歐美對華政策協(xié)調及其局限

〔提? ?要〕隨著中國的持續(xù)崛起以及歐美對華政策的轉型，中國因素在跨大西洋關系中的重要性更加凸顯。為了應對中國崛起、鞏固跨大西洋關系以及維護在國際秩序中的主導地位，歐美加快了對華政策協(xié)調的步伐，試圖圍繞意識形態(tài)、經貿投資、科技創(chuàng)新以及全球治理等議題協(xié)調共識并采取更加一致的行動。當前歐美對華政策協(xié)調也有別于過去“美主歐從”的模式，呈現(xiàn)出更具機制化和更全面的新特點。在協(xié)調的過程中，歐美對華政策出現(xiàn)了一定的趨同，但分歧也顯露無遺。歐美對華認知與政策分歧、歐盟“戰(zhàn)略自主”傾向以及“特朗普主義”遺產的影響都將對歐美協(xié)調的深度和效果構成制約。當今國際體系的特點和中國和平發(fā)展道路也決定了歐美協(xié)調難以復制冷戰(zhàn)時期的遏制戰(zhàn)略，“和平共處”是歐美協(xié)調和中美歐三邊關系應該遵守的基本原則。

〔關 鍵 詞〕歐美協(xié)調、對華政策、中美關系、中歐關系、歐美關系

〔作者簡介〕嚴少華，復旦大學國際問題研究院副研究員

〔中圖分類號〕D822.3

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2022）1期0067-17

對華政策已成為歐盟與美國對外政策的核心議程。美國明確將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，而歐盟也在推動形成統(tǒng)一的對華戰(zhàn)略。隨著中國的持續(xù)崛起以及歐美對華政策的轉型，中國因素在跨大西洋關系中的重要性也更加凸顯，成為當前歐美雙邊關系的主要關切之一。拜登執(zhí)政后，回歸盟友體系與多邊主義成為其對外政策的顯著特征，歐美之間加快了對華政策協(xié)調的步伐。在跨大西洋關系升溫的背景下，歐盟成為影響中美競爭格局的關鍵變量之一，歐美對華政策協(xié)調也攸關國際格局變化與中美歐三邊關系走向。因此，認識歐美對華政策協(xié)調的新態(tài)勢與新特點，分析其動因與走向，對中國研判未來中美歐三邊關系走向、形成大戰(zhàn)略思維有著重要的現(xiàn)實意義。

一、歐美對華政策協(xié)調的新態(tài)勢

歐盟與美國作為盟友，在對外政策上本來就有協(xié)商與合作的傳統(tǒng)，在對華政策上進行協(xié)調也并不罕見。冷戰(zhàn)期間，美國及其歐洲盟友就成立過“巴黎統(tǒng)籌委員會”，對包括中國在內的一些社會主義國家實施禁運。21世紀初，歐美也圍繞在東亞應對中國崛起進行了早期互動。但在跨大西洋關系中，中國并非傳統(tǒng)上的核心議題，歐美更關注中東問題、俄羅斯的威脅以及氣候變化等全球性挑戰(zhàn)。近年來，在中美競爭以及歐盟對華政策調整的背景下，“中國因素”逐漸成為跨大西洋關系中的一個重要變量，歐美關于跨大西洋關系中“中國因素”的探討也越來越多。有學者指出，中國議題同氣候變化、新冠疫情一起成為強化跨大西洋關系的三個重點議題，即所謂“3C”（Climate， Covid-19 & China）。

長期以來，中國議題在跨大西洋關系中都是分歧的來源之一，甚至引發(fā)雙邊關系的緊張。但隨著中國議題在跨大西洋關系中的“主流化”以及跨大西洋兩岸關于中國議題的討論逐漸深入，歐美在對華政策協(xié)調與合作上的共識也逐漸增強。這種共識體現(xiàn)在官方、智庫和民間多個層面。在官方層面，跨大西洋對華政策合作的共識有所增強。2020年11月，美國參議院外交委員會發(fā)布《跨大西洋合作應對中國具體計劃》報告，認為美國與盟友合作應對中國是“當前最重要的外交政策議題”，并提出了具體合作的領域。同年12月，歐盟委員會發(fā)布新的政策文件《全球變局下的歐美關系新議程》，作為美國大選后加強跨大西洋合作的藍圖，包括對華政策合作。在智庫層面，歐美對所謂“中國挑戰(zhàn)”的共識增強，“跨大西洋關系中的中國挑戰(zhàn)”正成為歐美智庫討論的一個熱門話題。如美國亞洲協(xié)會與德國貝塔斯曼基金會聯(lián)合發(fā)布的報告認為，中國在七個領域對歐美構成了現(xiàn)實或潛在的共同挑戰(zhàn)，其中既包括經貿、人權與安全等傳統(tǒng)議題，也包括技術、互聯(lián)互通、海外影響以及全球治理等新興議題。在民間層面，歐美對中國的負面認知有所加強。據相關民調顯示，跨大西洋兩岸多數國家的民眾認為中國是“競爭對手多于合作伙伴”，主張對中國采取更加強硬的立場，尤其是在人權、氣候變化與網絡安全等議題上。

