美國網(wǎng)絡外交的政策演變、組織體系及發(fā)展趨勢*

李 艷，孫寶云

（北京電子科技學院，北京 100070）

0 引 言

技術變革是國際政治體系變遷的重要催化劑。一方面，以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化為標志的第四次工業(yè)革命給外交領域帶來了機遇和挑戰(zhàn)，深刻影響著外交環(huán)境、外交工具和外交模式[1]；另一方面，由于網(wǎng)絡空間對國家主權、安全和發(fā)展利益的重要性愈加凸顯，網(wǎng)絡空間安全治理問題由純粹的技術性議題演變?yōu)轱@性的國際政治議題。作為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地，美國很早就深刻認識到網(wǎng)絡信息技術、網(wǎng)絡空間安全治理與外交政策之間的復雜關聯(lián)，是最早著手開展網(wǎng)絡外交政策實踐的國家。經(jīng)過多年的實踐，美國網(wǎng)絡外交政策體系已日臻成熟，從最初著眼于利用數(shù)字技術促進外交進程的外交新形態(tài)，逐漸演變?yōu)槔猛饨还ぞ吆屯饨凰季S解決網(wǎng)絡空間治理問題的一種戰(zhàn)略協(xié)調手段。在網(wǎng)絡安全領域成為大國戰(zhàn)略博弈新前沿的背景下，深入剖析美國網(wǎng)絡外交的政策演變及其發(fā)展趨勢，對防范中美網(wǎng)絡空間沖突升級、優(yōu)化我國網(wǎng)絡外交政策實踐具有重要的理論和實踐意義。

1 網(wǎng)絡外交的內涵界定

學界對網(wǎng)絡外交的概念一直莫衷一是。這種爭議既源自網(wǎng)絡空間不同于現(xiàn)實物理空間的復雜特性，也反映出治理主體對網(wǎng)絡空間治理屬性在認知層面的變化。作為信息網(wǎng)絡技術與外交系統(tǒng)耦合的產(chǎn)物，網(wǎng)絡外交內涵的復雜性源自其特有的技術與政治雙重屬性[2]。此外，由于網(wǎng)絡外交具有跨學科的特點，涉及政策學、政治學、社會學、外交學、數(shù)字/網(wǎng)絡科學等多個學科，對其進行內涵界定須從剖析幾個近似且關聯(lián)的概念著手。

早期網(wǎng)絡空間被視為“全球公域”，相關治理問題主要遵循技術治理邏輯，由技術專家通過制定規(guī)則和標準進行解決。與此對應的是相關學者對網(wǎng)絡外交的概念界定也立足其技術屬性，主要關注互聯(lián)網(wǎng)技術對外交形態(tài)變革的工具化價值，認為電子外交、數(shù)字外交、網(wǎng)絡公共外交或網(wǎng)絡外交這樣的近似術語可以互換混用[3]。隨著網(wǎng)絡問題開始國際化和政治化，網(wǎng)絡議程的外交政策維度開始受到外交實踐界的關注?；诰W(wǎng)絡治理問題具有的政治屬性，迫切需要利用外交工具和資源為國家和非國家行為體在網(wǎng)絡空間中開展的合作和互動奠定基礎，從而減少沖突升級的風險。如果把網(wǎng)絡空間僅留給技術人員、軍事和情報機構人員可能會使網(wǎng)絡空間重現(xiàn)“霍布斯式”的自然狀態(tài)[4]。盡管受新冠肺炎疫情影響和數(shù)字空間治理需求驅動，數(shù)字外交在數(shù)量和頻率層面實現(xiàn)了對傳統(tǒng)外交暫時性的替代，進一步推動外交的數(shù)字化轉型[5]，西方學界仍認為網(wǎng)絡外交與數(shù)字外交、電子外交、網(wǎng)絡公共外交是相互關聯(lián)但不同類的外交議題。區(qū)別于數(shù)字外交、電子外交、網(wǎng)絡公共外交側重于利用新興技術、社交媒體等手段推動更廣泛的外交議程，網(wǎng)絡外交特指在網(wǎng)絡領域內的外交，即通過使用外交資源、履行外交職能，在網(wǎng)絡空間維護國家利益[3]。

