從法院判例看路損追賠

文 福建省高速公路集團有限公司 郭羽

隨著我國高速公路從無到有、快速發(fā)展，路損追賠案件也呈現(xiàn)出新的特點與變化。本文以2016年至2020年期間在中國裁判文書網(wǎng)公開的因交通事故所致高速公路路產(chǎn)損壞民事訴訟的一審判決為基礎，通過對117起判例進行檢索與整理，并結(jié)合高速公路管理體制的發(fā)展趨勢，對路損索賠案件的構(gòu)成要件與處理難點作出歸納與分析，以期為公路運營管理單位提供新的思路與對策。

經(jīng)對中國裁判文書網(wǎng)2016年至2020年公開的民事一審判決書進行檢索（檢索式：事實“高速公路路產(chǎn)”+案由“民事案由”+案件類型“民事案件”+文書類型“判決書”+審判程序“民事一審”+裁判日期“20160101至20201231”），在“法院查明”部分記述有“高速公路路產(chǎn)損壞”的民事判決書共有5182篇，案由涉及“人格權(quán)糾紛”“物權(quán)糾紛”“與公司、證券、保險、票據(jù)等有關的民事糾紛”“侵權(quán)責任糾紛”等。其中，案由“侵權(quán)責任糾紛”的有2862件，“與公司、證券、保險、票據(jù)等有關的民事糾紛”的有1921件。（注：數(shù)據(jù)未剔除同一交通事故中不同權(quán)利人分別提起人身損害、財產(chǎn)損害案件）

由于路損追賠在實踐中仍主要以侵權(quán)人主動履行的非訴方式解決，因此通過對路損索賠案件作進一步篩選（檢索式：當事人字段包含“公路”），2016年至2020年間由高速公路方提起的民事訴訟共117件，僅占涉路產(chǎn)損失案件的2.3%。

2019年7月22日，在內(nèi)蒙古自治區(qū)拉僧廟養(yǎng)護所管養(yǎng)路段——G18榮烏高速烏海段發(fā)生的一起交通事故引發(fā)道路護欄損壞。

主要的三類追賠主體

通過梳理117件高速公路方提起的民事訴訟判例發(fā)現(xiàn)，追賠主體根據(jù)高速公路管理特點一般可分為三類。

交通主管部門和公路管理機構(gòu)

《公路法》第七十條規(guī)定：“交通主管部門、公路管理機構(gòu)負有管理和保護公路的責任，有權(quán)檢查、制止各種侵占、損壞公路、公路用地、公路附屬設施及其他違反本法規(guī)定的行為”；第八十五條規(guī)定：“違反本法有關規(guī)定，對公路造成損害的，應當依法承擔民事責任。對公路造成較大損害的車輛，必須立即停車，保護現(xiàn)場，報告公路管理機構(gòu)，接受公路管理機構(gòu)的調(diào)查、處理后方得駛離?！被谏鲜鰞身椧?guī)定，業(yè)內(nèi)普遍認為，由路政行政執(zhí)法單位執(zhí)行的路產(chǎn)賠（補）償程序是以行政方式來實現(xiàn)民事賠償?shù)摹?/p>

享有經(jīng)營權(quán)益的高速公路公司

在國家享有公路所有權(quán)的前提下，作為在高速公路不動產(chǎn)上設置的用益物權(quán)——高速公路經(jīng)營權(quán)根據(jù)《公路法》第六十二條及《收費公路管理條例》中對收費公路經(jīng)營管理者作出的相關規(guī)定，被授予給了高速公路公司。

高速公路公司遵照建設工程項目法人制的要求設立并成為項目企業(yè)法人，負責高速公路的籌資、建設、經(jīng)營、管理，享有收費公路權(quán)益并承擔高速公路資產(chǎn)保護職責，其所享有的使用、收益權(quán)能的主要依據(jù)為《收費公路管理條例》第二十條第二款規(guī)定的“收費公路的權(quán)益，包括收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務設施經(jīng)營權(quán)”。

高速公路管理處（管理中心）

《收費公路管理條例》第十一條規(guī)定：“建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以營利為目的的法人組織?！睂嵺`中，這類事業(yè)法人主體與前兩類主體存在交叉融合，主要存在三種情形：

