(zhàn)，主要有以下幾個方面：

相關環(huán)境治理的參與平臺和渠道匱乏，如大數(shù)據(jù)平臺，公眾參與環(huán)境治理的渠道閉塞，形式相對較為單一，而公眾表達有關環(huán)境訴求的規(guī)則與限制過多，這就使得社會與公眾在人居環(huán)境問題方面難以充分使用發(fā)言權。傳統(tǒng)的環(huán)境治理訴求的渠道單一，如信訪局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局和國土資源部，線上相關渠道一般較少，與現(xiàn)代化科學技術和網(wǎng)絡有關的環(huán)境治理途徑較少，在村內村民只能通過熟人的“小道消息”打聽到或者偶爾聽到有關村內哪個位置要重點整治，哪個位置要進行環(huán)境治理的補償。在現(xiàn)代化網(wǎng)絡已經(jīng)普及的社會，大部分村民們尤其是老一輩的村民的消息來源存在相當長的時滯性，而且靠譜消息大都來源于部門的內部人員，這說明政府部門的信息披露不到位，渠道不通暢，一方面存在著客觀的渠道較窄，另一方面村民們并沒有聽過或者不會使用查詢方法，只得通過道聽途說的方式間接參與。公眾參與環(huán)境整治的渠道不暢，形式單一，公眾表達環(huán)境訴求的限制與規(guī)則較多，導致社會與公眾在人居環(huán)境整治中的實質性參與較少，公眾的監(jiān)督權、知情權由于信息不對稱而容易被忽視

治理主體間存在價值偏好與利益沖突。如政府與排污企業(yè)，眾所周知，政府內部領導或者相關工作人員的升職途徑一般都是政績績效，而政績績效又與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相掛鉤，經(jīng)濟發(fā)展又離不開當?shù)卣恼猩桃Y和企業(yè)經(jīng)濟效益拉動，于是存在著公共產(chǎn)品屬性上的環(huán)境治理與政府部門內個人的仕途升遷兩者之間的矛盾，這兩者之間的矛盾具體的表現(xiàn)形式即為：企業(yè)（化工企業(yè)與鋼鐵廠等工業(yè)企業(yè)）得到效益就相應地加重環(huán)境負擔，使得政府主導的環(huán)境治理大打折扣，而環(huán)境治理的水平也反映在政府部門個人的績效上[7]，相比這兩者顯然企業(yè)帶動經(jīng)濟效益更大，企業(yè)相關部門尋租的可能性也更大，久而久之政府部門漸漸趨向于主動尋租行為，這就必然導致政府與公眾的利益對立，環(huán)境治理更多地是為了公眾的身體健康與利益，政府在公共產(chǎn)品上的不作為勢必會引起三者之間的沖突。究其原因，其實質還是環(huán)境治理中多主體之間的利益相互博弈與價值偏好的差異。

村內村民之間缺乏互相監(jiān)督與約束機制，形似局外人，各掃門前雪。村民主體的這一孤立性逐漸凸顯的同時，也需要看其是在什么樣的背景下發(fā)生的，上個世紀費孝通先生的《鄉(xiāng)土中國》闡述了上世紀我國鄉(xiāng)村的習俗與人情關系以及其宗族法禮，而面對當下的信息網(wǎng)絡化社會，科學技術大大拉動了生產(chǎn)力的發(fā)展，但同時也帶來了諸多社會問題與社會矛盾，比如農(nóng)村的貧富分化差距擴大、農(nóng)村勞動力的市民化，其中最核心的就是新一代的村民們的人情往來變得更加單薄、關系更加松散、心理距離更加疏遠，即賀雪峰教授提出的現(xiàn)在的中國已經(jīng)變成了“新鄉(xiāng)土中國”，熟人社會已經(jīng)變?yōu)榘胧烊松鐣8]，更重要的是“新”在社會網(wǎng)絡關系，改革開放以前的鄉(xiāng)村社會鄉(xiāng)土氣息濃厚、親鄰關系融洽，互助互惠是常態(tài)，改革開放后部分農(nóng)民漸漸離開世世代代耕種的土地，走出鄉(xiāng)村進入城市，這一部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)后為村內帶來了生機與活力同時也隨著代際關系的不斷弱化，不管是親戚之間還是鄰居之間親緣關系都變得異常疏遠，傳統(tǒng)的互惠合作模式依然存在，但更多的存在土生土長的村民的觀念之中，鄉(xiāng)土鄰里之間的互助形式漸漸式微。

社會組織的參與度不足。許多地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的社會環(huán)保組織薄弱，有的地區(qū)甚至沒有環(huán)保NGO，一方面是因為在這些農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)的封閉的思想仍然居于主導，閉塞的鄉(xiāng)村社會、排外的本村村民，這些都增加了運營當?shù)丨h(huán)保NGO的資金成本與心理成本；另一方面，是因為這些村莊的公共事務管理基本都由政府權力把控，環(huán)保社會組織的進駐勢必會影響到當?shù)氐恼畬Νh(huán)境治理格局的統(tǒng)籌與安排，而這些對于環(huán)境治理的統(tǒng)籌與安排對于當?shù)卣际怯欣蓤D的，環(huán)保NGO可能會對政府的相應安排提出建議和調整從而打破當?shù)卣@利途徑。村民的排外與當?shù)卣呐懦饨M成了客觀上社會環(huán)保NGO進駐鄉(xiāng)村社會的阻礙[9]，“雙排斥機制”進而破壞了多主體之間的相互協(xié)作結構，造成村莊內環(huán)境事務管理中政府一家獨大或者群眾漠視、政府懶政的局面。

