鞏固拓展脫貧成果開局之年的政策調(diào)整與政策評價

林萬龍 梁瓊蓮 紀曉凱

(中國農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院， 北京 100083)

一、導言

在全黨全國全社會的共同努力下，我國已如期完成了脫貧攻堅的既定目標。到2020年底，我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決。 “兩不愁”質(zhì)量水平明顯提升，“三保障”突出問題徹底消除。但脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點(1)參見《習近平:脫貧摘帽不是終點,而是新生活、新奮斗的起點》,《黨史文匯》2020年第4期。。2020年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》明確指出，脫貧攻堅目標任務完成后，設立5年過渡期(2)參見新華社：《鞏固拓展脫貧攻堅成果 加快推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興——中央農(nóng)辦負責人就〈中共中央 國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見〉答記者問》,《農(nóng)村工作通訊》2021年第8期。。這是關系構建新發(fā)展格局、關系全面建設社會主義現(xiàn)代化國家全局和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的重大議題。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興作為發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、推進我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩個重要抓手，二者的銜接貫通具備一定的內(nèi)在邏輯。從理論邏輯來看，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興具有內(nèi)在統(tǒng)一性。二者的價值取向和目標追求統(tǒng)一于黨的初心和使命，統(tǒng)一于社會主義的本質(zhì)要求，即消除貧困，改善民生，為中國人民謀幸福，并逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕(3)參見姜正君:《脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接貫通:邏輯、難題與路徑》,《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2020年第12期。。從實踐邏輯來看，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興具有連續(xù)性和繼起性(4)參見朱啟銘:《脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興:連續(xù)性、繼起性的縣域?qū)嵺`》,《江西財經(jīng)大學學報》2019年第3期。。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先任務，鄉(xiāng)村振興則是脫貧攻堅的延續(xù)和發(fā)展(5)參見黃承偉:《從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移——基于理論視野和大歷史觀的認識與思考》,《華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2021年第4期。;脫貧攻堅針對的是農(nóng)村絕對貧困人口，而鄉(xiāng)村振興則瞄準農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化(6)參見張克俊等：《全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接——基于政策關系二重性的分析》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第6期。;脫貧攻堅是短期減貧策略，而鄉(xiāng)村振興則是中長期發(fā)展戰(zhàn)略(7)參見徐曉軍、張楠楠：《鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的對接:邏輯轉(zhuǎn)換與實踐路徑》，《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》2019年第6期。。二者之間的過渡階段涉及工作人群、工作任務、治理體系、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系、社會支持體系等諸多方面的有效銜接(8)參見左停：《脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實難題與應對策略》，《貴州社會科學》2020年第1期。，需要將部分臨時性、超常規(guī)、特惠性政策舉措向長效性、常態(tài)性、普惠性政策轉(zhuǎn)變。然而，要推動脫貧攻堅減貧工作向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型(9)參見黃征學等：《中國長期減貧，路在何方？——2020年脫貧攻堅完成后的減貧戰(zhàn)略前瞻》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第9期。，確保工作不留空當，政策不留空白，仍面臨著諸多的困難和挑戰(zhàn)。

2021年是5年過渡期的第一年，也是鞏固拓展脫貧成果的開局之年。自2020年下半年始，黨中央、國務院和各相關部委陸續(xù)制定、出臺了系列政策文件，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策體系已逐步成型。對開局之年的政策調(diào)整和成效進行總結評估，并提出對策建議，可以為過渡期目標任務的順利完成提供重要的政策參考。

二、開局之年的政策調(diào)整

(一)政策調(diào)整基本情況

取得脫貧攻堅的偉大勝利，進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期后，黨中央、國務院和各相關部委陸續(xù)在原有的政策基礎之上做了針對性的調(diào)整，并相繼出臺了一系列新政策。

綱領性的政策文件是2020年12月中共中央、國務院印發(fā)的《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》。該文件對實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的主要政策框架予以了明確，即從脫貧之日起設立5年過渡期，并指出了過渡期內(nèi)的目標任務和重點工作領域。文件指出，過渡期內(nèi)，脫貧地區(qū)要根據(jù)形勢變化，理清工作思路，做好過渡期內(nèi)領導體制、工作體系、發(fā)展規(guī)劃、政策舉措、考核機制等有效銜接，從解決建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”為重點轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興(10)參見中共中央、國務院:《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，2021年3月22日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm，2021年10月20日。。

