新時(shí)期高校紀(jì)檢監(jiān)察的屬性分析

唐 璨

在2018年國(guó)家監(jiān)察體制改革前，高校雖基本形成了紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察相結(jié)合的工作格局，取得了重要成績(jī)，但在監(jiān)督范圍、體制機(jī)制、治理效能等方面仍存在一些不足。國(guó)家監(jiān)察制度的確立奠定了國(guó)家監(jiān)察體制改革新的里程碑，黨和國(guó)家制度雙向發(fā)力，整體監(jiān)督體系的建設(shè)和專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的培育進(jìn)入了新時(shí)期。在此背景下，高校紀(jì)檢監(jiān)察工作由高校紀(jì)律檢查委員會(huì)一體開展，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深入，成效逐步顯現(xiàn)，高校紀(jì)檢監(jiān)察的屬性和職能定位也進(jìn)一步調(diào)整和清晰。

當(dāng)前，我們正向著第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)前進(jìn)，國(guó)家治理各領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的紀(jì)檢監(jiān)察體系，不斷完善各領(lǐng)域監(jiān)督制度，是新時(shí)期黨和國(guó)家監(jiān)督制度的重大頂層設(shè)計(jì)。清晰定位新時(shí)期高校紀(jì)檢監(jiān)察的屬性，形成監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的高校紀(jì)檢監(jiān)察工作體制，將促使既有的實(shí)踐成果、制度優(yōu)勢(shì)持續(xù)轉(zhuǎn)化為治理效能，為營(yíng)造風(fēng)清氣正的育人環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)保障。

高校紀(jì)檢監(jiān)察是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的主要途徑

第一，依規(guī)開展高校黨內(nèi)監(jiān)督具有深刻意義。高校是我國(guó)高等教育發(fā)展的依托，是社會(huì)主義人才培養(yǎng)的搖籃，是國(guó)家科研創(chuàng)新的生力軍。其政治生態(tài)環(huán)境的好壞、依法依規(guī)治校程度的高低，直接影

響著新時(shí)期立德樹人、科研創(chuàng)新的成效，關(guān)系著國(guó)家人才儲(chǔ)備、國(guó)家安全等重大利益。中國(guó)共產(chǎn)黨以黨內(nèi)監(jiān)督為利器，強(qiáng)化監(jiān)督制度和組織建設(shè)，不斷進(jìn)行自我建設(shè)、自我凈化。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《關(guān)于加強(qiáng)高校黨的政治建設(shè)的若干措施》等黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)制定和修訂，對(duì)包括高校在內(nèi)的基層單位落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督提出了具體要求、方法和保障。只有不斷汲取監(jiān)督實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)范，搭建黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋格局，才能維護(hù)高校政治思想和教育環(huán)境的純潔性，切實(shí)推進(jìn)“師德師風(fēng)”等建設(shè)工作，為高校治理提供有力的政治保障。

第二，準(zhǔn)確定位高校紀(jì)檢監(jiān)察工作在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要地位。在黨內(nèi)監(jiān)督體系中，黨委全面監(jiān)督，紀(jì)檢機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督。高校管黨治黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由高校紀(jì)委以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，全面開展各種形式的監(jiān)督檢查工作。高校黨委擔(dān)負(fù)全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，黨委書記切實(shí)履行對(duì)反腐敗等監(jiān)督工作的整體領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。而高校的黨內(nèi)監(jiān)督還需專門機(jī)構(gòu)開展制度化的嚴(yán)格監(jiān)督，高校紀(jì)委協(xié)助校黨委推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨落實(shí)、管黨治黨責(zé)任全覆蓋?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》規(guī)定，“高校紀(jì)委是高校黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)”，“協(xié)助高校黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，包括配合黨委做好巡察等工作。高校紀(jì)委在獨(dú)立履責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)將其處理特別重要或者復(fù)雜案件的情況向高校黨委報(bào)告。該條例明晰了高校紀(jì)委的組織屬性、主要任務(wù)及其與高校黨委的工作關(guān)系，為高校紀(jì)委聚焦主責(zé)主業(yè)提供了制度依據(jù)。高校紀(jì)檢監(jiān)察應(yīng)以“黨內(nèi)監(jiān)督”為標(biāo)識(shí)，以專責(zé)機(jī)關(guān)監(jiān)督為實(shí)質(zhì)，同時(shí)遵循“協(xié)助不包攬、推動(dòng)不代替、到位不越位”的工作原則。作為專責(zé)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，高校紀(jì)委書記不宜兼任學(xué)校其他職務(wù)，包括不涉及紀(jì)檢監(jiān)察、校內(nèi)巡察等工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員代表。