相關政策建議

搭建主體間橋梁。政府通過構建多方溝通平臺，實現(xiàn)信息互通，信息共享。通過制度化與開放性參與平臺如將需要協(xié)商的環(huán)境問題掛在官網(wǎng)，村民與政府共同協(xié)商，實現(xiàn)地區(qū)內環(huán)境信息的公開透明。政府通過制度性措施創(chuàng)建大數(shù)據(jù)平臺或者整合資源開發(fā)網(wǎng)絡軟件如“村政村務APP”，這樣村民可以通過現(xiàn)代化的手段足不出戶或者不用返鄉(xiāng)即可實現(xiàn)遠程環(huán)境治理的村務參與；另外要推行網(wǎng)格員制度，實行一組一人負責制，村民可以通過網(wǎng)格員反映村內實時的環(huán)境情況，增強與村莊的緊密聯(lián)系，也有利于主體間的上下協(xié)同互動，打造良好的村莊公共治理生態(tài)系統(tǒng)。村民一方面要通過合理合法的渠道表達自己的訴求，通過政府牽頭、社會參與建立的相關政務平臺解決，包括線上和線下渠道；另一方面，要積極參與村莊內的生態(tài)環(huán)境治理，增強自己的社會責任感與村莊歸屬感，從而提高自己的主人翁意識；

平衡政府、企業(yè)、村民主體之間的價值偏好。一直以來，政府部門領導個人績效都與當?shù)谿DP增長掛鉤，招商引資力度不斷加大，尋租行為、腐敗行為日益嚴重，增長了經(jīng)濟指標、促進了經(jīng)濟發(fā)展，卻犧牲了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境健康。政府部門與環(huán)境治理相關的指標或者績效權重分配不合理，促進經(jīng)濟發(fā)展與開展人居環(huán)境保護并不相悖，其兩者的關系是有機結合相輔相成的。在政府、個人、企業(yè)之間找到平衡點，對政府部門而言要提高環(huán)境治理指標在政府部門內評定升職的權重，可以將之看做一種對政府官員的激勵措施，另外政府應保持自身對排污企業(yè)的監(jiān)管能力，樹立主體權威，降低因招商引資而導致的尋租發(fā)生率，并充分發(fā)揮環(huán)境治理的領頭人職能；對企業(yè)而言，應將社會利益看做第一位，集體利益遠高于企業(yè)部門利益，從而減少與其他主體的沖突，互商互信，形成綠水青山就是金山銀山的遠大格局；對村民而言要充分明確個人職責，對相關違規(guī)排污企業(yè)通過多途徑匿名舉報，厘清權責關系，建立三方共生的協(xié)同合作體系。

通過建立一系列的獎懲機制，如建立信用積分與正式制度，對于不符合規(guī)則的行為進行思想教育或者公示，削減信用積分，培育村民主動參與環(huán)境治理的意識。在許多鄉(xiāng)村，都會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，即老一輩的村民經(jīng)常違反村莊的相關規(guī)定，其明知門外擺放的垃圾桶只能扔固體垃圾或者廚余垃圾，但是其仍然向垃圾桶中倒放排泄物或者其他污物，經(jīng)村干部教育之后還屢教不改，這種行為極大地干擾了垃圾處理的正常秩序，造成日常垃圾處理工作人員的許多不便，嚴重破壞了人與人之間的信任，久而久之，農(nóng)村環(huán)境情況形成惡性循環(huán)態(tài)勢，依靠村內村集體自身的互相監(jiān)督機制，比如村內對發(fā)現(xiàn)亂丟垃圾者進行獎勵措施，以善民治惡民，制定村內的村規(guī)民約，建立一整套完善的約束機制，村干部領頭作為榜樣監(jiān)督村民能起到更好的帶動作用。

社會組織與公共起到了參與、監(jiān)督與協(xié)同的作用，應大力推動社會組織或者非盈利組織NGO參與農(nóng)村環(huán)境保護活動中來，充分發(fā)揮社會組織與公眾在環(huán)境科普宣傳、綠色消費、環(huán)境訴求表達等方面的積極作用，構建政府與當?shù)丨h(huán)保NGO長期穩(wěn)定的的合作伙伴關系，完善環(huán)保NGO與政府的合作機制。打通底層群眾排斥接受外界環(huán)保NGO組織的固化思想，以村干部牽頭帶動環(huán)保NGO下鄉(xiāng)，讓農(nóng)村居民認識到這對于其自身和村莊是有利的，形成村莊環(huán)境治理共同體意識。政府應盡量減少對于社會環(huán)保組織的干預，打通社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的渠道，盡量與當?shù)丨h(huán)保組織建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關系。

對當下處于社會主義新文明建設與轉型期的中國鄉(xiāng)村來講，我國的農(nóng)村的人居環(huán)境面臨著全新的挑戰(zhàn)與更高的要求，人居環(huán)境保護中更要引入創(chuàng)新的思維和想法，積極提出科學的方法，建立健全農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度體系和制度安排，推動環(huán)境治理體系多元模式高效運轉，積極推進美麗中國建設，形成鄉(xiāng)村振興新風貌以及生態(tài)文明建設的新局面。以有序有效為原則引導社會組織與公眾廣泛的的協(xié)同參與，形成全社會共建、共治、共享的環(huán)境治理格局，形成政府牽頭、企業(yè)推動、社會組織切入、個人自覺參與的農(nóng)村人居環(huán)境治模式，才能促進農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。