隨后，黨中央、國務院和各相關部委陸續(xù)出臺了一系列的專項政策，主要涉及以下幾方面的內(nèi)容：一是投入政策的調(diào)整，包括優(yōu)化調(diào)整財稅幫扶政策和金融幫扶政策，以及建設用地傾斜支持政策；二是構建防返貧監(jiān)測預警幫扶機制；三是優(yōu)化調(diào)整專項幫扶政策，包括兜底保障政策、健康幫扶政策、重特大疾病醫(yī)療保險和救助制度、住房保障政策、教育幫扶政策、飲水安全政策、易地搬遷后續(xù)扶持政策、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策、扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理政策、就業(yè)幫扶政策、生態(tài)幫扶政策等11項政策；四是對幫扶組織體系的調(diào)整，包括調(diào)整優(yōu)化駐村第一書記和工作隊政策、調(diào)整完善東西部協(xié)作政策和確定國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣等。

(二)政策調(diào)整特點

《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》要求，過渡期內(nèi)在鞏固拓展脫貧攻堅成果上下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續(xù)幫扶支持；在主要幫扶政策保持總體穩(wěn)定的基礎上，分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握調(diào)整節(jié)奏、力度和時限，增強脫貧穩(wěn)定性。開局之年的政策調(diào)整貫徹了上述要求，可以概括為以下幾個特點。

1.把防止規(guī)模性返貧作為底線要求

政策調(diào)整中，對防止規(guī)模性返貧的底線要求給予了高度重視。早在2020年3月，原國務院扶貧開發(fā)領導小組即已出臺《關于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》，要求把防止返貧作為當前及今后一個時期扶貧工作的重要任務，建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制。2020年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》強調(diào)，要健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制。2021年5月中央農(nóng)村工作領導小組發(fā)布的《關于健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》，對監(jiān)測對象和范圍、監(jiān)測方式和程序等給出了詳細的政策要求。2021年2月民政部發(fā)布的《關于鞏固拓展民政領域脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施意見》也提出了在5年過渡期內(nèi)，要保持民政領域兜底保障政策總體穩(wěn)定，補齊民生保障短板弱項，適度擴大兜底保障和福利政策覆蓋范圍，并健全農(nóng)村低收入人口監(jiān)測預警機制，及時預警存在返貧致貧風險的農(nóng)村低收入人口，做到早發(fā)現(xiàn)、早幫扶。

2.投入政策支持力度不減

一是財政投入力度不減。過渡期相關部門在保持財政支持政策總體穩(wěn)定的前提下對財政投入政策進行適當優(yōu)化調(diào)整。原財政專項扶貧資金更名為“中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金”后，其支出結構和支持重點得到了調(diào)整(11)參見財政部等：《中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》，2021年3月31日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/31/content_5596928.htm，2021年10月20日。。原則上納入脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點范圍的各項中央財政涉農(nóng)資金用于832個脫貧縣的資金總體增幅不低于每項資金的平均增幅，或確保當年安排脫貧縣的資金縣均投入規(guī)模不低于其他縣的縣均投入規(guī)模(12)參見財政部等：《關于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知》，2021年4月12日，http://nys.mof.gov.cn/czpjZhengCeFaBu_2_2/202104/t20210412_3684275.htm，2021年10月20日。。

二是稅收優(yōu)惠政策力度不減。對于易地扶貧搬遷稅收優(yōu)惠政策、企業(yè)扶貧捐贈所得稅稅前扣除政策、扶貧貨物捐贈免征增值稅政策和國家電網(wǎng)有限公司脫貧攻堅內(nèi)部幫扶資金企業(yè)所得稅稅前扣除政策，其實施期限均延長至2025年12月31日(13)參見財政部等：《關于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知》，2021年4月12日，http://nys.mof.gov.cn/czpjZhengCeFaBu_2_2/202104/t20210412_3684275.htm，2021年10月20日。。

三是金融幫扶政策力度不減。人民銀行會同相關部門發(fā)文明確了過渡期內(nèi)將保持主要金融幫扶政策總體穩(wěn)定，并加大對脫貧人口、易返貧致貧人口和有勞動能力的低收入人口的信貸投放，加大對易地搬遷安置區(qū)后續(xù)發(fā)展的金融支持力度(14)參見中國人民銀行等：《關于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推進鄉(xiāng)村振興的意見》，2021年7月1日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/01/content_5621872.htm，2021年10月20日。。

3.逐步將政策對象由脫貧人群轉(zhuǎn)向符合條件的低收入人口

一是金融幫扶政策。人民銀行已發(fā)文要將邊緣易返貧致貧戶納入脫貧人口小額信貸政策的支持對象(15)參見中國銀保監(jiān)會等：《關于深入扎實做好過渡期脫貧人口小額信貸工作的通知》，2021年3月15日，http://www.gov.cn/zhengceku/2021-03/15/content_5593117.htm，2021年10月20日。，并要求加大對脫貧人口、易返貧致貧人口和有勞動能力的低收入人口的信貸投放。