2021年1月8日，在G7京新高速新京方向976.9公里處發(fā)生交通事故，造成護欄板損壞。李國良 攝

一是行政機關直屬的事業(yè)法人即為路政行政執(zhí)法單位，如內(nèi)蒙古自治區(qū)公路路政執(zhí)法監(jiān)察總隊直屬支隊負責公路路政執(zhí)法的組織、指導、監(jiān)督，依據(jù)《路政管理規(guī)定》依法保護路產(chǎn)、維護路權(quán)并收取公路路產(chǎn)損失賠（補）償費。

二是高速公路管理處（管理中心）與路政行政執(zhí)法單位同為省級交通運輸廳的下屬單位，均為獨立的法人主體。但根據(jù)高速公路線性工程的管理特點，內(nèi)部管理上常由高速公路路段管理處（管理中心）來管理路政行政執(zhí)法單位。如2010年，貴州省根據(jù)編辦文件明確設置貴州省高速公路管理局，其余貴州省高速公路路政執(zhí)法總隊為“一套人馬，兩塊牌子”，承擔高速公路路政管理行政執(zhí)法、路產(chǎn)保護和路權(quán)維護職責，下設高速公路管理處分別加掛高速公路路政執(zhí)法支隊牌子。相應判例中體現(xiàn)為兩種表述：一是作為兩家單位，路政行政執(zhí)法大隊依職權(quán)作出現(xiàn)場勘驗，高速公路管理處依據(jù)勘驗情況計算損失金額【如（2018）黔2301民初9085號】；二是作為一家單位，在事故發(fā)生后派出本單位工作人員進行現(xiàn)場勘驗【如（2018）黔0329民初1369號】。

三是將經(jīng)營性高速公路的路產(chǎn)保護工作統(tǒng)一委托給高速公路管理處（管理中心）負責。如此前湖北省各高速公路管理處在對全省政府還貸高速公路實行直接管理的同時，還按照“投資多元化、管理一體化”的體制，對社會資本投資建設項目實行委托管理。但在2010年10月湖北省交通投資集團有限公司成立后，各委托管理路段逐步退出。

2017年9月20日，在G42麻武高速公路732公里處，一輛從上海發(fā)往成都的物流集裝箱貨車發(fā)生危險品爆炸事故，造成主線舉水河大橋單幅橋面受損，雙向道路車輛擁堵。

近幾年，根據(jù)高速公路建設運營發(fā)展及壓減政府隱性債務的要求，已有部分省份在逐步推行國有企業(yè)改革，將高速公路管理處（管理中心）向高速公路公司方向進行改制。如2016年遼寧省高速公路管理體制由事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，全省高速公路全部被劃入新組建的遼寧省交通建設投資集團有限責任公司（以下簡稱“遼寧交投集團”），全省高速公路運營管理由遼寧交投集團下設的高速公路運營公司具體負責。在判例中體現(xiàn)為：2016年以前由遼寧省高速公路管理局進行路產(chǎn)損壞索賠起訴，2016年以后均由遼寧交投集團及其分公司負責起訴。2019年河北省高速公路管理局轉(zhuǎn)企改制為河北高速公路集團有限公司，判例中發(fā)生在2019年及之前的路產(chǎn)損壞，索賠起訴主體均為河北省各高速公路管理處（事務中心）。

同時，也有省份直接將路損追賠的職責從路政行政執(zhí)法單位劃入高速公路公司。如北京市路政局2003年12月17發(fā)布的《關于加強高速公路路政管理工作的通知》載明：“高速公路路產(chǎn)賠、補償工作，由各高速公路管理公司為主實賠”。判例中，北京市首都公路發(fā)展集團有限公司安暢高速公路管理分公司的職責為處理北京市內(nèi)高速公路路產(chǎn)巡查和路產(chǎn)損失的追賠，下設路產(chǎn)大隊進行路損現(xiàn)場調(diào)查并制作《現(xiàn)場勘查記錄表》；2021年湖南省交通運輸廳要求省內(nèi)高速公路經(jīng)營企業(yè)組建專職路產(chǎn)管理隊伍，負責所轄高速公路的路產(chǎn)保護及路損追賠工作，并按照《湖南省高速公路路政管理協(xié)作實施辦法（試行）》規(guī)定，由市州交通運輸局（交通運輸綜合行政執(zhí)法機構(gòu)）負責對高速公路經(jīng)營企業(yè)實施路損追賠、路產(chǎn)巡查、路產(chǎn)保護等工作進行指導、監(jiān)督，查處侵占和損壞高速公路路產(chǎn)的違法行為，在案件辦理中，發(fā)現(xiàn)對公路路產(chǎn)造成損失的，可告知并指導高速公路經(jīng)營企業(yè)進行路損追賠。