第三，作為高校內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，高校紀(jì)委需要持續(xù)重視組織建設(shè)。條例要求高校紀(jì)委設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)，配備必要的工作人員。當(dāng)前，一些高校沿用以往的機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)職能予以充實(shí)；一些高校重新設(shè)置紀(jì)委機(jī)構(gòu)、調(diào)配人員，制定新的規(guī)定，甚至有部分高校紀(jì)委對(duì)標(biāo)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作部門分工設(shè)置其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；一些高校探索開展派駐監(jiān)督，等等。此外，高校內(nèi)部還有下級(jí)黨組織設(shè)置相關(guān)紀(jì)檢組織和人員，主要是院系級(jí)單位的紀(jì)委或紀(jì)檢委員以及支部紀(jì)檢委員?？傮w上，大多高校已建立紀(jì)委工作機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)的科學(xué)化、體系化、專業(yè)化程度，以及側(cè)重點(diǎn)仍有較大差異，尚需在高校治理中不斷探索符合教育管理特點(diǎn)和規(guī)律的紀(jì)檢工作體系，通過科學(xué)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和充分專業(yè)的人員配備，為高校紀(jì)檢監(jiān)察工作充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督作用奠定組織基礎(chǔ)。

高校紀(jì)檢監(jiān)察是國(guó)家監(jiān)察職能的必要延伸

第一，高校紀(jì)檢監(jiān)察與國(guó)家監(jiān)察制度密切關(guān)聯(lián)。第十三屆全國(guó)人大修改了《中華人民共和國(guó)憲法》，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），充實(shí)完善了國(guó)家權(quán)力體系，帶來了國(guó)家公權(quán)監(jiān)督體系的革新。通過組織和制度的整體創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，與黨內(nèi)監(jiān)督合力形成了新的監(jiān)督體系。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定可知，公辦高校公職人員行使的權(quán)力也是應(yīng)受監(jiān)察監(jiān)督的公權(quán)力。從法律層面看，國(guó)家監(jiān)察對(duì)于高校中履行公職的人員而言是一種外部監(jiān)督。監(jiān)察力量除了中央到地方的四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之外，在基層單位層面也不能忽視。制度化、常態(tài)化的監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)，要求在高校中設(shè)置與上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)職能對(duì)接的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使國(guó)家監(jiān)察能夠真正融入相關(guān)校務(wù)工作，使這種外部監(jiān)督在高?！绑w內(nèi)”發(fā)揮作用。

第二，當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察職能在高校的實(shí)現(xiàn)主要通過兩類方式共同作用。一是高校內(nèi)生式。各高校紀(jì)委設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，作為高校貫徹監(jiān)察制度的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。調(diào)研顯示，多數(shù)高校在紀(jì)委之下設(shè)置監(jiān)察處，一般與紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公，紀(jì)法雙施雙守。從組織體系而言，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身不屬于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但其工作內(nèi)容以國(guó)家監(jiān)察制度為尺度，檢視高校有關(guān)工作，也實(shí)現(xiàn)了高校紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察體系的整體銜接，是國(guó)家監(jiān)察職能在高校的延伸。

二是外部監(jiān)察力量嵌入式。主要表現(xiàn)為中央提級(jí)管理和地方監(jiān)委派駐。中央和地方監(jiān)察委員會(huì)在教育行政部門和部分地方高校派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者專員，本質(zhì)上是依法行使監(jiān)察權(quán)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員，相對(duì)于高校而言屬于外部機(jī)構(gòu)設(shè)置。隨著此輪“中管高?！奔o(jì)檢監(jiān)察體制改革的啟動(dòng)，31所“中管高?！钡募o(jì)委接受學(xué)校黨委和屬地?。ㄊ校┘o(jì)委監(jiān)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受駐主管部門紀(jì)檢監(jiān)察組的指導(dǎo)。其紀(jì)委書記的人事權(quán)更是體現(xiàn)了“提級(jí)管理”，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委會(huì)同主管部門黨組行使，極大提升了監(jiān)督的權(quán)威性、有效性。在地方，“省屬高校”紀(jì)檢監(jiān)察體制改革也在扎實(shí)有序地推進(jìn)，結(jié)合本地實(shí)際探索出切實(shí)可行的“派駐新模式”。天津、安徽等地高校的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、監(jiān)察專員，按照省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委授權(quán)，根據(jù)《監(jiān)察法》和黨內(nèi)法規(guī)，履行紀(jì)檢監(jiān)察職能。北京市屬高校、河南省管高校等則保留紀(jì)委設(shè)置，任命紀(jì)委書記為監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與紀(jì)委合署辦公?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”。上述模式中的高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專員履行監(jiān)察職責(zé)，屬于國(guó)家監(jiān)察的范疇。有關(guān)派駐機(jī)構(gòu)及監(jiān)察人員應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)所辦理的高校監(jiān)察事項(xiàng)履職。