基于以上分析，本文認為，作為一種新型的外交形態(tài)，網(wǎng)絡外交可以使用外交工具和外交思維解決國際層面的網(wǎng)絡空間治理問題，可以為網(wǎng)絡空間安全治理提供新的政策思路和戰(zhàn)略工具。究其實質，其核心功能與傳統(tǒng)外交并無區(qū)別，仍是通過溝通、談判協(xié)調國際關系、管控危機沖突。由于網(wǎng)絡外交實踐先行于理論，加之網(wǎng)絡外交具有技術和政治雙重屬性，作為一個動態(tài)發(fā)展中的概念，網(wǎng)絡外交的內涵隨技術變遷和外交實踐的變化不斷演進，因此，在梳理美國網(wǎng)絡外交政策發(fā)展演變時，本文仍將數(shù)字外交、電子外交、公共網(wǎng)絡外交納入網(wǎng)絡外交的范疇。

2 美國網(wǎng)絡外交的政策演變

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術變遷、安全治理需求和外交理念的轉型，美國網(wǎng)絡外交政策實踐經(jīng)歷了由“技術工具導向”向“戰(zhàn)略利益導向”轉變的過程。前者起步于小布什政府時期，偏重于網(wǎng)絡外交的技術屬性，主要關注互聯(lián)網(wǎng)技術對官方外交形態(tài)變革的工具化價值；后者則成型于奧巴馬政府時期，更強調網(wǎng)絡外交的政治屬性，旨在運用外交工具和外交思維維護國家安全利益和戰(zhàn)略需求、謀求網(wǎng)絡空間主導權和控制權。

2.1 小布什政府的網(wǎng)絡外交

小布什政府網(wǎng)絡外交的政策重心是利用信息技術整合內部外交資源實施電子外交和公共外交，對傳統(tǒng)外交形態(tài)和進程施加技術性影響。一方面，基于電子政府建設需求，小布什政府在國務卿科林·盧瑟·鮑威爾（Colin Luther Powell）的大力倡導下，在美國國務院積極推進外交領域信息化變革。2003年，美國國務院在信息資源管理局設立“電子外交辦公室”，主要職能是為國務院內部的知識管理和信息溝通提供技術保障[6]。另一方面，迫于國際反恐安全形勢壓力，小布什政府將公共外交提升為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，并嘗試依托信息技術工具提升公共外交的效力。“9·11”事件發(fā)生后，美國政界、學界和媒體開始重新認識到公共外交對于國家形象塑造和安全利益維護的重要性，認為公共外交須確定為美國外交政策框架的中心要素[7]。2002年，美國國會出臺《國家安全戰(zhàn)略報告》（The National Security Strategy of the United States of America），從推動公共外交的視角指出美國必須防范極端主義和技術的結合，在網(wǎng)絡安全政策層面實現(xiàn)“控制境內信息流動”和“塑造信息環(huán)境”的目標[8]。2006年，小布什政府第二任國務卿康多莉扎·賴斯（Condoleezza Rice）推出“轉型外交”（Transformative Diplomacy）理念，強調要通過“軟實力”外交在世界范圍內推進民主。在這一理念的推動下，電子外交辦公室為國務院開展公共外交搭建網(wǎng)絡交流平臺，幫助外交官通過網(wǎng)絡媒體實現(xiàn)更高效的價值觀和外交理念宣傳[6]。