二是兜底保障政策。民政部要求健全農(nóng)村低收入人口監(jiān)測預警機制，并將未納入低?；蛱乩ЧB(yǎng)范圍的低收入家庭中的重病、重殘人員，參照“單人戶”納入低保(16)參見民政部：《關于鞏固拓展民政領域脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施意見》，2021年2月15日，http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=15035&mtype=1，2021年10月20日。

三是健康幫扶政策。國家發(fā)改委和衛(wèi)健委要求建立農(nóng)村低收入人口常態(tài)化健康幫扶機制：將大病專項救治模式推廣作為脫貧地區(qū)縣域醫(yī)療機構針對所有30種大病患者住院治療的規(guī)范化措施；對農(nóng)村低收入人口重點落實大病專項救治、家庭醫(yī)生簽約服務措施；有條件的地方可將縣域內(nèi)住院先診療后付費政策對象調(diào)整為農(nóng)村低保對象、特困人員和易返貧致貧人口，大病保險對特困人員、低保對象和易返貧致貧人口實施傾斜支付，將發(fā)生高額醫(yī)療費用的易返貧致貧人口和因高額醫(yī)療費用支出導致家庭基本生活出現(xiàn)嚴重困難的大病患者納入醫(yī)療救助范圍(17)參見衛(wèi)生健康委等：《關于鞏固拓展健康扶貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接實施意見》，2021年6月13日，http://www.gov.cn/zhengceku/2021-06/13/content_5617463.htm，2021年10月20日。。

四是住房安全保障政策。住建部等相關部門將保障對象調(diào)整為農(nóng)村低收入人口，包括農(nóng)村易返貧致貧戶、農(nóng)村低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現(xiàn)嚴重困難家庭等(18)參見住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、民政部和國家鄉(xiāng)村振興局：《關于做好農(nóng)村低收入群體等重點對象住房安全保障工作的實施意見》，2021年4月21日，http://www.gov.cn/zhengceku/2021-04/21/content_5601098.html，2021年10月20日。。

五是就業(yè)幫扶政策。人社部等相關部門將符合條件的農(nóng)村低收入人口納入就業(yè)援助、失業(yè)保險、職業(yè)技能培訓范圍(19)參見人力資源社會保障部等：《關于切實加強就業(yè)幫扶鞏固拓展脫貧攻堅成果助力鄉(xiāng)村振興的指導意見》，2021年5月4日，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/jy/202105/t20210507_414215.html，2021年10月20日。。

4.更加強調(diào)政策效果的可持續(xù)性

一是更加重視幫扶對象的能力提升。在教育幫扶政策方面，除繼續(xù)鞏固控輟保學成果外，各級鄉(xiāng)村振興部門要注重加大脫貧地區(qū)職業(yè)教育支持力度，提高普通高中和普惠性學前教育質(zhì)量，實施國家通用語言文字普及提升工程，打造升級版的“一村一名大學生計劃”，提升人力資本質(zhì)量(20)參見教育部等：《關于實現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，2021年5月7日，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s7050/202105/t20210514_531434.html，2021年10月20日。。在就業(yè)政策方面，注重健全就業(yè)幫扶長效機制，加大脫貧人口、農(nóng)村低收入人口職業(yè)技能培訓力度，支持脫貧戶、農(nóng)村低收入人口所在家庭“兩后生”就讀技工院校(21)參見人力資源社會保障部等：《關于切實加強就業(yè)幫扶鞏固拓展脫貧攻堅成果助力鄉(xiāng)村振興的指導意見》，2021年5月7日，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/jy/202105/t20210507_414215.html，2021年10月20日。。

