鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的長(zhǎng)效機(jī)制與政策研究

尹成杰

當(dāng)前我國(guó)正處于“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的銜接，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略意義。全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，標(biāo)志著我國(guó)如期解決絕對(duì)貧困的問(wèn)題，并要接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。但是部分貧困地區(qū)脫貧以后，仍是發(fā)展不充分、不平衡的重點(diǎn)地區(qū)，易返貧致貧人口仍面臨著返貧風(fēng)險(xiǎn)。為此，國(guó)家在具體部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)，多次出臺(tái)關(guān)于有效銜接的政策意見(jiàn)，提出脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，要設(shè)立政策過(guò)渡期，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，逐步實(shí)現(xiàn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡等，為實(shí)現(xiàn)有效銜接提供了明晰的方向指引。如何建立健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的長(zhǎng)效機(jī)制問(wèn)題，成為當(dāng)下學(xué)界討論的焦點(diǎn)。

一、 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

黨的十八大以來(lái)，圍繞全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)和任務(wù)，全黨和全國(guó)各族人民經(jīng)過(guò)艱苦奮斗，全面打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，徹底消除了絕對(duì)貧困，但是應(yīng)該看到，發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然存在，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，解決低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，仍是目前我國(guó)面臨的重大任務(wù)。2021年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》指出，“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村”。2020年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。要堅(jiān)決守住脫貧攻堅(jiān)成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，工作不留空檔，政策不留空白?！标P(guān)于如何做好有效銜接的問(wèn)題，“國(guó)家層面的政策規(guī)劃經(jīng)過(guò)了初步探索和部署落實(shí)兩個(gè)階段”(1)白永秀、寧啟：《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的提出、研究進(jìn)展及深化研究的重點(diǎn)》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。。基于國(guó)家層面的政策發(fā)展取向，學(xué)界關(guān)于有效銜接的討論集中在二者的銜接關(guān)系、實(shí)現(xiàn)路徑和機(jī)制建立等方面。

關(guān)于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接關(guān)系的研究。有學(xué)者認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化必須完成的兩大重要戰(zhàn)略任務(wù)，二者體現(xiàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)的推進(jìn)關(guān)系(2)參見(jiàn)汪三貴、馮紫曦：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯關(guān)系》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。。黃承偉從中國(guó)反貧困思想的角度，提出脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)要求和堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，同屬于邁向共同富裕的兩大關(guān)鍵步驟，是補(bǔ)齊發(fā)展短板底線思維的實(shí)踐要求，二者理念相融(3)參見(jiàn)黃承偉：《從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移——基于理論視野和大歷史觀的認(rèn)識(shí)與思考》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。。朱啟臻、吳玉敏認(rèn)為：“脫貧攻堅(jiān)在社會(huì)動(dòng)員、組織建設(shè)、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培育等方面為鄉(xiāng)村振興積累了大量經(jīng)驗(yàn)。”(4)朱啟臻、吳玉敏：《鄉(xiāng)村價(jià)值：從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)范式》，《黨政研究》2020年第5期。顏德如、張玉強(qiáng)則綜合“理念—體制—主體”的理論分析，發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在內(nèi)容上存在理念互融、體制互通、主體一致的邏輯關(guān)系(5)參見(jiàn)顏德如、張玉強(qiáng)：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系及其銜接》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第8期。。朱信凱從“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”以及“糧食、食品、食物”兩大概念體系的深入解讀入手，全面闡釋了如何認(rèn)識(shí)中國(guó)特色的鄉(xiāng)村振興、如何將脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接、如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題(6)參見(jiàn)朱信凱：《百年黨史 鑒史悟農(nóng)》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。?？傮w來(lái)看，學(xué)者們從戰(zhàn)略、理念、經(jīng)驗(yàn)、內(nèi)容等不同維度認(rèn)識(shí)二者的銜接關(guān)系，為有效銜接的路徑實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