2.2 奧巴馬政府的網(wǎng)絡外交

隨著社交媒體平臺的崛起，網(wǎng)絡空間與國際關系進一步融合，網(wǎng)絡外交的政治屬性和戰(zhàn)略價值開始凸顯。由于信息溝通與傳播已成為權力與安全議程中的核心議題，美國學者約翰·阿爾奎拉（John Arquilla）和戴維·羅恩菲爾德（David Ronfeldt）從信息戰(zhàn)略轉型的視角主張政府需要從關注“技術端”的網(wǎng)絡空間安全轉型至“觀念政治端”（Noopolitik）的軟實力博弈[9]。在此背景下，美國將社交媒體定位為在網(wǎng)絡空間中促進國家利益、確保美國領導地位的重要戰(zhàn)略資產(chǎn)，從戰(zhàn)略和政策層面將社交媒體納入外交領域[10]。其典型舉措是國務卿希拉里·克林頓（Hillary Clinton）借力社交媒體推進公共外交，積極打造“巧實力”外交轉型和“互聯(lián)網(wǎng)自由戰(zhàn)略”。戰(zhàn)略理念的轉變推動網(wǎng)絡外交發(fā)展，常體現(xiàn)為更為豐富的外交形態(tài)（虛擬外交、在線網(wǎng)絡外交和社交網(wǎng)絡外交）[2]和活動方式（對外交往、對外宣傳和外交參與）[11]。2010年12月，美國國務院和國際發(fā)展署發(fā)布首份《四年度外交和發(fā)展審議》（Quadrennial Diplomacy and Development Review）報告，強調在信息化時代美國要進一步運用綜合外交技巧、戰(zhàn)略和手段推進國家安全利益。具體而言，美國應將公共外交確定為外交核心任務，靈活運用“巧實力”戰(zhàn)略，將公眾接觸界定為外交官員的職責，重視公民社會在外交政策中的作用[12]。

以西亞北非“顏色革命”事件為典型個案，依托線上線下外溢出或在線離線互動機制作用于現(xiàn)實外交和內政體系[13]，進攻性網(wǎng)絡外交對國家政治安全產(chǎn)生的負面殺傷力開始引發(fā)國家關注。在此背景下，涉網(wǎng)安全治理議題開始高度政治化，網(wǎng)絡空間“再主權化”成為新態(tài)勢。基于互聯(lián)網(wǎng)技術作用于現(xiàn)實外交產(chǎn)生的“手段變革”與“目標拓展”一體兩面的不同影響，網(wǎng)絡外交開始細分為“網(wǎng)絡公共外交”和“網(wǎng)絡治理外交”兩種相互影響和促進的典型模式。網(wǎng)絡公共外交主要指基于互聯(lián)網(wǎng)技術、依托網(wǎng)絡平臺開展的外交實踐，側重反映數(shù)字時代公共外交手段與方式的嬗變；而圍繞網(wǎng)絡空間國際治理開展的外交活動則歸入網(wǎng)絡治理外交范疇，其主旨在于圍繞“治網(wǎng)權”進行外交博弈來實現(xiàn)國家利益和戰(zhàn)略需求[14]。由于網(wǎng)絡治理外交更聚焦于網(wǎng)絡空間的國家戰(zhàn)略利益，在實踐中逐漸發(fā)展為美國網(wǎng)絡外交政策的重心。

2011年，奧巴馬政府發(fā)布《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略》（International Strategy for Cyberspace），作為全球首份立足國際政策視角，關注網(wǎng)絡空間議題的綱領性文件，其出臺標志著美國網(wǎng)絡外交政策正式向“戰(zhàn)略利益導向”轉變。戰(zhàn)略中明確提出，美國在網(wǎng)絡空間中要綜合運用外交、國防和發(fā)展這三項舉措，同時將經(jīng)濟、保護網(wǎng)絡、執(zhí)法、軍事、互聯(lián)網(wǎng)治理、國際發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)自由確定為美國新外交政策的七大實施重點。配合戰(zhàn)略落地需要，美國國務院設立了網(wǎng)絡事務協(xié)調員辦公室，主要負責牽頭其他相關聯(lián)邦機構處理與外交政策、國家安全、人權和經(jīng)濟相關的一系列國際網(wǎng)絡政策問題。辦公室的負責人被稱為國務院網(wǎng)絡協(xié)調員，由國務卿直接任命。該辦公室是世界范圍內第一個專門處理網(wǎng)絡問題的外交辦公室，而協(xié)調員克里斯托弗·佩恩特（Christopher Painter）成為世界上第一個專門負責網(wǎng)絡安全外交事務的網(wǎng)絡外交官。自2011年辦公室成立以來，已有20多個國家效仿此機制設立類似的外交部辦公室[15]。