總體來看，國(guó)家監(jiān)察制度的確立給高校帶來了嶄新的監(jiān)督格局。監(jiān)察職能向高校延伸，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，紀(jì)法并用，有力保障了監(jiān)督全覆蓋要求，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革取得顯著成效。

高校紀(jì)檢監(jiān)察是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分

首先，從國(guó)家機(jī)關(guān)層面講，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)分別是黨和國(guó)家自我監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)黨員及黨組織的執(zhí)紀(jì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)公職人員的執(zhí)法。如前所述，高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的承載主體是高校紀(jì)委，相關(guān)監(jiān)察工作恰恰實(shí)現(xiàn)了這種執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的貫通，即黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。因此，高校紀(jì)委既是黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)在高校的組織設(shè)置，也是國(guó)家監(jiān)察職能在高校的延伸。

其次，整個(gè)監(jiān)督體系內(nèi)應(yīng)當(dāng)形成有機(jī)協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)，既差異獨(dú)立，又協(xié)力聯(lián)通。就監(jiān)督體系的其他部分對(duì)高校的輻射作用來看，高校紀(jì)檢監(jiān)察還應(yīng)與之相互貫通、協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。黨的十九屆四中全會(huì)重申“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系”“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”，并強(qiáng)調(diào)發(fā)揮審計(jì)等監(jiān)督職能作用。

總體上，應(yīng)當(dāng)注重黨內(nèi)監(jiān)督與職能監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，事前、事中防控與事后監(jiān)督的銜接配合。多數(shù)學(xué)校通過分階段、多輪次、定期巡察有效落實(shí)高校全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。有的高校黨委把校內(nèi)巡察作為“書記工程”來抓，將校內(nèi)巡察列入書記校長(zhǎng)履職重點(diǎn)項(xiàng)目，黨委書記擔(dān)任巡察組組長(zhǎng)，全程指導(dǎo)巡察制度體系建設(shè)和巡察工作開展。而審計(jì)、財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)等機(jī)構(gòu)則具有相應(yīng)領(lǐng)域的職能監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的有力支撐。此外，部分高校還設(shè)有內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，主要致力于高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、制度化建設(shè)?？傮w來說，黨委巡察、紀(jì)檢監(jiān)察均具有政治性，黨委巡察更具整體性、全局性，紀(jì)檢監(jiān)察則進(jìn)行專責(zé)監(jiān)督，而審計(jì)、財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)等發(fā)揮職能監(jiān)督作用；內(nèi)控、財(cái)會(huì)等工作更傾向于事前、事中防控，而審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等作為事后監(jiān)督的特征則更為突出。在充分認(rèn)識(shí)不同類型監(jiān)督的性質(zhì)特點(diǎn)、職責(zé)范圍、工作方式的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督相互間有機(jī)銜接，形成監(jiān)督合力。

以紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系為例。十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)工作報(bào)告提出，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通融合、協(xié)調(diào)協(xié)同。同時(shí)根據(jù)《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，內(nèi)部審計(jì)是對(duì)高校及所屬單位“財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議”的活動(dòng)。因此，從確切探究經(jīng)濟(jì)性、資源性問題角度而言，審計(jì)工作往往能夠深入揭示高校治理中的重大違紀(jì)違法問題，為紀(jì)檢監(jiān)察工作提供線索、探明方向發(fā)揮不可替代的作用。根據(jù)相應(yīng)領(lǐng)域法律法規(guī)及規(guī)章，無論是紀(jì)檢監(jiān)察還是審計(jì)，都強(qiáng)調(diào)相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)基層單位工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，均已形成了紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域或是審計(jì)領(lǐng)域有制度保障的各自縱向關(guān)系。但從健全整體的黨和國(guó)家監(jiān)督體系而言，不同監(jiān)督方式間的橫向關(guān)系的暢通協(xié)調(diào)，恰恰是當(dāng)前體系建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)，更是發(fā)揮監(jiān)督合力必須鋪陳的路徑。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)規(guī)章，一方面，各高校紀(jì)委應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)，形成權(quán)威高效的紀(jì)檢監(jiān)察組織體系；另一方面，高校還應(yīng)當(dāng)“設(shè)置獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)”，在高校黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)。實(shí)際上，高校紀(jì)委和審計(jì)機(jī)構(gòu)通常也是各司其職的兩個(gè)獨(dú)立部門。這在保證審計(jì)專業(yè)性、獨(dú)立性和紀(jì)檢監(jiān)察獨(dú)立性、權(quán)威性的同時(shí)，卻也很可能發(fā)生工作溝通不及時(shí)、信息傳遞不充分甚至人為選擇性傳遞等情況，貽誤紀(jì)檢監(jiān)察時(shí)機(jī)。因此，要加強(qiáng)高校紀(jì)委和學(xué)校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，切實(shí)建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、問題整改問責(zé)共同落實(shí)等工作機(jī)制。