二是更加重視發(fā)揮市場機制的功能。在健康幫扶方面，各級政府不再實施對脫貧人口無差別的醫(yī)保資助政策，對脫貧不穩(wěn)定且納入相關部門農(nóng)村低收入人口監(jiān)測范圍的，過渡期內(nèi)只享受一定期限的定額資助政策，堅決治理醫(yī)保扶貧領域過度保障(22)參見衛(wèi)生健康委等：《關于印發(fā)鞏固拓展健康扶貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接實施意見的通知》，2021年6月13日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/13/content_5617463.htm，2021年10月20日。；新調(diào)整的健康幫扶政策聚焦減輕困難群眾重特大疾病醫(yī)療費用負擔，建立健全防范和化解因病返貧致貧長效機制，強化“基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助”三重制度的綜合保障，促進三重制度綜合保障與慈善救助、商業(yè)健康保險等協(xié)同發(fā)展、有效銜接，構建政府主導、多方參與的多層次醫(yī)療保障體系(23)參見國務院辦公廳：《關于健全重特大疾病醫(yī)療保險和救助制度的意見》，2021年11月19日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-11/19/content_5651446.htm，2021年10月20日。。綜合保障脫貧人口小額信貸的貼息方式由原來的全額貼息調(diào)整為財政資金對貸款適當貼息，適當發(fā)揮利率的市場功能(24)參見中國銀保監(jiān)會等：《關于深入扎實做好過渡期脫貧人口小額信貸工作的通知》，2021年3月15日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/15/content_5593117.htm，2021年10月20日。。中央要求優(yōu)化東西部協(xié)作幫扶方式，更加注重發(fā)揮市場作用，加強產(chǎn)業(yè)合作、勞務協(xié)作、人才支援，推進產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，鼓勵東西部共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，強化以企業(yè)合作為載體的幫扶協(xié)作。產(chǎn)業(yè)幫扶政策注重培育和壯大欠發(fā)達地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)(25)參見中共中央、國務院:《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，2021年3月22日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm，2021年10月20日。。

三是更加重視資產(chǎn)的后續(xù)管護和搬遷人群的后續(xù)幫扶。水利部等相關部門強調(diào)要加強供水監(jiān)測和工程管理管護(26)參見水利部等：《關于做好農(nóng)村供水保障工作的指導意見》，2021年8月19日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/19/content_5632047.htm，2021年10月20日。。國家鄉(xiāng)村振興局要求摸清扶貧項目資產(chǎn)底數(shù)，有序推進確權登記，落實后續(xù)管理責任，規(guī)范后續(xù)管護運營，并規(guī)范收益的分配使用(27)參見國務院辦公廳：《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家鄉(xiāng)村振興局中央農(nóng)辦財政部關于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理指導意見的通知》，2021年6月4日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-06/04/content_5615474.htm，2021年10月20日。。國家發(fā)改委會同相關部門發(fā)文要求對易地扶貧搬遷人群，要按照分區(qū)分類、精準施策的原則做好后續(xù)幫扶，多渠道促進就業(yè)，強化社會管理，促進社會融入(28)參見國家發(fā)改委和國家鄉(xiāng)村振興局等：《關于切實做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作鞏固拓展脫貧攻堅成果的指導意見》，2021年4月，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jianyitianfuwen/qgrddbjyfwgk/202112/t20211215_1307944.html?code=&state=123，2021年10月20日。。

三、開局之年政策調(diào)整的評價

(一)總體評價

2020年，我們調(diào)查了中西部部分脫貧縣近2萬個農(nóng)戶。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2019年，人均純收入最高的25%脫貧戶的人均純收入已達19259元，比全國農(nóng)村居民人均可支配收入還高20%，這表明一部分非貧困戶的收入狀況不如脫貧戶。但人均純收入最低的5%和10%脫貧戶的人均純收入才剛剛達到或超過當年的收入貧困標準(見圖1)。對收入最高的25%脫貧戶來說，政策性收入占純收入的比重為15.1%；而對于收入最低的5%和10%脫貧戶，政策性收入的比重則分別高達43.9%和38.6%。也就是說，如果沒有政策性收入，對高收入脫貧戶而言，收入水平仍可達到全國農(nóng)村居民平均水平，不影響脫貧；但對于處于最低收入水平的脫貧戶來說，則極有可能返貧。2021年，我們對江西井岡山、云南羅平、甘肅西和和寧夏海原四縣850個農(nóng)戶實地調(diào)研的統(tǒng)計結果(見表1)也體現(xiàn)出同樣的特征，一部分非貧困戶的收入達不到人均年收入6000元，而一部分穩(wěn)定脫貧戶的收入?yún)s高于一般農(nóng)戶收入的均值。

圖1 不同對象人均可支配收入比較(2019) 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)原國務院扶貧開發(fā)辦公室2020年國家貧困縣退出第三方抽查評估的相關數(shù)據(jù)計算得出。