關(guān)于有效銜接實(shí)現(xiàn)路徑的研究。學(xué)者們?cè)陉U述二者銜接關(guān)系的基礎(chǔ)上就實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了深入探討。首先，有學(xué)者提出系統(tǒng)化銜接路徑，認(rèn)為“要堅(jiān)持全面系統(tǒng)的理念和思維，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接”(7)張琦：《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接：基于貧困治理績(jī)效評(píng)估的視角》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。；“要強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、政府市場(chǎng)協(xié)同、資源要素保障、體制機(jī)制創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防范化解，高質(zhì)量推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接”(8)陳明星：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。。其次，有學(xué)者提出機(jī)制銜接論，認(rèn)為有效銜接需要“因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，建立鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)精準(zhǔn)銜接機(jī)制，科學(xué)、合理且有效地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”(9)陸益龍：《精準(zhǔn)銜接：鄉(xiāng)村振興的有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。；“按照動(dòng)態(tài)識(shí)別與動(dòng)態(tài)調(diào)整，社會(huì)、市場(chǎng)助推，黨政有機(jī)嵌入的思路與原則，構(gòu)建起具有動(dòng)態(tài)性、有機(jī)性和可調(diào)整的應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)”(10)顏德如、張玉強(qiáng)：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系及其銜接》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第8期。。有學(xué)者基于如何促進(jìn)均衡發(fā)展的思考，還提出要素銜接論，豐富了有效銜接的路徑探索。他們認(rèn)為，“鄉(xiāng)村振興需要接續(xù)扶貧脫貧的相關(guān)政策措施，以進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村邁向更高水平的發(fā)展”(11)陸益龍：《精準(zhǔn)銜接：鄉(xiāng)村振興的有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。；“要大力實(shí)施各類人才支持計(jì)劃，加大外部人才引進(jìn)和激勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)鄉(xiāng)村自有人才的培訓(xùn)培育力度”(12)廖彩榮等：《協(xié)同推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興：保障措施與實(shí)施路徑》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。。

關(guān)于建立健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的長(zhǎng)效機(jī)制的研究。張紅宇認(rèn)為，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就要抓好鞏固拓展、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變、建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)利民、惠民、富民，向共同富裕繼續(xù)攀登”；“轉(zhuǎn)變工作體系，由集中資源支持向構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村宜居和農(nóng)民安居”(13)張紅宇：《鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果》，2021年3月15日，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2021年11月15日。。宋洪遠(yuǎn)認(rèn)為，“要搞好頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整完善相應(yīng)措施，做好鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接的探索和實(shí)踐”；“對(duì)于扶貧攻堅(jiān)中的一些具體方面，比如產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、文化扶貧、教育智力扶貧、組織扶貧等，要與鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、組織振興做好銜接”(14)宋洪遠(yuǎn)：《建立長(zhǎng)效機(jī)制，做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2019年第10期。。

綜上，這些觀點(diǎn)從不同側(cè)面對(duì)有效銜接做了大量有益探索，進(jìn)而提出了有效銜接的實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)推進(jìn)有效銜接發(fā)揮了積極作用。但應(yīng)該看到，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興是我國(guó)逐步邁向共同富裕的系統(tǒng)工程，有效銜接作為其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)現(xiàn)有效銜接的長(zhǎng)效機(jī)制的建立健全，還應(yīng)從應(yīng)用層面進(jìn)行深入探索，使其更具現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)性、適用性?；诖?，本文從分析有效銜接的科學(xué)內(nèi)涵入手，依據(jù)實(shí)現(xiàn)有效銜接的基礎(chǔ)、任務(wù)和目標(biāo)的要求，精準(zhǔn)問(wèn)題靶向，探討如何建立健全有效銜接的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的科學(xué)內(nèi)涵

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的科學(xué)內(nèi)涵是在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后，進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。2021年3月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》指出，設(shè)立5年過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡。該意見(jiàn)明確了實(shí)現(xiàn)有效銜接的基礎(chǔ)、任務(wù)和目標(biāo)，即在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展和改善群眾生活質(zhì)量。

(一)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是有效銜接的基礎(chǔ)

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，是脫貧地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，是在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的強(qiáng)力推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的，具有很強(qiáng)的政策性脫貧的特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，剛剛脫貧的群體由于沒(méi)有時(shí)間積累堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，極有可能返貧，如沒(méi)有制度性抵御風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，有可能發(fā)生規(guī)模性返貧(15)參見(jiàn)李小云：《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的政策與實(shí)踐問(wèn)題》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》`2021年第2期。。因此需要進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，對(duì)低收入人口和低收入地區(qū)持續(xù)實(shí)施一系列幫扶政策，確保已脫貧但易返貧人口、易致貧人口和邊緣人口收入的穩(wěn)定性(16)參見(jiàn)林萬(wàn)龍：《實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接》，2020年11月30日，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/1130/c40531-31949681.html，2021年11月15日。。2020年8月，習(xí)近平在中央第七次西藏工作座談會(huì)上指出：“要在鞏固脫貧成果方面下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續(xù)幫扶支持，同鄉(xiāng)村振興有效銜接，尤其是同日常生活息息相關(guān)的交通設(shè)施、就醫(yī)就學(xué)、養(yǎng)老社保等要全覆蓋?！币虼耍蜈A脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，我們應(yīng)按照十九屆五中全會(huì)的要求，不僅要鞏固成果，還要拓展成果。這是有效銜接的重要基礎(chǔ)。