路損追賠的三個階段

調(diào)查取證階段——路損追賠的“起跑棒”

在實踐中，一旦發(fā)生路產(chǎn)損壞事件，路政行政執(zhí)法單位一般會第一時間接警，隨后進行現(xiàn)場調(diào)查取證，并依照《路政管理規(guī)定》作出《公路賠（補）償通知書》，通知造成路產(chǎn)損壞的當事人依照《路政管理規(guī)定》第三十一條規(guī)定向公路管理機構(gòu)繳納路產(chǎn)損壞賠（補）償費。

修復定損階段——路損追賠的“中間棒”

事故如造成較大路產(chǎn)損壞，如污染路面面積較大，引發(fā)火災或致隧道、橋梁等結(jié)構(gòu)物受損較重，追賠主體需另行組織應急修復工程的，路損修復金額只有等待修復工程完成，甚至在進行質(zhì)量監(jiān)測、價格鑒定后才能最終確認。修復工程的委托檢測、鑒定、設計、施工、驗收、費用支付等均應在高速公路方的組織下按照訴訟證據(jù)標準制作留存，以應對后續(xù)追賠訴訟中承保保險公司“均系單方制作，沒有事故當事人確認簽字，也沒有委托司法鑒定，無法查明損失”的抗辯。在這過程中，高速公路方需要確認后續(xù)追賠主體，也可以將修復工程進度情況書面通知造成路損的行為人與賠償義務人。

民事訴訟——路損追賠的“沖刺棒”

這是路損追賠案件的最后一個階段，路損追賠中的難點也會集中在這個階段顯示出來：從財產(chǎn)損害賠償糾紛解決方式來看，由于損壞的是公路國有資產(chǎn)，有權(quán)索賠的三類主體均難以作出調(diào)解決定。作為民事糾紛，高速公路路損追賠案件難以使用非訴多元化糾紛的方式加以解決，從而造成追賠主體得到賠償?shù)臅r間無法衡量更無從考慮；從實賠情況看，路損索賠判例均未采取財產(chǎn)保全措施，在侵權(quán)人未投保商業(yè)險且自身無力賠償?shù)那闆r下難以將賠償金賠付到位。

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投保方式轉(zhuǎn)嫁路損風險能否普遍運用？

當前，通過投保公眾責任險以分擔安全保障義務項下侵權(quán)責任的風險轉(zhuǎn)嫁方式被較多采用，已經(jīng)有經(jīng)營性高速公路公司采取投保財產(chǎn)損失險的方式轉(zhuǎn)嫁風險，如嘉興市交通投資集團為其權(quán)屬的四家公司負責運營管理的高速公路投保了2022年度財產(chǎn)損失險，財產(chǎn)金額確定為3億元，由中國人民財產(chǎn)保險與中華聯(lián)合財產(chǎn)保險各承保兩家公司；又如廣東省高速公路有限公司為其權(quán)屬的24條高速公路全部投保了高速公路財產(chǎn)一切險、公眾責任險及現(xiàn)金險（2021年度），由中國太平洋財產(chǎn)保險、中國人民財產(chǎn)保險、中國人壽財產(chǎn)保險分別承保。采用投保方式轉(zhuǎn)嫁路損風險已成為一種趨勢，但是否能普遍運用主要還要看險種是否與高速公路運營情況相匹配。