在奧馬巴第二任期，以2013年“棱鏡門”事件的曝光為導火索，網(wǎng)絡安全問題在全球安全體系中的重要性急劇上升。在國家形象遭遇嚴重國際信任危機的背景下，美國將網(wǎng)絡外交提升為外交政策體系的優(yōu)先關注事項，立足戰(zhàn)略設計、事件協(xié)調和能力培訓等多個層面強化網(wǎng)絡外交政策的制定、協(xié)調和實施。除將網(wǎng)絡問題納入國務院核心戰(zhàn)略規(guī)劃文件之外，國務院于2014年對區(qū)域辦事處網(wǎng)絡戰(zhàn)略進行了全面修訂，對標2011年《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略》各重要的戰(zhàn)略支柱，為各辦事處和美國使團提供了明確的網(wǎng)絡空間政策策略計劃，并啟動專項議題來跟蹤以網(wǎng)絡為重點的外國援助項目。2016年，奧巴馬政府發(fā)布第41號總統(tǒng)令《網(wǎng)絡事件協(xié)調》（United States Cyber Incident Coordination），責成國務院和其他6個相關政府機構選派代表組建國家政策協(xié)調機制——網(wǎng)絡反應小組，合作應對影響美國國內外利益的重大網(wǎng)絡事件。此外，國務院還投入資源牽頭部署跨部門、跨區(qū)域研討會和外交人員講習所年度課程，對使館官員進行專業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)電信政策和網(wǎng)絡空間政策培訓，幫助內部工作人員全面提升政策協(xié)調和實施能力[16]。

2.3 特朗普政府的網(wǎng)絡外交

特朗普上臺后，在“美國優(yōu)先”執(zhí)政理念的引領下，其網(wǎng)絡戰(zhàn)略聚焦于經(jīng)濟繁榮和國家安全兩大方向，對奧巴馬政府綜合性的網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略目標進行了簡化與收縮。特朗普政府縮減在網(wǎng)絡外交層面的資源投入，對網(wǎng)絡外交的政策目標、組織架構和實施策略進行了大幅調整。在政策目標層面，特朗普政府邊緣化奧巴馬政府推出的互聯(lián)網(wǎng)自由戰(zhàn)略，更重視美國的自身現(xiàn)實利益，并基于此塑造網(wǎng)絡空間規(guī)則和秩序。根據(jù)第13800號行政令《加強聯(lián)邦網(wǎng)絡和關鍵基礎設施網(wǎng)絡安全》的要求，2018年5月，國務院發(fā)布了有關國際接觸戰(zhàn)略和加強網(wǎng)絡威懾的兩份建議報告。報告指出，鑒于需求的日益增長和資源的有限性，美國政府要最大限度地提高美國在網(wǎng)絡空間國際參與層面的投資回報[17]；進一步強化成本施加型威懾，聯(lián)合伙伴國家通過情報共享、歸因和行動支持的方式降低美國網(wǎng)絡威懾戰(zhàn)略的實施成本，共同應對低于武裝沖突閾值的惡意網(wǎng)絡活動[18]。在組織架構層面，特朗普政府削弱了國務院對網(wǎng)絡外交政策的領導力。2017年，國務卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）以打擊官僚作風為由關閉了網(wǎng)絡事務協(xié)調員辦公室，后迫于國會壓力又重設了網(wǎng)絡事務協(xié)調員職位，與國務院負責互聯(lián)網(wǎng)治理事務的助理副部長職位一起整合到國務院經(jīng)濟和商務局旗下[19]。此外，在處理大國外交議題時，特朗普政府偏好“零和思維”和“單邊立場”，對國際網(wǎng)絡空間合作持消極態(tài)度。在政策實施層面，特朗普政府采用了“泛網(wǎng)絡安全化”的激進應對策略，將網(wǎng)絡安全議題與政治、經(jīng)貿談判和高科技領域競爭深度捆綁。其根本用意在于通過出臺制裁限制措施、重構網(wǎng)絡安全規(guī)則體系的方式，服務于“大國競爭”的戰(zhàn)略目標[20]。