要防止返貧，特別是要防止規(guī)模性返貧現(xiàn)象的發(fā)生。一是要千方百計(jì)地鞏固“兩不愁三保障”，建立健全防止返貧的機(jī)制。二是要以產(chǎn)業(yè)來(lái)鞏固拓展脫貧成果，把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為鞏固拓展脫貧成果的關(guān)鍵。三是要把脫貧扶貧的有效模式、業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橥卣姑撠毠?jiān)成果的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的模式。進(jìn)一步接續(xù)和拓展產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、科技扶貧、消費(fèi)扶貧、電商扶貧等行之有效的扶貧業(yè)態(tài)和模式，并使之常態(tài)化、制度化，發(fā)揮鞏固拓展成果的作用。四是要切實(shí)防止發(fā)生規(guī)模性返貧現(xiàn)象，特別是切實(shí)加強(qiáng)防控因新冠肺炎疫情、自然災(zāi)害等影響發(fā)生返貧。五是要切實(shí)關(guān)注和防止邊緣戶發(fā)生新的貧困。脫貧攻堅(jiān)完成前，一些農(nóng)村年人均純收入略高于當(dāng)時(shí)農(nóng)村收入2300元以上的農(nóng)戶，既不是貧困戶，也不是穩(wěn)定的非貧困戶，容易因病因?yàn)?zāi)導(dǎo)致貧困。因此，要制定針對(duì)邊緣戶不發(fā)生新的貧困的政策措施，精準(zhǔn)扶持，及早防范。六是切實(shí)做好易地搬遷貧困村的后續(xù)工作，加強(qiáng)易地搬遷村新址的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)公共服務(wù)，發(fā)展社會(huì)事業(yè)。七是把擴(kuò)大就業(yè)作為鞏固拓展的關(guān)鍵舉措，千方百計(jì)開(kāi)辟就業(yè)門路，拓展增收渠道，提高收入水平。

(二)縮小區(qū)域間發(fā)展差距是有效銜接的重要任務(wù)

縮小脫貧地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距，是有效銜接的重要任務(wù)。順利打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，只是減貧事業(yè)的一個(gè)階段。而新的發(fā)展階段是推動(dòng)相對(duì)貧困地區(qū)和群眾更好的發(fā)展，要在激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力上下功夫，使已脫貧地區(qū)增強(qiáng)自我發(fā)展能力，著力推動(dòng)人才、文化、生態(tài)、組織方面的發(fā)展，整體提升相對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展水平(17)參見(jiàn)劉昂：《實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接》，2020年12月3日，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/1203/c40531-31953290.html，2021年11月15日。。至2020年底，按照2010年農(nóng)村人均收入2300元不變價(jià)計(jì)算的貧困標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)有832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，近1億的貧困人口全部脫貧(18)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《〈人類減貧的中國(guó)實(shí)踐〉白皮書(shū)(全文)》，2020年4月6日，http：//www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/44689/45216/45224/Document/1701692/1701692.htm，2021年11月15日。。應(yīng)該說(shuō)這是歷史上和世界上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)、效果最好的減貧行動(dòng)。但我們還要看到，有的貧困地區(qū)脫貧以后與非貧困地區(qū)雖然都在加快發(fā)展，但是兩者間的發(fā)展差距還很大。貧困地區(qū)脫貧以后，仍是發(fā)展不充分、不平衡的重點(diǎn)地區(qū)。因此，縮小區(qū)域間發(fā)展差距的任務(wù)還很艱巨。做好有效銜接，逐步地縮小脫貧地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距十分重要。

