浦東機(jī)場(chǎng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全法規(guī)適用性研究

上海國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司 徐皚皚 張 軻 岳丹輝

上海普蘭認(rèn)證咨詢有限公司 宋 鉑 邱琳美 邱 琪

■目的與意義

為了貫徹十九大會(huì)議關(guān)于“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[1]的精神，遵守有關(guān)國(guó)際和國(guó)家法規(guī)，執(zhí)行有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的部委標(biāo)準(zhǔn)和民航局規(guī)范，落實(shí)上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)關(guān)于安全風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，從上海浦東機(jī)場(chǎng)角度出發(fā)，梳理民航機(jī)場(chǎng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的法規(guī)體系，辨識(shí)相關(guān)法的主要內(nèi)容與關(guān)系，比較相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)規(guī)則。此項(xiàng)研究的意義在于通過分析、研究法規(guī)體系及應(yīng)用重點(diǎn)，給上海浦東機(jī)場(chǎng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理提供法規(guī)支撐，為國(guó)內(nèi)同類型企業(yè)的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理合規(guī)性實(shí)踐提供參考，也為危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的從業(yè)人員提供有關(guān)法規(guī)分析的借鑒。

■法規(guī)體系

1.體系范圍

上海浦東機(jī)場(chǎng)作為國(guó)內(nèi)大型涉外機(jī)場(chǎng)所涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的法規(guī)，主要源自國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩大類。廣義法規(guī)是指法規(guī)的整體[2]，行政規(guī)范性文件是具有普遍約束力反復(fù)適用的公文[3]，標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)[4]，涉及儲(chǔ)運(yùn)和使用中的安全或勞動(dòng)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)[5]，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求應(yīng)高于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求[6]。

2.國(guó)際法

2.1 主要國(guó)際法

以中華人民共和國(guó)政府、政府部門名義[7]對(duì)外簽訂的協(xié)定、約定，及航空公司承諾自愿遵守的有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理主要國(guó)際組織的規(guī)則如表1 所示。

表1 主要的國(guó)際公約、條約和規(guī)則

2.2 國(guó)際法效力

以中華人民共和國(guó)政府、政府部門名義簽訂的關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品安全的國(guó)際公約、條約和規(guī)則屬于政府間協(xié)議，除保留外，對(duì)上海浦東機(jī)場(chǎng)均具有強(qiáng)制約束力[8]，民用航空企業(yè)自愿加入的國(guó)際組織約定如《IATA 規(guī)則》[9]，對(duì)加入者有約束力。

2.3 國(guó)際法優(yōu)先

依據(jù)“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同《中華人民共和國(guó)民用航空法》有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定；但是，中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外[10]?！痹摋l款確定了民用航空領(lǐng)域國(guó)際公約優(yōu)先原則。

2.4 國(guó)際法轉(zhuǎn)化

通過對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，表1 的國(guó)際公約、條約和規(guī)則以表2 所示的方式轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)、規(guī)范。

表2 國(guó)際法轉(zhuǎn)化

（續(xù)）

通過表2 分析可以得出，國(guó)際法轉(zhuǎn)化具有多部門性，轉(zhuǎn)化結(jié)果具有多樣性。

3.國(guó)內(nèi)法

3.1 法規(guī)法規(guī)

依據(jù)《憲法》規(guī)定[11]上海浦東機(jī)場(chǎng)應(yīng)遵守危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理主要法規(guī)如表3 所示。

表3 主要的法規(guī)

（續(xù)）

3.2 行業(yè)規(guī)范

依據(jù)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《中國(guó)民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定》和《危險(xiǎn)品貨物航空運(yùn)輸存儲(chǔ)管理辦法》規(guī)定，中國(guó)民用航空局、地區(qū)管理局依據(jù)職責(zé)對(duì)危險(xiǎn)品公共航空運(yùn)輸活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。中國(guó)民用航空局頒布涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的主要規(guī)范性文件如表4 所示。

表4 民航局主要安全規(guī)范

3.3 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)民用航空局發(fā)布現(xiàn)行有效的涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全的主要行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)如表5 所示。

表5 有關(guān)化學(xué)品安全的民航標(biāo)準(zhǔn)