追賠主體的適格問題

綜合117件判例，原告主要為第二、三類主體，即高速公路公司及承擔公路保護職責的事業(yè)單位，均被法院視為適格的訴訟主體。此外，判例中也體現(xiàn)了各省份基于不同高速公路管理體制下的分工。如：內(nèi)蒙古自治區(qū)的S24準興高速由BOT取得特許經(jīng)營權(quán)的高速公路公司負責起訴，G6京藏高速由內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳下屬的路政執(zhí)法監(jiān)察總隊直屬支隊作為原告；湖北省內(nèi)的政府還貸高速公路由湖北省交通運輸廳直屬的高速公路管理處負責，經(jīng)營性高速公路由相應的高速公路公司負責；北京、山東、陜西、四川、福建、安徽的判例均顯示由高速公路公司起訴；因轉(zhuǎn)企改制，遼寧、河北由高速公路管理處轉(zhuǎn)為高速公路公司負責；貴州省由高速公路管理局負責起訴，但其與貴州省高速公路路政執(zhí)法總隊為“一套人馬，兩塊牌子”。

由于有權(quán)追賠主體多，以及各地高速公路管理體制上的差別，在具體侵權(quán)案件中體現(xiàn)為：由于同一路損追賠案件中作出《現(xiàn)場勘驗（檢查）筆錄》《公路賠（補）償通知書》《民事起訴狀》的為不同單位，侵權(quán)人易對債權(quán)人身份和作為訴訟主體的資格產(chǎn)生疑義：

抗辯理由一：《公路賠（補）償通知書》由路政行政執(zhí)法單位做出，并要求向其繳交。而案件原告為高速公路管理處，同一路損追賠案件存在兩個債權(quán)人，原告主體不適格。

裁判認定：高速公路管理處為依法成立的事業(yè)單位法人，核準的宗旨和業(yè)務范圍為高速公路管理、保護工作，是法律授權(quán)的高速公路管理機構(gòu)，擁有路產(chǎn)保護和路權(quán)維護的權(quán)利及職責。如果責任人履行了路政行政執(zhí)法單位《公路賠（補）償通知書》的內(nèi)容，便無需再履行高速公路管理處提出的民事責任；如侵權(quán)人未主動履行賠償責任，可由高速公路管理處起訴主張，不存在有兩個債權(quán)人的問題。

如：《山西省高速公路管理條例》（2013年修訂）第七條規(guī)定：“高速公路管理機構(gòu)、高速公路經(jīng)營者應當加強高速公路養(yǎng)護，保證高速公路及其附屬設施處于良好技術(shù)狀態(tài)”；第二十八條規(guī)定：“造成高速公路路產(chǎn)損壞的單位和個人，有義務報告高速公路管理機構(gòu)并接受調(diào)查處理”?！顿F州省高速公路管理條例》（2012年）第四十八條規(guī)定：“高速公路上發(fā)生交通事故時……高速公路管理機構(gòu)負責路產(chǎn)損失的調(diào)查處理和組織對事故車輛的清障救援；高速公路經(jīng)營者負責事故現(xiàn)場安全防護設施的設置、受損設施的恢復和路面污染物及障礙物的清理”。

抗辯理由二：高速公路公司既不是路產(chǎn)所有人也不是行政執(zhí)法部門，不具有訴訟主體資格。

裁判認定：依照各省、自治區(qū)、直轄市的相關體制文件，高速公路公司負責相應高速公路的運營管理事務，負有養(yǎng)護職責，造成的路產(chǎn)損壞由高速公路公司負責修復。如：北京市高速公路路產(chǎn)賠、補償工作，由各高速公路管理公司為主實賠（2003）；湖南省由高速公路經(jīng)營企業(yè)負責路產(chǎn)保護及追賠（2021）；浙江省高速公路路產(chǎn)賠（補）償具體工作由高速公路經(jīng)營管理者負責（2021）。

此外，部分高速公路公司登記的經(jīng)營范圍已明確記載相應高速公路路段屬于公司運營管理的范圍，以及已完成高速公路不動產(chǎn)確權(quán)登記的高速公路公司亦可依不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明答辯。

抗辯理由三：路政行政執(zhí)法單位的《公路賠（補）償通知書》未送達，無權(quán)起訴。

裁判認定：如出現(xiàn)路政行政執(zhí)法單位經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查取證形成的《詢問筆錄》沒有侵權(quán)人簽字、《公路賠（補）償通知書》的送達回證上既沒有當事人簽字，也沒有工作人員說明送達的情況，從而無證據(jù)證明當事人是否收到，屬于程序違規(guī)。路政行政執(zhí)法單位應當依據(jù)《路政管理規(guī)定》程序方能進行訴訟，路政行政執(zhí)法單位如未履行程序直接提起訴訟請求，法院將不予支持。

