淺談招標代理企業(yè)政策環(huán)境變化及轉(zhuǎn)型思路

文/魯千里

一、我國招標投標政策環(huán)境的變化

（一）招標投標的起步

我國投資體制的改革催生了招標代理行業(yè)。招標行業(yè)發(fā)端于1984年中國利用世界銀行貸款的魯布革水電站的引水隧洞施工項目，通過招標不但實現(xiàn)了低成本、高質(zhì)量，還保證了工期，形成了“魯布革沖擊”。同年，第一家從事國際、國內(nèi)招標采購的中技國際招標公司成立，標志著招標代理成為新興行業(yè)之一。

（二）國家對招標投標的管理

為了規(guī)范招標投標行為、加強從業(yè)人員管理，提高經(jīng)濟與社會效益，預防職務腐敗等，國家陸續(xù)建立了較為完備的招標投標法律、法規(guī)體系。

1.招標投標法律法規(guī)體系的建立

2000-2002年，隨著招標投標法及政府采購法的正式生效，以法律的形式確定了必須招標項目的范圍，招標代理行業(yè)有了相對固定的市場空間。2003年，由原國家計委、建設部、鐵道部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《工程建設項目施工招標投標辦法》（七部委30號令），針對房屋建筑、鐵路、機場等不同建設規(guī)模的招標投標活動，統(tǒng)一且明確地規(guī)定了必須采用公開招標的范圍，并對資格預審、開標、評標、中標等環(huán)節(jié)做出了具體要求，成為招標投標行為規(guī)范化、程序化的發(fā)軔點。其后，招標投標法實施條例對招標、投標過程中的各類具體問題做出了詳細規(guī)定，使得我國招投標法律體系日臻完善。

2.招標代理資質(zhì)的建立與取消

作為規(guī)范招標投標活動的一部分，國家一度對從事招標代理的企業(yè)進行資質(zhì)管理，原建設部、財政部、國家發(fā)展改革委等政府有關部門也劃定了管理范圍，在2000-2013年間，相應出臺了其具體范圍內(nèi)的招標代理機構(gòu)的管理辦法，并在2010-2021年間，相繼取消了各自的招標代理資質(zhì)要求。（詳見表1）

表1 各類招標代理資質(zhì)的建立與取消[1]

國家按照各自行業(yè)屬性對招標代理資質(zhì)等進行分類管理，一定程度上促進了招標投標活動的規(guī)范化。然而，各自為政、九龍治水的監(jiān)管方式，使得招標投標市場被人為割裂。按照原有監(jiān)管模式，即使是同一招標人管理的同一項目，因招標內(nèi)容的不同而需要接受不同政府部門的監(jiān)管，往往還受招標代理資質(zhì)管理限制不得不選擇不同的代理單位。因此，該模式既降低招標效率、增加招標成本，還耽誤工程進度。碎片化的招標也使得業(yè)主在項目實施階段協(xié)調(diào)不同合同主體的工作量劇增，為投資、進度控制等埋下隱患。各類招標代理資質(zhì)的取消，不但順應“放管服”改革的要求，激發(fā)了市場主體意識，還釋放了市場活力。

3.招標代理從業(yè)人員的資格管理

為了提升招標代理從業(yè)人員的業(yè)務水平，2007年人事部正式把招標師納入了職業(yè)水平考試的范疇。2013和2014年，國家發(fā)展改革委及人力資源和社會保障部制定了《招標師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》和《招標師注冊執(zhí)業(yè)管理辦法》，對招標師實行注冊執(zhí)業(yè)管理。2016年，國務院取消了招標師專業(yè)技術人員職業(yè)資格許可和認定事項。2018年，修訂后的《招標投標法實施條例》，取消了招標代理企業(yè)必須擁有招標師的規(guī)定。同年，中國招標投標協(xié)會以“招標采購從業(yè)人員專業(yè)技術能力評價證書”的形式，持續(xù)推動中級、高級招采人員的專業(yè)技術能力評價。

4.持續(xù)推進統(tǒng)一公共資源交易中心的形成

為了進一步深化招標投標領域“放管服”改革，減少制度性交易成本，釋放制度紅利，中央政府推行從中央到地方統(tǒng)一公共資源交易中心的建設，對以往分散的招投標、政府采購、土地使用權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等各類招標投標交易市場實施統(tǒng)一監(jiān)管。

2015年，《國務院辦公廳關于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦 發(fā)〔2015〕63號）要 求，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，防止交易碎片化，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督制約。

5.縮小必須招標的項目范圍，擴大業(yè)主自主權(quán)

2018年，國家發(fā)展改革委在投資領域繼續(xù)深入貫徹市場化原則，出臺了《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展和改革委員會令第16號）。該規(guī)定縮小了必須招標的項目范圍，提高了必須招標項目的規(guī)模標準，且為了防止地方隨意加碼，明確了全國執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)模標準。