（續(xù)）

3.4 其他要求

依據(jù)《民用航空安全管理規(guī)定》第十八條（七）款規(guī)定，國(guó)內(nèi)民航機(jī)場(chǎng)安全生產(chǎn)除應(yīng)遵守國(guó)內(nèi)的的法律、法規(guī)外，還應(yīng)遵守規(guī)章規(guī)定的安全生產(chǎn)直接相關(guān)的其他要求。

■法規(guī)應(yīng)用

1.現(xiàn)狀分析

為落實(shí)有關(guān)安全機(jī)場(chǎng)要求，保障重大活動(dòng)順利進(jìn)行，危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理是上海浦東機(jī)場(chǎng)一項(xiàng)非常重要的工作。2019 年上海浦東機(jī)場(chǎng)僅入口防爆檢測(cè)點(diǎn)查獲各類危險(xiǎn)品 6485 件，危險(xiǎn)品安全管理尤為重要。正確理解危險(xiǎn)品與危險(xiǎn)化學(xué)品的關(guān)系，避免法的應(yīng)用瑕疵和偏離，是上海浦東機(jī)場(chǎng)危險(xiǎn)化學(xué)品管理法規(guī)適用的研究重點(diǎn)。

2.法規(guī)解釋

2.1 解釋規(guī)則

法的解釋是法的適用過程中重要一步，是指對(duì)表達(dá)法的語言的意義的揭示、說明和選擇[12]。法規(guī)解釋可分為法定解釋和學(xué)理解釋；法定解釋又可以分為立法解釋、行政解釋和司法解釋；學(xué)理解釋是指未經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)的組織或個(gè)人對(duì)法規(guī)所作的解釋[13]。法的解釋方法有文義解釋、體系解釋、主觀目的解釋、歷史解釋、比較解釋、客觀目的解釋[14]。法的解釋首先考慮解釋方法理由的說服力，說服力不受解釋方法位階的限制[15]。

2.2 危險(xiǎn)品

關(guān)于危險(xiǎn)品的聲明及我國(guó)與聲明組織的關(guān) 系：①UNECE:Dangerous goods are subject to transport，workplace，storage，consumer and environment protection regulations，to prevent accidents to persons，property or the environment，to other goods or to the means of transport employed[16]；②ICAO：The technical instructions contain a comprehensive set of requirements；among other things，they provide for the classification of dangerous goods and list these goods[17]；③UNECE：Transport of dangerous goods:for the transport of dangerous goods，the GHS is implemented through the“UN recommendations on the transport of dangerous goods.Model regulations”and the following transport legal international instruments:(b)ICAO technical instructions for the safe transport of dangerous goods by air (ICAO TI)[18]；④“危險(xiǎn)品”是指列在《ICAO 細(xì)則》（DOC 9284 AN/905）危險(xiǎn)品清單中或者根據(jù)該細(xì)則歸類的能對(duì)健康、安全、財(cái)產(chǎn)或者環(huán)境構(gòu)成危險(xiǎn)的物品或者物質(zhì)[19]；⑤我國(guó)既是UNECE GHS制度的無保留成員國(guó)[20]，又是ICAO 無保留理事成員國(guó)[21]。通過前述可知，民航局對(duì)危險(xiǎn)品的定義是基于《ICAO 細(xì)則》，危險(xiǎn)品國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化法規(guī)體系：一是原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的基于UNECE GHS 制度的化學(xué)品分類與標(biāo)識(shí)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系；二是民航局基于《ICAO 細(xì)則》的危險(xiǎn)品確認(rèn)與管理體系。

2.3 危險(xiǎn)化學(xué)品

危險(xiǎn)化學(xué)品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對(duì)人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學(xué)品和其他化學(xué)品[22]。危險(xiǎn)化學(xué)品品種依據(jù)化學(xué)品分類和標(biāo)簽國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，從物理、健康、環(huán)境危害特性類別中確定[23]?！秲?nèi)河禁運(yùn)危險(xiǎn)化學(xué)品目錄（2019版）》對(duì)《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄（2015版）》列舉的危險(xiǎn)化學(xué)品做了增擴(kuò)[24]。