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現(xiàn)場調(diào)查取證流程

一、詢問當事人及證人，制作筆錄；

二、對損壞事實進行現(xiàn)場勘驗或鑒定，制作現(xiàn)場勘驗筆錄或者鑒定報告；

三、在場當事人或授權(quán)代理人員在調(diào)查取證的書面文件上簽名確認。如當事人不在現(xiàn)場或拒簽的，會由現(xiàn)場其他人員（交警、消防等）作為證明人簽名并對相關情況予以說明；

四、將路產(chǎn)損壞的項目、數(shù)量、賠償金額以《公路賠（補）償通知書》的方式向當事人送達。

路損追賠的未來變化

政府定價標準普遍獲得采信

判例中，被告方對訴請的財產(chǎn)損失金額提出異議，認為未經(jīng)當事人確認或第三方評估，僅憑單方形成，不應作為路損的認定依據(jù)。由于路損賠償普遍依據(jù)為各地交通運輸廳、財政廳、物價局聯(lián)合制定的《公路路產(chǎn)賠（補）償標準》，大部分判例基于路政行政執(zhí)法單位作出的《現(xiàn)場勘驗（檢查）筆錄》《調(diào)查詢問筆錄》《公路賠（補）償通知書》，以及交警部門出具的道路交通事故證明，并經(jīng)過侵權(quán)人書面確認，故法庭對追賠主體的舉證予以采信。

此外，部分判例中也記述了被告方雖提出異議但未提出相應證據(jù)加以證明、未提交重新鑒定申請，故法院對該項抗辯意見不予采信。

賠償標準將走向雙方協(xié)商

隨著高速公路體制發(fā)展的變化、政府放管服的深入，路損追賠案件未來將會進一步向民事主體平等協(xié)商解決的方向發(fā)展。

如：2018年，河南省將“高速公路路產(chǎn)損壞賠（補）償收費標準”項目從政府定價目錄中移出。2019年，陜西省公路路產(chǎn)損壞賠（補）償費退出行政事業(yè)收費目錄，實行市場調(diào)節(jié)價。2021年，浙江省交通運輸廳與財政廳在聯(lián)合下發(fā)的《浙江省公路路產(chǎn)賠（補）償標準》中明確，賠（補）償過程中對公路路產(chǎn)賠（補）償金額有爭議的，可由賠（補）償雙方協(xié)商解決。2021年，河南省交通運輸廳與財政廳聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步規(guī)范公路路產(chǎn)損壞賠（補）償費管理的通知》，明確對破壞、損壞、占用或者利用公路路產(chǎn)的行為，當事人應當依法承擔民事責任，賠（補）償數(shù)額由雙方平等協(xié)商解決，按照不低于該公路路產(chǎn)原有的技術(shù)標準予以修復或按照市場時價賠（補）償；不能平等協(xié)商解決的，可共同委托有資質(zhì)的評估鑒定機構(gòu)評估，并按照評估結(jié)果修復路產(chǎn)或繳納公路路產(chǎn)損壞賠（補）償費；也可依法向人民法院提起民事訴訟，按照人民法院的判決修復路產(chǎn)或繳納公路路產(chǎn)損壞賠（補）償費。

可預見的鑒定爭議將增多

目前，民事訴訟過程中關于是否重新鑒定、鑒定類別、鑒定結(jié)論成為原被告雙方的爭議焦點，如：已經(jīng)完成費用結(jié)算支付的應急修復工程鑒定類別是對費用支出合理性的費用審計還是對工程量清單計量取費依據(jù)的造價審核，鑒定人是否具備相應資質(zhì)，鑒定人對高速公路應急搶險性質(zhì)下項目合理性的判斷等。

是否支持重新鑒定雖取決于法庭的審理判斷，但基于高速公路持續(xù)運營的特點，會造成追賠主體再訴訟時，事故現(xiàn)場已被修復，評估鑒定機構(gòu)或無法對路面污染損壞程度，以及損壞對道路性能影響、因果關系等作出評估。因此，高速公路追賠主體應以證據(jù)為導向，在修復組織工作中做好現(xiàn)場管理與鑒證，同時探索在組織修復過程中積極引入獨立或具有公信力的第三方，推動行業(yè)慣例的確立。