2.4 拜登政府的網(wǎng)絡外交

區(qū)別于特朗普政府“美國優(yōu)先”原則指導下的單邊主義外交政策，拜登政府上臺后重回建制派路線，在外交政策方面?zhèn)戎赜谥厮苊裰鲀r值觀優(yōu)勢、修復盟友外交和回歸多邊主義立場。這種導向映射到網(wǎng)絡外交領域，體現(xiàn)為拜登政府將網(wǎng)絡外交重置到美國外交政策體系的中心，重視基于價值觀和規(guī)則的國際秩序，以技術聯(lián)盟策略為抓手維持美國在全球新興技術治理領域的主導優(yōu)勢。

拜登政府主要依賴聯(lián)盟外交策略作為戰(zhàn)略工具，重視以價值觀和技術標準為抓手掌握在網(wǎng)絡空間國際治理中的主動權。事實上，早在2020年3月網(wǎng)絡空間日光浴委員會提出的“分層網(wǎng)絡威懾”戰(zhàn)略中就指出，國際規(guī)范是網(wǎng)絡空間行為塑造的框架，確保這一框架與美國的利益和價值觀保持一致至關重要。因此，美國應加強在規(guī)范和標準層面的國際引領和多邊外交接觸，聯(lián)合“理念一致”盟友和伙伴組建聯(lián)盟協(xié)調政策和進攻性跨域網(wǎng)絡威懾實踐，從而塑造競爭對手行為、構建符合美國利益的國際秩序[21]。2020年10月，新美國安全中心發(fā)布了《通用代碼：民主技術政策聯(lián)盟框架》（Common Code：An Alliance Framework for Democratic Technology Policy）報告，建議美國應從技術層面構建統(tǒng)一的民主國家科技政策聯(lián)盟。報告認為，在外交層面技術政策聯(lián)盟成員國應聯(lián)合派遣完整代表團，提交盡可能廣泛的技術組合標準，保持在全球標準制定工作的完整性，合力推動技術標準制定機構的投票機制改革，以對沖我國在國際標準制定中的影響[22]。2021年1月16日，網(wǎng)絡空間日光浴委員會發(fā)布了《對拜登政府的網(wǎng)絡安全建議》（Transition Book for the Incoming Biden Administration），建議拜登政府擴大國際層面網(wǎng)絡安全能力建設、國際規(guī)范和互信措施的支持范圍，派遣外交官參與全球IT和通信技術標準的制定，通過與志同道合的盟友和伙伴組建國際聯(lián)盟的方式維護網(wǎng)絡空間安全利益[23]。這些建議大都被拜登政府照單全收，打包納入2021年3月推出的《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》（Interim National Security Strategic Guidance）。整體而言，戰(zhàn)略方針延續(xù)了以實力為原則的戰(zhàn)略傳統(tǒng)和大國競爭的戰(zhàn)略主基調，標志著“盟友外交”在網(wǎng)絡安全領域的回潮。文件將“提升網(wǎng)絡安全”列為政府的首要任務，強調要借助盟友外交維護現(xiàn)有全球網(wǎng)絡空間規(guī)范，并基于美國戰(zhàn)略利益制定新的規(guī)則。

需要指出的是，拜登政府主導下的“技術聯(lián)盟”借用了民主、人權等話語框架，帶有鮮明的冷戰(zhàn)思維色彩。從政策實質上看，“技術聯(lián)盟”主要依托“技術多邊主義”外交框架，圍繞前沿科技領域技術規(guī)則和標準體系競爭建立排他性聯(lián)盟，其根本目的在于構建基于霸權的技術權力結構[24]。拜登上臺后，在盟友外交層面重點從修復跨大西洋關系著手，先后通過G7峰會、北約峰會和美歐峰會就互聯(lián)網(wǎng)安全、數(shù)字技術標準、打擊勒索軟件、整體威懾和防御政策、供應鏈安全等領域議題協(xié)調美歐政策立場。以2021年6月美歐峰會成果為例，除設立美歐貿易與技術委員會之外，美歐還建立了聯(lián)合技術競爭政策對話機制。該機制名義上以深化美歐貿易和科技合作為主要目標，實則以意識形態(tài)作為外交工具，捆綁民主價值觀構建遏華技術和貿易聯(lián)盟，以打壓我國不斷增長的新興技術影響力。