表1 2020年四縣調(diào)研戶家庭人均純收入

這些數(shù)據(jù)揭示了兩個基本事實。一是，盡管我們已經(jīng)實現(xiàn)了貧困人口全部脫貧，但仍有相當比例的農(nóng)戶收入水平比較低，存在較大的返貧風險。加強對這些農(nóng)戶的返貧監(jiān)測預警幫扶，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，是過渡期一項底線性的任務。二是，脫貧攻堅期結束之后，不僅脫貧農(nóng)戶之間分化明顯，而且部分脫貧戶與原來的非貧困戶之間收入水平的界限也不再那么清晰，以原建檔立卡戶為幫扶對象已不再適用，過渡期的幫扶政策對象理應實行動態(tài)調(diào)整。

開局之年幫扶政策的調(diào)整，一方面特別強調(diào)要建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，把防止返貧作為當前及今后一個時期扶貧工作的重要任務；另一方面，逐步將政策對象由脫貧人口轉(zhuǎn)向符合條件的低收入人口，根據(jù)不同致貧風險和收入水平，對低收入人口采取差異性的幫扶政策，平滑不同群體間的福利差距。應該說，近一年來各項幫扶政策的調(diào)整，與圖1和表1數(shù)據(jù)信息所揭示的政策含義是完全一致的。

強調(diào)政策效果的可持續(xù)性是鞏固拓展脫貧攻堅成果的題中應有之義。脫貧攻堅已經(jīng)解決了現(xiàn)行標準下貧困人口的“兩不愁三保障”問題，提高了農(nóng)村居民的個人可支配收入水平，但解決絕對貧困只是實現(xiàn)共同富裕的第一步。鄉(xiāng)村振興的目標是，到2035年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。這就要求新的幫扶政策應該平滑不同群體間的福利差距，更加注重政策效果的可持續(xù)性，避免出現(xiàn)臨界貧困問題和懸崖效應(29)參見王瑜：《論脫貧攻堅中的懸崖效應及其對策》，《中國延安干部學院學報》2018年第5期。；在設計政策體系時，把落后地區(qū)和低收入人口作為重點關注對象，確保城鄉(xiāng)差距、地區(qū)間差距和居民在收入和生活質(zhì)量上的差距進一步縮小。

因此，近一年來各項幫扶政策的調(diào)整，深刻把握了過渡期這一時代背景，充分考慮了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的承接關系，有助于推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

(二)政策效果：四縣調(diào)研情況

從我們對江西井岡山、云南羅平、甘肅西和和寧夏海原四縣的實地調(diào)研情況來看，四縣均積極落實了調(diào)整后的政策，并從領導機制和機構設置方面落實了鞏固拓展脫貧攻堅成果的責任，建立了鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的工作體系，具體從以下兩個方面重點開展工作。一是堅決守住防止規(guī)模性返貧的底線。四縣都于2019年開始對脫貧人口進行動態(tài)管理，主要監(jiān)測建檔立卡貧困戶中脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易返貧致貧戶兩類對象，采用基層干部常態(tài)化排查、部門比對排查和農(nóng)戶自下而上申報監(jiān)測相結合的方式，逐步構建并完善了防返貧監(jiān)測預警幫扶機制，做到了多樣化監(jiān)測、及時預警和精準幫扶。二是對現(xiàn)有的幫扶政策逐項分類優(yōu)化調(diào)整，推動部分臨時性、超常規(guī)、特惠性政策舉措向長效性、常態(tài)性、普惠性政策轉(zhuǎn)變。2021年上半年，四縣在延續(xù)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、住房以及飲水等重點政策的基礎上，開始對幫扶政策實施分類優(yōu)化調(diào)整。例如，井岡山市在保持健康扶貧政策基本穩(wěn)定的基礎上，將不屬于低保對象、特困人員和返貧致貧人口的穩(wěn)定脫貧人口，逐步轉(zhuǎn)為按規(guī)定享受基本醫(yī)療保險待遇，并拓展了小額信貸和危改補助政策的覆蓋對象范圍；海原縣將危房改造對象調(diào)整為包括農(nóng)村易返貧致貧戶在內(nèi)的六類重點人群；羅平縣則調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)幫扶利益聯(lián)結機制，通過“龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營組織方式，形成了穩(wěn)定的“雙綁”利益聯(lián)結。