超級(jí)奧氏體不銹鋼指高合金、高性能的奧氏體不銹鋼，還具有超低碳、超高潔凈度和超高均勻性的特點(diǎn)，其耐孔腐蝕當(dāng)量PREN≥40。與300系列（304L、316L、317L）奧氏體不銹鋼相比，具有更高的強(qiáng)度和耐腐蝕性能，特別是Cl-的酸性腐蝕環(huán)境下具有較強(qiáng)抗點(diǎn)腐蝕能力、縫隙腐蝕、晶間腐蝕和應(yīng)力腐蝕的能力。UNS N08367是美國(guó)Allegheny Ludlum公司研發(fā)的超級(jí)奧氏體不銹鋼材料，其Cr、Ni、Mo三種元素的總含量超過50%，PREN≥40，廣泛應(yīng)用于海水脫鹽淡化設(shè)備、海水管道系統(tǒng)、海水飛濺區(qū)的支撐和煙氣脫硫裝置等，在歐美國(guó)家常常被用于替代銅合金。

3.法的關(guān)聯(lián)

“危險(xiǎn)品”與“危險(xiǎn)化學(xué)品”均是依據(jù)GHS 制度種類定義和實(shí)驗(yàn)方法確認(rèn)[25]，通過不同組織的轉(zhuǎn)化路徑而產(chǎn)生?！拔ｋU(xiǎn)品”與“危險(xiǎn)化學(xué)品”的法規(guī)關(guān)聯(lián)如圖1 所示。

圖1 危險(xiǎn)化學(xué)品與危險(xiǎn)物品關(guān)系圖

4.法的交叉

4.1 理化性分類重疊

為了研究“危險(xiǎn)品”與“危險(xiǎn)化學(xué)品”在理化特性上分類法規(guī)關(guān)系的重疊區(qū)域，對(duì)比分析《全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度（GHS)2019 版》、《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄（2015 版）》、GB18218-2018《危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源辨識(shí)》、《關(guān)于危險(xiǎn)物資運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書（一）2019 版》和GB6944-2012《危險(xiǎn)貨物分類和品名編號(hào)》，結(jié)果如表6 所示。

表6 危險(xiǎn)品類別與危險(xiǎn)化學(xué)品的重疊性對(duì)比

（續(xù)）

通過對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，危險(xiǎn)品類別1 和3a 是危險(xiǎn)化學(xué)品；4.2、4.3、5.1、3b 與危險(xiǎn)化學(xué)品的類別范圍相同；2.1、2.2、4.1、5.2、腐蝕性物質(zhì)、6.1、環(huán)境危害（a）、環(huán)境危害（b）既含有危險(xiǎn)化學(xué)品又含有非危險(xiǎn)化學(xué)品。

4.2 危險(xiǎn)性分類重疊

表7 危險(xiǎn)性分類重疊性對(duì)比

通過比較發(fā)現(xiàn)，除了3（III）、2.2 類外，其他均為甲類。

4.3 法的交叉適用規(guī)則

法因不同規(guī)范體系相互重疊而導(dǎo)致交叉，法的交叉適用規(guī)則是，相同且互不對(duì)抗則擇嚴(yán)適用，相互對(duì)抗且有屬于民航專屬領(lǐng)域國(guó)際法（無保留）則國(guó)際法優(yōu)先，相互對(duì)抗且無民航專屬領(lǐng)域國(guó)際法則高位階優(yōu)先。

5.適用瑕疵

依據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法（2017年修訂）》第二十九條規(guī)定，國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)定期復(fù)審、修訂。因?yàn)閲?guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不同步，可能導(dǎo)致法的適用瑕疵或不足。為保持企業(yè)運(yùn)行的合規(guī)性，企業(yè)應(yīng)定期比對(duì)分析，如表8所示。

表8 標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)的比對(duì)分析

依據(jù)分析發(fā)現(xiàn)在復(fù)雜的法規(guī)體系中偶爾會(huì)出現(xiàn)瑕疵或不足，企業(yè)應(yīng)定期對(duì)執(zhí)行的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等進(jìn)行瑕疵分析，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的瑕疵或不足自行修補(bǔ)以滿足合規(guī)性。

6.適用偏離

我國(guó)是大陸法系國(guó)家，法條具有概括性、抽象性[26]，因理解不同可能引發(fā)法的適用偏離。解決法的適用偏離時(shí)，若涉案的是規(guī)范適用偏離采用學(xué)理解釋時(shí)還應(yīng)考慮“合理性”[27]。以上海浦東機(jī)場(chǎng)的“航空供油管道運(yùn)輸”、“危險(xiǎn)廢物機(jī)場(chǎng)內(nèi)轉(zhuǎn)移”和“危險(xiǎn)貨物機(jī)場(chǎng)內(nèi)短駁運(yùn)輸”是否分別適用于《危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道安全管理規(guī)定》、《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》和《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》為例，闡明適用偏離解決方法。