此外，受太陽風供應鏈攻擊事件和科洛尼爾輸油管道公司勒索軟件攻擊事件驅動，諸如網(wǎng)絡間諜、網(wǎng)絡黑客等低烈度網(wǎng)絡沖突的應對成為美國網(wǎng)絡外交在國際規(guī)則領域的重要關注點。出于對網(wǎng)絡規(guī)范缺失、管控沖突風險升級和戰(zhàn)略利益統(tǒng)籌等多方面因素的考量，拜登政府并未在網(wǎng)絡層面采取反制措施，而是采取了較為克制的經(jīng)濟制裁應對方式。2021年6月，美俄峰會就管控網(wǎng)絡空間紅線行為進行了協(xié)商討論，并同意責成各自政府網(wǎng)絡安全專家就行為禁區(qū)問題進行磋商以達成進一步共識。

3 美國網(wǎng)絡外交的組織體系

從議題層面看，美國網(wǎng)絡外交政策橫跨網(wǎng)絡犯罪、網(wǎng)絡安全、數(shù)字經(jīng)濟、國際發(fā)展和能力建設、互聯(lián)網(wǎng)自由和互聯(lián)網(wǎng)治理等多個領域。鑒于議題領域的多樣性和交叉性，美國網(wǎng)絡外交組織體系涵蓋國務院和其他六個相關聯(lián)邦機構。其中，國務院設立網(wǎng)絡問題協(xié)調員辦公室負責統(tǒng)籌國務院在網(wǎng)絡問題上的全球外交接觸工作，聯(lián)絡協(xié)調其他六個相關聯(lián)邦機構改善國家層面網(wǎng)絡安全工作。除在多邊和雙邊論壇層面管理網(wǎng)絡外交外，網(wǎng)絡問題協(xié)調員辦公室還負責就美國政府在網(wǎng)絡空間的一系列事件響應和網(wǎng)絡行動的外交政策影響等問題提供建議。

除國務院外，其他參與網(wǎng)絡外交實踐的六大聯(lián)邦機構為商務部、國防部、能源部、國土安全部、司法部和財政部。這些機構或經(jīng)由下轄的相關局或辦公室與國際合作伙伴共同處理網(wǎng)絡問題（具體參與情況見表1），或經(jīng)由若干國務院下轄的局、辦事處和海外使團以分散的方式與國務院就網(wǎng)絡外交問題進行合作（具體參與情況見表2）[25]。