脫貧地區(qū)與非貧困地區(qū)間的發(fā)展差距，歸根結(jié)底是發(fā)展階段上的差距，主要表現(xiàn)為：一是生產(chǎn)力水平的差距；二是生活水平的差距；三是社會(huì)保障的差距；四是公共服務(wù)的差距；五是社會(huì)管理的差距；六是發(fā)展機(jī)制和政策的差距。應(yīng)該看到，非貧困地區(qū)已實(shí)施了三年的鄉(xiāng)村振興，到2020年底已基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興的第一步戰(zhàn)略目標(biāo)。從“十四五”時(shí)期開(kāi)始，非貧困地區(qū)要向鄉(xiāng)村振興的第二步、第三步戰(zhàn)略目標(biāo)加快邁進(jìn)。因此，要加大對(duì)脫貧地區(qū)做好有效銜接的支持力度，使之加快轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的軌道；要制定一些相應(yīng)的政策和措施，把脫貧、扶貧的政策、措施及業(yè)態(tài)模式用在縮小區(qū)域間發(fā)展差距、用在脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興上來(lái)，盡快縮小脫貧地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距。

(三)提升脫貧地區(qū)自身發(fā)展能力是有效銜接的重要目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)有效銜接的重要目標(biāo)之一，是要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，提升脫貧地區(qū)發(fā)展能力，增強(qiáng)脫貧地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)好局、起好步奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)是消除絕對(duì)貧困，在解決溫飽的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”；鄉(xiāng)村振興是從根本上解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距、鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡和不充分的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)二者有效銜接則是在改善生產(chǎn)、生活條件的同時(shí)，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，提升農(nóng)村基本服務(wù)水平，特別是注重提升教育、醫(yī)療、文化等方面的公共服務(wù)水平?？梢?jiàn)，有效銜接的關(guān)鍵是增強(qiáng)脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展后勁，縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)與非貧困地區(qū)協(xié)調(diào)共進(jìn)、均衡發(fā)展。

2021年的中央一號(hào)文件提出了新階段實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的任務(wù)要求，具體來(lái)說(shuō)：一是設(shè)立過(guò)渡期；二是持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，守住防止規(guī)模性返貧的底線；三是接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興，加大對(duì)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的支持力度；四是加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶，開(kāi)展農(nóng)村低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)行分層分類幫扶。其實(shí)質(zhì)就是要在此重要?dú)v史交匯期，鞏固拓展我國(guó)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略所取得的重大成果，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，夯實(shí)我國(guó)開(kāi)啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的基礎(chǔ)，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)和區(qū)域間發(fā)展差距與居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，向全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。

三、建立健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的長(zhǎng)效機(jī)制

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，實(shí)質(zhì)上是我國(guó)在重要?dú)v史交匯期的重大戰(zhàn)略性對(duì)接：其一，這是精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略性對(duì)接。其二，這是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略性對(duì)接。其三，這是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略性對(duì)接。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要建立健全有效銜接的體制和機(jī)制。2020年3月，他在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上明確指出，“要針對(duì)主要矛盾的變化，理清工作思路，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制”。本文在綜合分析有效銜接的基礎(chǔ)、任務(wù)和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為，解決“有效銜接”的問(wèn)題，關(guān)鍵是要把有效銜接的體制、機(jī)制建立起來(lái)，并針對(duì)脫貧地區(qū)和脫貧人口仍面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn)以及脫貧地區(qū)與非貧困地區(qū)的發(fā)展差距等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)行全面、系統(tǒng)的部署和落實(shí)。

(一)統(tǒng)籌政策扶持與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，協(xié)調(diào)脫貧地區(qū)與非貧困地區(qū)同步推進(jìn)有效銜接

從規(guī)劃安排上做好有效銜接，建立健全統(tǒng)籌規(guī)劃的機(jī)制。做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排和規(guī)劃脫貧地區(qū)和非貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃，做到脫貧后精準(zhǔn)鞏固、精準(zhǔn)拓展、精準(zhǔn)銜接。要立足脫貧地區(qū)與非貧困區(qū)在發(fā)展階段上的差異，在注意鞏固“兩不愁三保障”的基本標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，關(guān)注各地在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上的差異性，分梯度、分層次協(xié)同推進(jìn)有效銜接。一方面要繼續(xù)在政策安排上做好對(duì)脫貧地區(qū)的扶持，防止脫貧區(qū)農(nóng)戶返貧，提升其發(fā)展能力，保證脫貧地區(qū)穩(wěn)步向鄉(xiāng)村振興過(guò)渡；另一方面要在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，重點(diǎn)改善脫貧地區(qū)生產(chǎn)、生活條件，縮小與非貧困地區(qū)之間的差距，共同提升鄉(xiāng)村建設(shè)的水平。