四縣把握階段性特點和重點，在過渡期開局之年嚴守防止規(guī)模性返貧的底線，注重保持易地搬遷后續(xù)幫扶、脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)、脫貧人口就業(yè)等重點工作的連續(xù)性，確保平穩(wěn)過渡。從調(diào)研情況看，過去一年中，四縣調(diào)研戶均吃穿不愁；教育幫扶資助體系繼續(xù)延續(xù)，控輟保學力度不減，脫貧人口、監(jiān)測戶以及農(nóng)村低收入人口的基本義務教育有保障；脫貧穩(wěn)定戶、監(jiān)測戶及農(nóng)村低收入人口的基本醫(yī)療有保障，脫貧人口參加基本醫(yī)療保險比例均達到100%；建立了住房安全動態(tài)機制，有專人負責片區(qū)巡查和走訪調(diào)查，能及時發(fā)現(xiàn)因自然災害等原因造成的危房，并及時處理，確保農(nóng)戶住房安全，調(diào)研戶中未發(fā)現(xiàn)脫貧人口、監(jiān)測戶及農(nóng)村低收入人口有住房安全問題，住房安全有保障；調(diào)研戶均不存在單次取水往返時間超過20分鐘及連續(xù)缺水時間達30天以上的情況，水質(zhì)符合國家標準，安全飲水有保障。由此可見，得益于四縣縣級政府對幫扶政策的嚴格落實，四縣的“兩不愁三保障”成果均持續(xù)穩(wěn)固。

四、對鞏固拓展脫貧成果工作幾個問題的探討

(一)關于“規(guī)模性返貧”的政策內(nèi)涵和實踐把握

習近平總書記多次強調(diào)，要堅決守住防止規(guī)模性返貧的底線。在5年過渡期，防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的首要任務和目標。為此，迫切需要盡快建立防止返貧監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，建立健全防止返貧監(jiān)測預警和幫扶機制，對具有返貧致貧風險的農(nóng)戶做到“應納盡納”，堅持動態(tài)監(jiān)測和及時干預、幫扶相結合，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預、早幫扶。

但實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分基層干部對“應納盡納”有較大的思想負擔，擔心預警和幫扶規(guī)模過大，會被認定為存在規(guī)模性返貧或脫貧質(zhì)量不高，因此，在工作中一定程度上存在控制“應納盡納”規(guī)模的問題。以西和縣為例，該縣自2019年確定納入防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)的農(nóng)戶名單后，至今未做任何調(diào)整。對因災出現(xiàn)返貧風險的脫貧戶，只開展幫扶而不納入監(jiān)測；對一些存在返貧風險的農(nóng)戶，也只進行預警而不納入監(jiān)測。2020年以來，該縣排查識別出存在一定返貧風險的預警戶數(shù)量是監(jiān)測戶數(shù)量的1.3倍。雖然該縣設立了預警戶臺賬，對這些預警戶進行了監(jiān)測和幫扶，但未將其納入監(jiān)測系統(tǒng)，存在監(jiān)測和幫扶的“體外循環(huán)”現(xiàn)象。

究其原因，在于基層干部對規(guī)模性返貧存在不解和顧慮。在跟縣鄉(xiāng)村各級干部的座談中，大家普遍咨詢和感到困惑的問題是：什么是規(guī)模性返貧？返貧人數(shù)或比例達到多少就算是規(guī)模性返貧？基層干部普遍希望有一個量化的標準，認為這樣工作才有依據(jù)、好操作。目前由于沒有這么一個標準，基層干部普遍的心態(tài)是對應納盡納存在顧慮，存在一定程度上控制監(jiān)測規(guī)?，F(xiàn)象，以規(guī)避可能的規(guī)模性返貧問責(30)參見李勝藍、江立華：《基于角色理論的駐村“第一書記”扶貧實踐困境分析》，《中國特色社會主義研究》2018年第6期。。

由此來看，為了有效開展工作，把工作做實做細，切實降低返貧風險，必須對規(guī)模性返貧的政策內(nèi)涵進行正確闡釋和準確把握。

首先必須明確，制定一個規(guī)模性返貧的量化標準是不適宜的。因為無論制定一個多高的防止規(guī)模性返貧量化標準，都會使相關工作處于進退兩難的境地(31)參見程明等：《“后2020”時代我國農(nóng)村返貧的生成機理、治理困境與優(yōu)化路徑》，《嶺南學刊》2021年第1期。。具體來說：

一是，脫貧攻堅期結束之后不應該再出現(xiàn)原貧困標準下的貧困人口。在脫貧攻堅期，我們黨的一個莊嚴承諾就是要實現(xiàn)現(xiàn)行貧困標準下貧困人口全部脫貧。事實已經(jīng)證明，我們黨踐行并實現(xiàn)了這一莊嚴承諾。在脫貧攻堅期結束、全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并邁向第二個百年奮斗目標的進程中，自然沒有理由削弱脫貧攻堅期所取得的偉大成果，再次出現(xiàn)貧困現(xiàn)象。

