美國(guó)非法移民的現(xiàn)狀和法律控制的歷史發(fā)展

黨博鑒

（北京理工大學(xué) 北京 100029）

作為一個(gè)移民國(guó)家，美國(guó)發(fā)展的各個(gè)歷史階段，國(guó)家治理的核心內(nèi)容都包含移民制度和移民政策。目前，美國(guó)國(guó)內(nèi)的一千多萬非法移民是美國(guó)政府最頭疼的問題之一。美國(guó)一家智庫(kù)報(bào)告顯示在美國(guó)超過一半的非法移民源自墨西哥。非法移民一方面增加了政府負(fù)擔(dān)，另一方面，他們提供了便宜的勞動(dòng)力，特別是在一些低端服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)等勞動(dòng)密集型領(lǐng)域。對(duì)非法移民在不同時(shí)期采取的管控措施則體現(xiàn)了美國(guó)政府愛恨交織的態(tài)度。

本文試圖對(duì)美國(guó)非法移民的數(shù)量、分布、公眾態(tài)度進(jìn)行分析，同時(shí)梳理美國(guó)非法移民法律控制的歷史發(fā)展，發(fā)現(xiàn)其中存在的法律控制困境，提煉解決困境的思路。

美國(guó)非法移民的數(shù)量和分布

美國(guó)非法移民的數(shù)量。由于非法移民較為隱蔽，難以精確統(tǒng)計(jì)，只能采取一些估算方式進(jìn)行概數(shù)統(tǒng)計(jì)。目前常用的方法有兩種，分別是“外國(guó)出生人口剩余法”和“美國(guó)社區(qū)調(diào)查。這兩種方式統(tǒng)計(jì)出來的數(shù)量只是一個(gè)概數(shù)，且不同的統(tǒng)計(jì)方式得到的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可能也存在差異。筆者在本文使用的數(shù)據(jù)來源于美國(guó)國(guó)土安全部、皮尤研究中心、世界移民組織發(fā)布的移民報(bào)告等。

美國(guó)皮尤研究中心2020年10月發(fā)布的《美國(guó)移民報(bào)告》中提出，美國(guó)當(dāng)前的非法移民幾乎占總移民數(shù)量的四分之一，可見，非法移民在美國(guó)是一個(gè)相當(dāng)大的不可忽視的群體。但是現(xiàn)實(shí)是非法移民受各種因素印象，數(shù)量長(zhǎng)期處于動(dòng)態(tài)變化，局限于某一時(shí)間點(diǎn)的數(shù)量并不能夠說明問題，因此筆者統(tǒng)計(jì)了1990-2017年美國(guó)的非法移民數(shù)量，以便展示非法移民數(shù)量發(fā)展的全貌，如表1，由此可知，近10年美國(guó)非法移民的數(shù)量保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)且有下降的趨勢(shì)。

表1 1990-2017年美國(guó)非法移民數(shù)量（單位：百萬）

美國(guó)非法移民的分布。在美國(guó)，拘捕（apprehension）是針對(duì)違反移民法律的外國(guó)人，主要的執(zhí)法主體是邊界巡邏隊(duì)，因此，筆者認(rèn)為被拘捕對(duì)象的國(guó)籍國(guó)或許可以側(cè)面反映非法移民的國(guó)籍國(guó)。根據(jù)美國(guó)相關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，拘捕量有較大幅度等增加，2017年-2019年，總拘捕量為2，047，645，從拘捕外國(guó)人的來源國(guó)統(tǒng)計(jì)，排名前三的分別是墨西哥、危地馬拉和洪都拉斯。

根據(jù)美國(guó)移民政策研究所公布的數(shù)據(jù)，在2012年-2016年期間，來自墨西哥和中美洲的非法移民大約有759.3萬，占美國(guó)非法移民總數(shù)的71%。這部分非法移民在美國(guó)分布的前三大州分別為加利福尼亞州（246.9萬）、德克薩斯州（133.6萬）和弗洛里達(dá)州（33.3萬）。非法移民的第二大來源為亞洲，2012年-2016年期間，來自亞洲的非法移民大約有177.4萬，約占美國(guó)非法移民總數(shù)的16.6%。亞洲非法移民在美國(guó)分布的前三大洲分別為加利福尼亞州（44.1萬）、紐約州（23.8萬）德克薩斯州（15.1萬）。