表1 國土安全部、司法部、財政部參與網(wǎng)絡外交工作的基本情況

表2 商務部、國防部、能源部參與網(wǎng)絡外交工作的基本情況

2021年1月11日，在特朗普政府和拜登政府政權交接之際，前任國務卿邁克·蓬佩奧（Mike Pompeo）宣布在國務院成立網(wǎng)絡空間安全和新興技術局，主要負責統(tǒng)籌網(wǎng)絡空間和新興技術領域相關的外交工作，與盟友和伙伴國開展合作，共同應對網(wǎng)絡威脅。該機構面向分管軍備控制和國際安全事務的副國務卿報告工作，掌管1780萬美元專項預算，配有80名全職人員，機構成員由網(wǎng)絡問題協(xié)調員辦公室與軍控、核查和合規(guī)局下設的新興安全挑戰(zhàn)辦公室的工作人員合并構成。根據(jù)國務院的提議，數(shù)字經(jīng)濟層面的網(wǎng)絡外交問題由經(jīng)濟和商務局負責，主要分管互聯(lián)網(wǎng)治理、數(shù)字貿易、數(shù)據(jù)隱私等相關問題的國際外交工作。由于建立網(wǎng)絡空間安全和新興技術局的重組改革規(guī)劃未與其他六個相關聯(lián)邦機構進行戰(zhàn)略協(xié)商，政府問責局認為在缺乏合作統(tǒng)籌的前提下推行重組改革，會增加不必要的網(wǎng)絡外交工作碎片化和職能重疊[25]。此外，國務院建立網(wǎng)絡空間安全和新興技術局的提議缺乏必要的數(shù)據(jù)和證據(jù)予以佐證。由于國務院的方案將網(wǎng)絡外交、網(wǎng)絡政策和數(shù)字經(jīng)濟方面的職能分離給不同的部門進行分管，并且沒有說明在網(wǎng)絡安全層面如何對數(shù)字經(jīng)濟問題進行內部協(xié)調，政府問責局認為這種人為的分離會增加國務院在數(shù)字經(jīng)濟和網(wǎng)絡政策問題上保持統(tǒng)一立場的難度，從而對協(xié)調和發(fā)展網(wǎng)絡外交綜合政策立場構成一定挑戰(zhàn)[26]。

拜登政府上臺后，在立法層面對網(wǎng)絡外交國家責任部門進行了重新規(guī)劃，擬通過重組機構強化對網(wǎng)絡外交政策的保障支撐作用。2021年2月，美國眾議院推出2021年網(wǎng)絡外交法案（Cyber Diplomacy Act of 2021），從立法層面積極推動網(wǎng)絡外交議程。法案建議設立國際網(wǎng)絡空間政策局以鞏固國務院網(wǎng)絡外交跨領域協(xié)調工作，統(tǒng)籌與國際網(wǎng)絡安全、互聯(lián)網(wǎng)訪問與自由、網(wǎng)絡犯罪、國際網(wǎng)絡威脅相關的美國外交工作；同時設立網(wǎng)絡空間政策協(xié)調委員會，以確保在網(wǎng)絡外交問題上得到廣泛關注、協(xié)調和持續(xù)監(jiān)督[27]。2021年10月，美國國務院在對網(wǎng)絡空間和新興技術的政策和組織進行廣泛審查的基礎上，宣布成立網(wǎng)絡空間和數(shù)字政策局。該部門將重點應對國際網(wǎng)絡空間安全、國際數(shù)字政策和數(shù)字自由三個關鍵領域的威脅挑戰(zhàn)，進一步推動機構間和國際網(wǎng)絡外交議程。此外，國務院將設立一名關鍵和新興技術特使，專門負責協(xié)調新興技術領域的國際政策，與盟友和合作伙伴等共同領導當前的技術外交議程[28]。

4 美國網(wǎng)絡外交的發(fā)展趨勢

網(wǎng)絡外交作為解決網(wǎng)絡空間治理問題的一種戰(zhàn)略協(xié)調手段，需要服務于網(wǎng)絡空間治理的現(xiàn)實戰(zhàn)略需求。由于網(wǎng)絡空間治理具有技術與政策雙重屬性，伴隨著技術權力的博弈已成為“技術政治時代”國際戰(zhàn)略競爭的核心[29]，美國網(wǎng)絡外交已演變?yōu)榫W(wǎng)絡地緣政治競爭的戰(zhàn)略工具。