二是，在實踐操作中，任何量化的規(guī)模性返貧標準都是不合適的。在脫貧攻堅期，貧困縣摘帽的關鍵性指標之一是貧困發(fā)生率低于2%(西部地區(qū))或3%(中部地區(qū))。無論以2%或3%來界定規(guī)模性返貧，都意味著工作回到了起點，且這一標準下將再次出現(xiàn)大量貧困人口，這是絕對不可接受的；即便采用任何一個與之相比更嚴格的標準，即更低的返貧率，那么也都意味著，只要把返貧人口比例控制在這一比率之下，就實現(xiàn)了防止規(guī)模性返貧的目標。這顯然與鞏固拓展脫貧攻堅成果的工作目標不相符合，也斷不是一種對人民負責任的工作態(tài)度。

那么，應如何正確理解規(guī)模性返貧？在現(xiàn)實中，總會有各種原因?qū)е律倭咳丝跁簳r處于收入銳減、支出激增或住房安全、義務教育、基本醫(yī)療缺乏保障的狀況。防止規(guī)模性返貧并不是要求絕對不能出現(xiàn)這種狀況，這既不客觀，也不實事求是。我們應從工作要求的角度去理解防止規(guī)模性返貧。從工作要求的角度來說，所謂防止規(guī)模性返貧，更多是指對人民群眾、對鞏固拓展脫貧攻堅成果高度負責任的工作態(tài)度、工作作風和工作舉措。具體來說，防止規(guī)模性返貧的工作要求應包括以下四個“到位”：

(1)責任落實到位。各級黨委和政府要落實落細鞏固拓展脫貧攻堅成果的主體責任、行業(yè)部門責任、幫扶責任和監(jiān)管責任等方面責任。

(2)政策設計到位。對于政策未調(diào)整的，要確保政策不加以調(diào)整時不會引致返貧；進行了政策調(diào)整的，要確保新的政策設計不會給脆弱人口帶來新的返貧風險。

(3)監(jiān)測預警到位。各級鄉(xiāng)村振興部門要對風險人群應納盡納，及時動態(tài)調(diào)整；監(jiān)測信息要及時、完整；預警要及時、準確。

(4)有效幫扶到位。在風險發(fā)生時，要及時采取針對性、精準性的幫扶措施，確保把風險后果遏制在萌芽狀態(tài)；要以最快、最有效的政策措施解決風險發(fā)生后給幫扶對象帶來的暫時性困難。

脫貧攻堅期的責任體系、政策體系、幫扶措施已經(jīng)證明是一套確保貧困人口脫貧的行之有效的體制機制。在過渡期，只要各級政府確實做到了上述四個“到位”，那么規(guī)模性返貧就不會發(fā)生。因此，四個“到位”既是確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的保障，也是對各級政府是否有效防止了規(guī)模性返貧的度量標準。

(二)關于鞏固拓展和銜接之間的關系

實地調(diào)研表明，脫貧縣加快出臺各項鞏固脫貧成果新政策、新舉措，繼續(xù)壓緊強化各種責任，防返貧工作有效開展。但是，部分縣在把握鞏固拓展和銜接的關系方面，也出現(xiàn)了一些不好的苗頭，值得引起重視。主要表現(xiàn)在：有的脫貧縣似乎迫不及待地想要盡快“了結”鞏固任務，盡快進入全面實施鄉(xiāng)村振興工作，因此在新的鄉(xiāng)村振興領導體系和工作分工中，把開展鄉(xiāng)村振興工作作為重點，鞏固拓展工作有被邊緣化的傾向。

從對部分脫貧縣的調(diào)研看，脫貧攻堅期結束之后，縣級鄉(xiāng)村振興部門普遍感到工作邊界不如原來清晰，工作抓手不如原來有力，普遍面臨如何重新找準本部門的工作定位和工作抓手的問題，而只有解決了這一問題，縣級鄉(xiāng)村振興部門才能確立其在過渡期工作中的主動權，才能有助于鞏固拓展脫貧攻堅成果。

現(xiàn)在有一種普遍認識，認為鞏固拓展脫貧攻堅成果是第一階段的任務，完成這一任務后，接下來就要進入全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第二階段工作了。這一認識在實際工作中的表現(xiàn)就是，有的脫貧縣認為自己在鞏固拓展脫貧攻堅成果方面的工作已經(jīng)完成了，或者說已經(jīng)不重要了，因而工作的關注點轉(zhuǎn)向了鄉(xiāng)村振興，反映在領導體制、考評體系、政策舉措等方面，只有鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容，不再有鞏固拓展脫貧攻堅成果的內(nèi)容；有的脫貧縣迫不及待地想要盡快“了結”鞏固任務，盡快進入所謂的第二階段工作。以上情況，都會導致對鞏固任務的弱化，加大返貧風險。