美國(guó)公眾對(duì)非法移民的態(tài)度

美國(guó)一家智庫(kù)PRRI在2015年做過一項(xiàng)民意調(diào)查，關(guān)于移民改革的議題，調(diào)查報(bào)告顯示，62%的美國(guó)人同意為居住在美國(guó)的非法移民提供幫助，使其成為美國(guó)公民，15%的人認(rèn)為這些移民應(yīng)該被允許成為合法永久居民而不是公民，19%的人認(rèn)為非法移民應(yīng)該被識(shí)別后驅(qū)逐出境。整個(gè)2015年，人們對(duì)這個(gè)問題的態(tài)度一直非常穩(wěn)定。

如果按年齡、種族和民族分類，移民改革政策的偏好僅因年齡的不同而略有不同。近七成（69%）的年輕人（18到29歲）支持非法居住在美國(guó)的移民獲得公民身份的途徑，17%的人支持永久居民身份，但不支持公民身份，只有 11%的人支持識(shí)別并驅(qū)逐這些移民。近60%的65歲以上的老年人也支持獲得公民身份，12%支持永久居民身份，但不支持公民身份，約四分之一（23%）表示支持驅(qū)逐非法居住在美國(guó)的移民。

從種族和民族的維度來統(tǒng)計(jì)移民改革的態(tài)度，也存在較大的分歧。黑人（69%）和西班牙裔（67%）對(duì)為非法移民提供獲得公民身份的途徑表示最強(qiáng)烈的支持。大約60%的白人（60%）和57%的亞太裔美國(guó)人（57%）也支持允許居住在美國(guó)的非法移民獲得成為美國(guó)公民的機(jī)會(huì)。在所有種族和民族群體中，只有極少數(shù)人支持為他們提供沒有公民權(quán)的永久居民身份。然而，美國(guó)白人（23%）比亞裔（15%）、黑人（12%）和西班牙裔美國(guó)人（7%）更傾向于識(shí)別后驅(qū)逐美國(guó)的非法移民。而受教育程度不同的美國(guó)白人在觀點(diǎn)上也存在顯著差異。

美國(guó)非法移民法律控制的歷史發(fā)展

非法移民初始時(shí)期。19世紀(jì)70年代之后，工業(yè)革命帶來的技術(shù)進(jìn)步，資本家對(duì)勞動(dòng)力的需求逐漸減少，但移民增長(zhǎng)趨勢(shì)依然明顯，美國(guó)本土勞工組織開始激烈反對(duì)，最終國(guó)會(huì)在各方考量下于1882年通過了《排華法》（The Chinese Exclusion Law）。這部法律禁止中國(guó)人歸化為美國(guó)公民，并對(duì)中國(guó)移民進(jìn)行了嚴(yán)格的數(shù)量限制。

自此以后開始產(chǎn)生了非法移民，并且隨著被限制的移民種類逐漸增多，非法移民的種類也隨之增多。一些國(guó)家的移民無法通過正常的渠道進(jìn)入美國(guó)，只能采取一些非常規(guī)的方式。但當(dāng)時(shí)美國(guó)的邊境巡邏隊(duì)主要目標(biāo)在于阻止中國(guó)移民入境以及打擊槍支走私等活動(dòng)，這其實(shí)也側(cè)面反映了在這一時(shí)期，非法移民尚處于初級(jí)階段，沒有引起執(zhí)法機(jī)構(gòu)足夠的重視。

非法移民可控時(shí)期。1952，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《移民與國(guó)籍法》（the Immigration and Nationality act），這是一部影響深遠(yuǎn)的法律，初步形成了美國(guó)移民法律的基本框架。這部法律（1）重申了國(guó)籍配額制度；（2）限制來自東半球的移民，但卻不限制西半球的移民；（3）確立了對(duì)技術(shù)工人、美國(guó)公民的親屬和永久居民外國(guó)人的偏好；（四）加強(qiáng)安全和篩查標(biāo)準(zhǔn)和程序。