首先，圍繞網(wǎng)絡空間規(guī)則和標準制定的主導權博弈仍將是美國網(wǎng)絡外交的焦點議題。當前，技術競爭水平成為國家硬實力競爭制高點，網(wǎng)絡空間技術性議題實現(xiàn)了高度政治化并融入世界政治議程。這使網(wǎng)絡安全問題不僅迅速成為國際談判的核心議題，還實現(xiàn)了與自由、民主和人權保護等政治理念的高度捆綁，成為大國間權力博弈的新平臺[30]。在大國競爭的戰(zhàn)略基調下，出于霸權護持和追求絕對安全的戰(zhàn)略利益需要，美國網(wǎng)絡外交的戰(zhàn)略重心將聚焦于“兩個有作為”：一是建立網(wǎng)絡空間領域國際責任和約束框架；二是與盟友伙伴共同建立網(wǎng)絡威懾機制[31]。從戰(zhàn)術層面考量，美國網(wǎng)絡外交的兩大抓手是聯(lián)盟策略和泛安全化策略。一方面，美國以意識形態(tài)作為外交工具聚焦不同議題領域，積極構建遏華“技術聯(lián)盟”和“治理聯(lián)盟”；另一方面，美國將以“小院高墻”政策為指導，實施更為“精準”的對華遏制政策，通過將網(wǎng)絡安全問題泛化為國家安全問題的方式壟斷戰(zhàn)略技術競爭優(yōu)勢。

其次，由于信息技術賦權導致網(wǎng)絡空間領域權力流散，以高科技公司、技術機構為代表的非國家行為體逐漸發(fā)展成為網(wǎng)絡外交的補充力量。一方面，隨著跨國高科技公司技術實力和經(jīng)濟影響力的不斷增強，美國在加大對其規(guī)制力度的同時，已將其納為地緣政治角力的重要參與者。其典型個案包括美國政府要求推特等社交媒體平臺封殺其他國家官方機構賬號、利用負責全球通用頂級域名解析服務的威瑞信公司關停制裁伊朗官方相關網(wǎng)站等[32]。2020年3月，網(wǎng)絡空間日光浴委員會提出的“分層網(wǎng)絡威懾”戰(zhàn)略指出，將私營企業(yè)納入威懾參與主體，要求私營企業(yè)在國家防御方面發(fā)揮主導作用，積極與政府進行情報共享，強化網(wǎng)絡空間韌性建設。2021年6月，美國參議員提出網(wǎng)絡攻擊響應方案研究方案（Study on Cyber-Attack Response Options Act），擬允許私營公司突破聯(lián)邦法律限制，主動回擊對其業(yè)務發(fā)起攻擊的網(wǎng)絡黑客[33]。另一方面，由于拜登政府上臺后有意整合政府、企業(yè)、社會組織等多元主體，打造“復合型”排華陣營[34]，一些西方高科技公司欲借力中美博弈謀求經(jīng)濟利益，主動加入6G聯(lián)盟、半導體聯(lián)盟等遏華高科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，以期積極籌謀技術標準“軟法”布局，通過卷入地緣政治博弈實現(xiàn)“彎道超車”打壓競爭對手。

5 結論及啟示

美國網(wǎng)絡外交政策經(jīng)歷了由“技術工具導向”向“戰(zhàn)略利益導向”的轉變，從最初著眼于利用數(shù)字技術促進外交進程的外交新形態(tài)，逐漸演變?yōu)槔猛饨还ぞ吆屯饨凰季S解決網(wǎng)絡空間治理問題的一種戰(zhàn)略協(xié)調手段。美國網(wǎng)絡外交的組織體系涵蓋國務院和其他六個相關聯(lián)邦機構，由國務院設立的網(wǎng)絡問題協(xié)調員辦公室負責統(tǒng)籌協(xié)調。為確保網(wǎng)絡外交問題得到廣泛關注、協(xié)調和持續(xù)監(jiān)督，拜登政府上臺后在立法層面對網(wǎng)絡外交國家責任部門進行了重新規(guī)劃，擬通過機構重組強化對網(wǎng)絡外交政策的保障支撐作用。在全球網(wǎng)絡安全形勢日益嚴峻和中美網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略利益博弈愈加復雜的背景下，美國網(wǎng)絡外交已演變?yōu)榫W(wǎng)絡地緣政治競爭的戰(zhàn)略工具。在網(wǎng)絡安全成為大國戰(zhàn)略博弈前沿的背景下，既要關注網(wǎng)絡外交與傳統(tǒng)外交的差異性，針對其特有的技術屬性量身制定重點工作領域和外交實踐機制；又要重視網(wǎng)絡外交的政治屬性，明確其目標定位仍需服務于外交戰(zhàn)略全局。