6.創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能

國家發(fā)展改革委公開文件中提出了監(jiān)管方式將由事前審批核準改為事中事后監(jiān)管，以招標投標領域信用體系建設加行政監(jiān)督部門抽查檢查的機制取代了原有預先核準的模式，并強化標后履約情況的監(jiān)管，解決了招標與實施管理脫節(jié)的問題。

二、新形勢下招標代理企業(yè)發(fā)展的風險和機遇

招標投標的法律法規(guī)的調(diào)整與市場變化，也使招標代理行業(yè)的發(fā)展處在了歷史關口，面臨一系列的挑戰(zhàn)。

（一）競爭更加白熱化

受經(jīng)濟環(huán)境影響，近年來我國全社會固定資產(chǎn)投資的增速在放緩，個別年份還出現(xiàn)下滑。（見圖1）2017-2018年增長速度明顯放緩，全社會固定資產(chǎn)投資額在2019年、2020年同比上年分別出現(xiàn)了13.13%和5.99%的下滑，必然會對招標代理市場總量造成負面影響。

圖1 全社會及城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額變化趨勢圖

招標代理企業(yè)數(shù)量逐年持續(xù)增長。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站上發(fā)布的《2019年工程招標代理機構(gòu)統(tǒng)計公報》，從事招標代理業(yè)務的企業(yè)由2018年的7717家發(fā)展到2019年的 8832家，增長達14.45%，從業(yè)人數(shù)從61.76萬人增加到62.77萬人，從數(shù)據(jù)上看競爭進一步加劇。

招標代理市場空間增速放緩的同時，變相的地方保護和行業(yè)壟斷情況依然存在，部分大型企業(yè)通過設立下屬招標代理公司來固定承接集團內(nèi)部投資項目產(chǎn)生的招標代理業(yè)務，導致市場化的招標代理機構(gòu)的業(yè)務份額進一步縮減，競爭更加激烈。

（二）招標代理企業(yè)穩(wěn)定性差，從業(yè)人員處境尷尬

目前，大部分招標代理企業(yè)主要精力在跑程序、辦手續(xù)等事務性工作上，可替代性強，導致其承接業(yè)務時的議價能力不足。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站上發(fā)布的《2019年工程招標代理機構(gòu)統(tǒng)計公報》，2019年度工程招標代理機構(gòu)承攬合同約定酬金合計3961.51億元，其中工程招標代理為347.48億元，占比8.77%，其余為工程監(jiān)理、工程造價、項目管理及其他業(yè)務的酬金。根據(jù)上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并結(jié)合筆者觀察，產(chǎn)值較高（或較盈利）的招標代理企業(yè)主要為同時從事監(jiān)理、造價及項目管理類業(yè)務的綜合性咨詢公司，其招標代理業(yè)務實質(zhì)上只是副業(yè)，隨時可能被放棄，而真正將招標代理作為主業(yè)并有良好業(yè)績的公司卻并不多見。這使得招標代理企業(yè)在總體上處于不穩(wěn)定狀態(tài)，從業(yè)人員處境尷尬、流動頻繁，企業(yè)難以吸引和留住高素質(zhì)人才。

（三）行業(yè)內(nèi)跨領域的大型招標代理企業(yè)嚴重不足

大部分新整合的公共資源交易中心的人員仍主要由原建設口、財政口的招標投標監(jiān)管機構(gòu)合并而來，還未形成統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一市場的交易中心和監(jiān)管體系。因此，招標代理企業(yè)仍需要適應住建、財政、醫(yī)藥衛(wèi)生等不同的行業(yè)主管部門的監(jiān)管細則，建立跨領域的招標代理企業(yè)依然任重道遠。

（四）行業(yè)風險控制壓力增大

當前國家對招標投標活動的管理趨于嚴格，程序要求日臻完善，部分建設單位選出自己“中意”的承包商的難度加大。有些建設單位甚至利用其強勢地位不斷對招標代理企業(yè)施壓，并把是否能順利實現(xiàn)其意圖作為選擇招標代理企業(yè)的先決條件。

更甚者，有的招標代理企業(yè)因缺乏執(zhí)業(yè)底線，游走在法律的邊緣地帶，進行違規(guī)違法操作，給招標代理從業(yè)人員、代理企業(yè)乃至行業(yè)的聲望帶來負面影響，同時也給自身帶來巨大的風險。

（五）招標投標活動的電子化帶來新的挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)技術在招標代理業(yè)務中的運用，可以將大量程序性的重復勞動固化，并交由計算機執(zhí)行，在大大減少工作量的同時，提高工作效率與質(zhì)量，降低交易成本，但也提高了對招投標從業(yè)人員的要求；同時，招標平臺的數(shù)據(jù)存儲在云端，可以實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)同步，因此要同步非法更改或撤銷招投標數(shù)據(jù)變得不可能，極大地壓縮了圍標、串標等非法行為的空間。招投標活動的電子化對招標代理企業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。[2]

三、招標代理咨詢企業(yè)未來發(fā)展思路

招標是合同簽訂過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，在工程咨詢業(yè)務中占有獨特地位，招標代理咨詢企業(yè)若能充分利用這方面的積累，積極迎接挑戰(zhàn)，方能為日后發(fā)展打好堅實的基礎。