從政策扶持上做好有效銜接，建立健全促進(jìn)有效銜接的機(jī)制?！笆奈濉睍r(shí)期，對(duì)脫貧地區(qū)要認(rèn)真落實(shí)5年過(guò)渡期政策，保持脫貧政策穩(wěn)定不變，接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，建立健全農(nóng)村低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，把一些扶貧政策用于脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。在西部地區(qū)，要支持一些鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展的動(dòng)力。首先，“需要對(duì)低收入人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、分類施策，合理兼顧不同群體利益訴求和需求，在特定瞄準(zhǔn)與普遍福利之間、在不斷提高幫扶水平與防止產(chǎn)生福利依賴之間解決好平衡的問(wèn)題”(19)左停：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實(shí)難題與應(yīng)對(duì)策略》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。。其次，針對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，要從集中資源扶持的政策轉(zhuǎn)變?yōu)榧ぐl(fā)經(jīng)濟(jì)活力、增強(qiáng)自身發(fā)展能力的政策。同時(shí)還應(yīng)建立返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和救濟(jì)政策，開(kāi)展定期檢查和監(jiān)測(cè)，對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶，要做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及早給予幫扶和救助。

從鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)上做好有效銜接工作，建立健全脫貧地區(qū)和非貧困地區(qū)協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的機(jī)制。特別是圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的各項(xiàng)任務(wù)，要統(tǒng)籌安排脫貧地區(qū)與非貧困地區(qū)同步推進(jìn)，就應(yīng)優(yōu)先抓好脫貧地區(qū)補(bǔ)短板工作，尤其是“三農(nóng)”領(lǐng)域中的突出問(wèn)題，補(bǔ)短板政策需向脫貧地區(qū)傾斜。全面改善脫貧地區(qū)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，改善農(nóng)村地區(qū)交通運(yùn)輸、水利電力、物流網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跟進(jìn)非貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)，滿足農(nóng)村居民對(duì)高質(zhì)量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、高品質(zhì)美好生活的現(xiàn)實(shí)需要。按照美麗鄉(xiāng)村的要求，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村廁改、垃圾和污水處理，改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升村容村貌，充分發(fā)揮農(nóng)村的綠水青山與廣袤天地為農(nóng)民增福祉的作用。此外，還要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源、人才、數(shù)字、信息等要素的均衡流動(dòng)，通過(guò)城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展，有效解決鄉(xiāng)村建設(shè)資源供給問(wèn)題。

(二)提升脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，為有效銜接提供強(qiáng)力支撐

首先，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面做好有效銜接，建立健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)，又是實(shí)現(xiàn)有效銜接的前提。應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持，補(bǔ)上技術(shù)、設(shè)施、營(yíng)銷等短板，培育產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)行產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)。要大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)“一村一品”、“一縣一業(yè)”，形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。要積極培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，扶持家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社，推廣規(guī)?；I(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。此外，還需大力支持龍頭企業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)形成產(chǎn)業(yè)化、集約化效應(yīng)，真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興中的基礎(chǔ)作用。要以市場(chǎng)為導(dǎo)向創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；要提高脫貧戶以脫貧增收為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的適應(yīng)度，實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興的過(guò)渡和轉(zhuǎn)變。

其次，在農(nóng)村人才培養(yǎng)方面做好有效銜接，建立健全培養(yǎng)新農(nóng)人和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的機(jī)制。人才是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。制定農(nóng)村吸引人才、留住人才的政策措施，鼓勵(lì)大學(xué)生、城市科技人員、退休人員積極參與鄉(xiāng)村振興。指導(dǎo)各地建立外出務(wù)工人員聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以鄉(xiāng)情配套公共服務(wù)吸引人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，盤活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，增強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)人才的吸引力，為專業(yè)技術(shù)人才提供施展能力的機(jī)會(huì)和空間。除了引進(jìn)人才、留住人才，還需要在培養(yǎng)人才方面下功夫，加大農(nóng)業(yè)培訓(xùn)力度，提升農(nóng)業(yè)人口技術(shù)素養(yǎng)，增強(qiáng)其適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的能力。