《危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道安全管理規(guī)定》第二條規(guī)定，原油、成品油、天然氣、煤層氣、煤制氣長(zhǎng)輸管道安全保護(hù)和城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿赖陌踩芾恚贿m用本規(guī)定。《國(guó)家稅務(wù)總局公告2018年第1 號(hào)》明確將航空煤油、燃料油列為“成品油”，依據(jù)體系解釋，航空燃油屬于成品油，《危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道安全管理規(guī)定》對(duì)上海浦東機(jī)場(chǎng)的“航空供油管道運(yùn)輸”不適用。

《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法（修訂草案）（征求意見稿）》附件3：“《修訂說明》第四條（二）款，危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸定義為：使用專用交通工具，通過水路、鐵路、公路或者航空等方式轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的過程?！币罁?jù)該解釋，《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》對(duì)上海浦東機(jī)場(chǎng)的“危險(xiǎn)廢物機(jī)場(chǎng)內(nèi)轉(zhuǎn)移”不適用。

《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》第二條規(guī)定，對(duì)使用道路運(yùn)輸車輛從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸及相關(guān)活動(dòng)的安全管理，適用本辦法。但《中華人民共和國(guó)公路法（第二次修正）》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》和《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》均未明確說明本法（條例）所稱“道路”是否涵蓋“機(jī)場(chǎng)內(nèi)部道路”。因前述法規(guī)的立法目的是為了規(guī)范或保護(hù)不特定人群的公共交通安全法益；依據(jù)主觀目的解釋，“機(jī)場(chǎng)內(nèi)部道路”不適宜類推適用于《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》所稱“道路”。又因“機(jī)場(chǎng)內(nèi)部道路”的行政管理、交通規(guī)則、短駁交通工具特殊、人員安全要求不同等，不適宜使用《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》規(guī)制；依據(jù)行政合理性原則，不宜適用《危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸安全管理辦法》對(duì)“危險(xiǎn)貨物機(jī)場(chǎng)內(nèi)短駁運(yùn)輸”管理。綜上所述，《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》對(duì)“危險(xiǎn)貨物機(jī)場(chǎng)內(nèi)短駁運(yùn)輸”不宜適用。

■結(jié)論

（1）企業(yè)識(shí)別法規(guī)構(gòu)建體系應(yīng)涵蓋的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的范圍和主要法規(guī)。履行國(guó)際法義務(wù)應(yīng)理解國(guó)際法優(yōu)先原則的范圍，并對(duì)比國(guó)際法及其轉(zhuǎn)化和我國(guó)提出保留的內(nèi)容。因?yàn)閲?guó)際法轉(zhuǎn)化具有多部門性，轉(zhuǎn)化結(jié)果具有多樣性，準(zhǔn)確銜接不同部門法、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

（2）因不同法規(guī)體系相互重疊而導(dǎo)致交叉。法的交叉適用規(guī)則是，相同且互不對(duì)抗則擇嚴(yán)適用，相互對(duì)抗且有屬于民航專屬領(lǐng)域國(guó)際法（無保留）則國(guó)際法優(yōu)先，相互對(duì)抗且無民航專屬領(lǐng)域國(guó)際法則高位階優(yōu)先。正確理解法的關(guān)聯(lián)與交叉關(guān)系，是危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理法的應(yīng)用必要前提。

（3）企業(yè)應(yīng)定期開展瑕疵分析，合規(guī)選擇安全標(biāo)準(zhǔn)及參數(shù)或要求。運(yùn)用科學(xué)知識(shí)辨識(shí)法規(guī)，使用科學(xué)技術(shù)實(shí)踐法規(guī)，將科學(xué)技術(shù)與法規(guī)規(guī)范有機(jī)統(tǒng)一，為危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理專業(yè)技術(shù)持續(xù)進(jìn)步提供動(dòng)力，為不斷提升危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理專業(yè)能力提供能量，為構(gòu)建安全民用機(jī)場(chǎng)提供合規(guī)的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理保障。