（一）加強企業(yè)規(guī)范化、標準化、信息化建設

完善的招標代理工作需要在法律法規(guī)框架內(nèi)，結(jié)合工程技術規(guī)范，并考慮工程項目的實際需求來編制招標文件，因此，需要在委托人的不同部門、政府監(jiān)管部門之間來回奔走，就招標條件的設置、合同條款的擬定、技術參數(shù)的選定及評標辦法的確定等細節(jié)，與各方反復進行商討、協(xié)調(diào)、修改，十分費時費力。如果能建立企業(yè)自有的信息化平臺，將各方集成到平臺中，通過標準化的文件流轉(zhuǎn)、簽批、定稿，在極大地提高工作效率的同時，也為招標代理企業(yè)適應招標投標活動電子化搶得先機。

（二）做好細分市場以提供個性化的服務

建設項目的種類繁多，每種類型的項目涉及的招標條件、技術規(guī)范均存在不小的差異。以醫(yī)院建設項目為例，不同病區(qū)的功能需求不同，需要的設備與組織方式也不同，難以用標準化的招標方案和招標文件來批量招標，故此類項目通用性小、標包多、單標投資額小，大型招標代理企業(yè)看不上，但對熟悉行業(yè)情況的招標代理企業(yè)而言，深耕此類細分市場也能獲得成功。[3]

（三）嘗試建立跨領域的全能型招標代理企業(yè)集團

隨著公共資源交易中心整合程度日益提升，招標代理企業(yè)可以抓住機遇，發(fā)展適應不同業(yè)務領域的專門人才隊伍和服務能力，逐步建立跨領域的全能型招標代理企業(yè)集團。

（四）提供全過程增值型的招標代理服務

現(xiàn)行的招標代理服務多為點狀參與項目建設，在走完招標流程后便與項目脫鉤。招標代理企業(yè)可以向前后兩端延伸，如向前進入前期招標方案策劃、潛在投標人調(diào)研分析；向后延伸到合同后期執(zhí)行情況監(jiān)管、完善采購流程、開展招標過程的管理或項目招標投標的合規(guī)性審查等。通過增值服務，贏得更多的收益。

1.提供合約咨詢服務

招標代理企業(yè)可以梳理出一套切實可行的合同體系，理順合同體系內(nèi)設計、監(jiān)理、施工、跟蹤審計等參建單位的權(quán)利與義務，在減少標包數(shù)量的同時，避免相互扯皮，從而減少實施階段委托人管理成本。此外，還可以在招標階段，幫助業(yè)主把握制定規(guī)則的時間窗口，針對具體合同條款進行咨詢（比如在合同中對不平衡報價的行為規(guī)定懲罰性條款等），充分保護業(yè)主權(quán)益，為業(yè)主創(chuàng)造價值。

2.招投標合規(guī)性審查

對于使用國有資金的項目，必然要接受政府等各種層級和形式的審計、專項檢查、巡視。招投標成果能否經(jīng)得起多角度、廣范圍的審計，不但成為考核招標工作質(zhì)量的試金石，也關乎建設單位領導及部分重要員工的前途。

招標代理企業(yè)應從審計角度出發(fā)，協(xié)助建設單位對招標活動把關，確保招標投標程序合法、招標過程合規(guī)、合同訂立規(guī)范，能夠順利通過各級政府部門的審計。

（五）大數(shù)據(jù)環(huán)境下的采購顧問服務

招標代理企業(yè)積累了大量的有關建設方、施工方、材料設備供應商、咨詢企業(yè)的各種數(shù)據(jù)。通過對數(shù)據(jù)進行脫敏、挖掘、整理、開發(fā)及利用，從而形成企業(yè)的核心競爭力。

1.招標人與投標人的信用評價體系?？赏ㄟ^自有數(shù)據(jù)，將實力強、信譽好的招標人、投標人分別建立信息庫，為政府部門建立信用評價體系提供基礎，為各市場主體防范風險提供參照。

2.建立真實的成交價格信息庫。利用招投標博弈后形成的價格信息，再經(jīng)脫敏加工，結(jié)合市場調(diào)研，建立起真實的、與市場貼近的材料、設備、工程及服務等價格信息庫，無論是為建設方的投資決策提供成本測算，還是為施工、材料設備及服務商提供投標參考，亦或是為咨詢企業(yè)提供“靠譜”的價格信息，都具有重要的價值。

3.為小型采購項目架設服務平臺。招標代理企業(yè)可面向必須招標要求以下的小型采購項目建立詢價平臺，通過優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的服務鏈接供需雙方，撮合各方交易，通過采購居間服務來拓展收入來源。

四、結(jié)束語

本文通過梳理招標代理政策環(huán)境的沿革，分析了招標代理企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和機遇，并針對招標代理企業(yè)未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提出了推進招標業(yè)務信息化、深耕細分市場、發(fā)展跨業(yè)務領域的全能型招標代理集團、提供增值型招標代理服務及采購顧問服務五方面的思路。