再次，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)方面做好有效銜接，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，既面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，又面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)，還面臨非傳統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，要統(tǒng)籌建立健全脫貧地區(qū)和非貧困地區(qū)的防風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)和裝備建設(shè)水平。具體而言，一方面要建立健全預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的機(jī)制，做好對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)等的評(píng)估，以確保對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對(duì)，降低甚至避免損失。另一方面，需要完善并落實(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的責(zé)任機(jī)制。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)關(guān)系著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定。因此，要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的責(zé)任界定，做好風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)問(wèn)題的調(diào)查評(píng)估，確保有效預(yù)防、有效應(yīng)對(duì)、有效控制。

(三)強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的組織領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)制建設(shè)，保障有效銜接的落實(shí)

第一，從鄉(xiāng)村治理上做好有效銜接，建立健全農(nóng)村基層治理機(jī)制。一要著力加強(qiáng)脫貧地區(qū)黨的基層組織建設(shè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，以促進(jìn)資源向脫貧地區(qū)傾斜，提升脫貧地區(qū)的基層服務(wù)能力。二要強(qiáng)化基層服務(wù)意識(shí)。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的目的都是為了增進(jìn)人民福祉。做好二者的有效銜接，就是要把群眾的利益放在首位，尊重農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障公共服務(wù)惠及每一位農(nóng)民群眾。三要健全基層治理體系。自治、法治、德治相結(jié)合是符合中國(guó)農(nóng)村特點(diǎn)的治理體系，在此基礎(chǔ)之上，綜合運(yùn)用傳統(tǒng)治理資源和現(xiàn)代治理模式，構(gòu)建人人參與、人人享有的共建、共治、共享鄉(xiāng)村治理模式。四要利用現(xiàn)代化技術(shù)手段賦能鄉(xiāng)村治理。借助互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，及時(shí)有效地處理鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)的相關(guān)信息，促進(jìn)不同區(qū)域間的信息交流和資源互動(dòng)，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)效率和水平。

第二，從組織領(lǐng)導(dǎo)上做好有效銜接，建立健全有效銜接的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)并強(qiáng)化“五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制”要求，由五級(jí)書(shū)記抓扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)槲寮?jí)書(shū)記抓有效銜接，切實(shí)地建立健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)小組或工作專班，為有效銜接提供有力的組織保障。要落實(shí)有效銜接的屬地責(zé)任，充分發(fā)揮各級(jí)黨委政府在實(shí)現(xiàn)有效銜接上的領(lǐng)導(dǎo)作用，保障統(tǒng)一協(xié)調(diào)與高效決策。此外，還要做好相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的銜接。目前扶貧機(jī)構(gòu)已整體改組為鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)構(gòu)，為更好地銜接過(guò)渡期相關(guān)工作提供了組織保障。將有效銜接納入績(jī)效考核，把鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果納入領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)績(jī)考核范圍?？茖W(xué)設(shè)置考核內(nèi)容，綜合運(yùn)用考核結(jié)果，將考核結(jié)果作為對(duì)有效銜接落實(shí)情況的反饋，以便出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)能及時(shí)反應(yīng)、高效處理，保障有效銜接中的各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。

四、總結(jié)與討論

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的重要任務(wù)，既需要在理論層面系統(tǒng)地探討有效銜接的路徑方法，也需要在實(shí)踐層面探討部署并落實(shí)有效銜接的機(jī)制。本文在闡釋有效銜接的科學(xué)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，指出部署并落實(shí)有效銜接就要兼顧脫貧區(qū)與非貧困區(qū)的差異性、頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)的協(xié)同性以及從脫貧到振興過(guò)程的系統(tǒng)性，即要從有效銜接的規(guī)劃安排、發(fā)展支撐、完善機(jī)制、健全政策、落實(shí)保障等層面，梯度推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，提升脫貧地區(qū)發(fā)展能力與基層服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)減貧戰(zhàn)略向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

總體而言，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，兼具差異性和協(xié)同性問(wèn)題，其根本在于建立健全有效銜接的機(jī)制，因地制宜并有針對(duì)性地解決發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題。要在共同富裕目標(biāo)的指引下，實(shí)施長(zhǎng)效機(jī)制與政策扶持等一系列措施來(lái)補(bǔ)短板，既要發(fā)揮機(jī)制與政策的效應(yīng)，又要激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力。此外，鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)分別用以解決地區(qū)發(fā)展差距和基本生活保障問(wèn)題，前者目前還缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還要依據(jù)不同情況，因地制宜地推進(jìn)。因此，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接如何兼顧差異與平衡、效益與公平，是需要在具體落實(shí)層面進(jìn)一步關(guān)注的重要問(wèn)題。