在1965年之前，非法移民數(shù)量雖然有所增加，但政府采取了一些列的法律控制行動(dòng)，非法移民數(shù)量有所控制。美國(guó)政府通過“濕背行動(dòng)”（wetback operation），和臨時(shí)工計(jì)劃，雙管齊下，有效地控制了非法移民的流入量。此外，美國(guó)當(dāng)時(shí)正處于二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展期，勞動(dòng)力的需求巨大，非法移民產(chǎn)生的消極影響并不明顯。整體上，這短時(shí)間非法移民問題處于美國(guó)政府政策考慮的邊緣地位。

表2 1960-2019財(cái)年美國(guó)邊境拘捕量

非法移民的嚴(yán)重時(shí)期。1965年移民法實(shí)施后，非法移民數(shù)量急劇攀升，這一點(diǎn)，可以從美國(guó)邊界拘捕數(shù)據(jù)得到反映，并且在1986年、2000年達(dá)到高峰。這一時(shí)期，非法移民總量已經(jīng)非常巨大，并且成為美國(guó)社會(huì)普遍關(guān)注的議題之一。

有學(xué)者認(rèn)為，非法移民和合法移民，就像是一枚硬幣的正反面。因此，有必要對(duì)1965年之后的移民法律以及相應(yīng)的非法移民法律控制手段進(jìn)行梳理，以便尋找問題的根源。1965年開始至當(dāng)前，美國(guó)有眾多涉及移民事項(xiàng)的法律被頒布，對(duì)象涵蓋眾多，因?yàn)槠邢?，筆者僅介紹四部主要的移民法律。（1）1965年《外來移民與國(guó)籍法修正案》（Immigration and Nationality Act of 1965）。該法的亮點(diǎn)在于廢除了移民的民族來源限制，規(guī)定在美國(guó)國(guó)民原有國(guó)籍的基礎(chǔ)上，對(duì)各個(gè)國(guó)家分配一致的移民配額，從而保障各國(guó)移民都有平等入境的利。（21986《移民改革與控制法》（Immigration Reform and Control Act（IRCA））。該法的主要目的是控制非法移民，并確立了三項(xiàng)控制原則，即雇主懲罰、合法化政策及加強(qiáng)移民執(zhí)法。（3）1990年《移民法》（Immigration Law of 1990），它是最為寬松的移民法，內(nèi)容增加了合法移民配額、創(chuàng)建了投資移民類別、創(chuàng)立了多樣化移民類別等。同時(shí)，針對(duì)部門國(guó)家或地區(qū)存在的武裝沖突、環(huán)境或者衛(wèi)生災(zāi)害，該法推出了“極端臨時(shí)狀況”，這些地方的移民可以在一定時(shí)間段內(nèi)免于驅(qū)逐。[1]（4）1996年《非法移民改革和移民責(zé)任法》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act（IIRIRA）），主要目的在于加強(qiáng)對(duì)邊境控制和限制移民社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的使用，是一部反移民色彩較為濃厚的移民法案。

9·11事件后，美國(guó)社會(huì)更加密切關(guān)注非法移民問題。小布什、奧巴馬及特朗普政府都提出了一系列關(guān)于移民改革的法案。但是兩院在眾多議題上存在難以彌合的分歧，使全面移民政策改革遲遲難以落地。

綜上可見，美國(guó)非法移民的控制困境既有客觀又有主觀原因，客觀方面美國(guó)與欠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平存在巨大落差、非法移民本身來帶的利弊兩面性。主觀方面表現(xiàn)為美國(guó)社會(huì)、政黨、兩院對(duì)非法移民問題難以保持統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，因此在制定政策和法律時(shí)經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生思維矛盾。

美國(guó)要走出當(dāng)前的困境，一是重視發(fā)揮自已的國(guó)際地位優(yōu)勢(shì)，一是美國(guó)有必要發(fā)揮自己的國(guó)際地位優(yōu)勢(shì)，響應(yīng)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出的“人類命運(yùn)共同體”，促進(jìn)全球共同發(fā)展；二是根據(jù)非法移民的“國(guó)內(nèi)鏈系”，健全國(guó)內(nèi)法律控制機(jī)制；三是加強(qiáng)雙邊合作，“圍堵結(jié)合”，阻斷入口，提升控制質(zhì)效。