必須清楚，一方面，銜接是鞏固拓展的遞進，脫貧成果鞏固之后，才能考慮接下來如何在脫貧地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)進一步實施鄉(xiāng)村振興；另一方面，鞏固脫貧成果和實施鄉(xiāng)村振興不是截然分開的兩個階段，銜接之中和銜接之后仍有鞏固任務(32)參見莊天慧等：《精準脫貧與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯及有機銜接路徑研究》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2018年第12期。。因此，鞏固脫貧成果的任務不僅應貫穿于過渡期，而且應貫穿于全面實施鄉(xiāng)村振興時期，是實施鄉(xiāng)村振興的應有之意。無論在哪個時期，鞏固脫貧成果都是工作任務之一，都必須體現(xiàn)在領導體制、考評體系、政策舉措等各個方面。

各級政府只有擺正了鞏固拓展和銜接之間的關系，才能對鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要性和在工作體系中的位置有更清醒的認識。

為此，建議將統(tǒng)籌防返貧工作作為鄉(xiāng)村振興部門爭取過渡期工作主動權的重要抓手。以防返貧工作為統(tǒng)領，整合部門資源，從而確立本部門在過渡期工作中的主動權。國家鄉(xiāng)村振興局應抓緊督促各級政府，正確認識鞏固拓展和銜接之間的關系，把防止返貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果擺在突出位置，嚴格落實“四個不摘”要求，層層壓實各級各部門工作責任。各省應明確監(jiān)測范圍，各縣抓緊組織開展對監(jiān)測對象的認定，要根據(jù)“應納盡納、動態(tài)調(diào)整”的原則，及時更新防止返貧監(jiān)測信息系統(tǒng)人員名單，精準施策，及時開展幫扶工作。

(三)關于幫扶政策及其調(diào)整

首先，部分幫扶政策的調(diào)整可能帶來一定的返貧致貧風險。比如，2021年，井岡山市取消了貧困戶市級低保補助政策，結合在井岡山的入戶調(diào)研數(shù)據(jù)來看，這一政策的調(diào)整導致部分農(nóng)戶的年收入顯著減少，下降比例近30%，可能埋下較大的返貧隱患。與此同時，各縣自2021年起按照政策調(diào)整要求，將穩(wěn)定脫貧戶轉(zhuǎn)為按規(guī)定享受基本醫(yī)療保險待遇，從而導致這部分人口的個人繳費增加。其中，云南羅平縣2021 年底對政策進行調(diào)整后，脫貧人口個人繳費由財政全額補助調(diào)整為個人繳費 280 元；江西井岡山市脫貧人口個人繳費也將由0元提高至280元。而個人繳費額的增加是否會影響到參保率，尚有待觀察。因此，政策的調(diào)整應當以扎實的調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎，相關部門要強化對政策調(diào)整可能帶來的后果的研判，對政策調(diào)整的具體內(nèi)容進行精心設計。在調(diào)整政策出臺后，相關部門要應有專門的政策影響評估，以確保政策的平穩(wěn)過渡。

此外，部分幫扶措施需要進一步做實做細。比如，由于水源工程較少，降雨時空分布不均，季節(jié)性缺水村依舊存在。以云南羅平縣為例，全縣季節(jié)性缺水的行政村占總數(shù)的 23.3%。監(jiān)測戶中，使用窖水的農(nóng)戶比例達12%，由于窖水容易變質(zhì)，這部分農(nóng)戶的飲水保障水平有待提高。再如，2020年脫貧攻堅收官年，為完成危房清零任務，解決任務重、時間緊和成本高的現(xiàn)實困難，云南福貢縣住建部門為超千戶的貧困人口新建了一批輕鋼結構房屋。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這批統(tǒng)建的危房改造房的質(zhì)量雖好于臨時簡易房，但長期來看存在一定的安全隱患，特別是墻體和房頂都類似于臨時簡易房。在訪談中，縣、村干部和農(nóng)戶也表達了相同的擔憂，有的縣干部表態(tài)“不會再建這樣的住房”；有的村干部承認“房屋墻是有問題”；有的農(nóng)戶表示“等賺了錢就拆掉政府建的輕鋼房，自己重建”。因此，相關縣應抓緊排查縣內(nèi)飲水安全或住房情況，對存在飲水或住房安全隱患的農(nóng)戶，及時采取針對性措施，消除安全隱患，鞏固脫貧攻堅成果。