在對華共識增強的背景下，歐美對華政策協(xié)調也呈現(xiàn)出更機制化和更全面的新特點。當前歐美對華政策協(xié)調不僅有一個獨特的機制化平臺——歐美中國問題對話機制（EU-US Dialogue on China），而且覆蓋的議題也更為全面和廣泛，涉及意識形態(tài)、經貿投資、技術創(chuàng)新、地緣政治及全球治理等多個領域。

（一）意識形態(tài)成為歐美對華政策協(xié)調的突破口

相似的制度、文化和價值觀是歐美之間最堅固的紐帶，而對中國在意識形態(tài)上的批評和防范則是歐美之間最大的共識，因此意識形態(tài)成為歐美對華政策協(xié)調的切入點和突破口。尤其是拜登上臺后，意識形態(tài)與價值觀重新回到美國對華政策的核心，其極力拉攏歐盟構建對華“價值觀聯(lián)盟”。在意識形態(tài)領域，歐美對華政策協(xié)調主要圍繞以下兩個方面采取行動。

一是強化對華“人權外交”，協(xié)調“人權制裁”。在對華人權外交上，歐美由傳統(tǒng)的以對話為主，逐漸轉向對抗性的制裁手段，并協(xié)調出臺了以“人權制裁”為主題的相關法案。拜登執(zhí)政后，歐美在人權問題上向中國施壓的力度明顯加大，涉疆、涉藏、涉港等議題成為歐美對華“人權外交”的重點，歐美在涉華人權議題上的互動與合作也更加明顯。2020年3月，歐盟、美國、英國與加拿大不顧中國政府的嚴重關切和警告，聯(lián)合對中國新疆地區(qū)官員和實體實施制裁。這是歐盟30多年來第一次對中國實施制裁，也是拜登上臺以來歐美協(xié)調對華政策最明顯的體現(xiàn)，表明人權問題成為歐美對華政策協(xié)調的重要突破口。

二是強化價值觀紐帶，構建所謂的“民主聯(lián)盟”。近年來，歐美從意識形態(tài)視角協(xié)調對華政策的傾向更加明顯，而且在意識形態(tài)上從“存異”逐漸轉向“求異”，刻意突出中國在意識形態(tài)上的“不同”乃至“威脅”。這實際上反映了歐美在意識形態(tài)領域的防守心態(tài)。為了應對中國的所謂“制度競爭”，歐美開始強化價值觀紐帶，試圖構建“民主聯(lián)盟”，打造共同的戰(zhàn)略、經濟和政治愿景。拜登倡導的“民主峰會”是構建“民主聯(lián)盟”的重要路徑。2021年12月，美國召開了包括歐盟在內的“民主峰會”，其目的一方面是強化價值觀紐帶，構建“民主聯(lián)盟”，另一方面也是企圖在意識形態(tài)上“異化”中國，將與中國的關系強行置入所謂“民主vs威權”的簡單框架。

（二）歐美在經貿領域協(xié)調雙邊分歧，共同強化對華經貿政策工具

經貿與投資是歐美對華政策協(xié)調的核心議題。在市場準入、公平競爭、知識產權保護、技術轉讓、政府補貼以及投資安全等領域，歐美有著共同關切，但協(xié)調不足。特朗普政府挑起的貿易爭端，更讓歐美在經貿領域的協(xié)調一度陷入困境。2020年12月，歐盟與中國領導人共同宣布如期完成《中歐投資協(xié)定》談判，也引發(fā)美方對歐美協(xié)調的質疑。但拜登上臺后，與歐盟協(xié)調對華經貿政策成為其施政重點之一。2021年3月，美國貿易代表辦公室發(fā)布了拜登政府任內首個貿易議程。報告強調拜登政府將“與朋友和盟友協(xié)調，向中國政府施壓并要求其停止不公平的貿易行為”。在經貿投資領域，歐美對華政策協(xié)調呈現(xiàn)出兩種新的趨勢。

一是以應對中國為由協(xié)調歐美雙邊貿易分歧。歐美正利用中國因素推動解決雙邊貿易分歧，共同應對來自中國的競爭。在公布任內首個貿易議程后不久，拜登就與歐盟委員會主席馮德萊恩通電話，宣布暫停因飛機補貼爭端而實施的價值數十億美元的關稅，并致力于在世界貿易組織框架內解決這個持續(xù)了16年的爭端。歐盟與美國表示，將繼續(xù)通過談判達成全面而持久的解決方案，這種方案必須考慮來自中國的競爭。2021年6月歐美峰會之后，歐盟與美國達成“空客—波音協(xié)議”，將價值高達115億美元的飛機關稅豁免五年。歐盟與美國還表示將加強協(xié)調，共同分析和應對“來自第三方的可能損害大型民用飛機產業(yè)的非市場行為”。歐美貿易爭端的緩和也為雙方協(xié)調對華經貿政策奠定了基礎。

二是共同強化對華經貿政策工具。在2021年9月舉行的“歐盟—美國貿易與技術理事會”（EU-US Trade and Technology Council， TTC）匹茲堡會議上，歐美就強調要“特別注重利用和協(xié)調各自的貿易政策工具”應對全球貿易挑戰(zhàn)。2021年12月，歐美第二輪中國問題對話在經貿領域重點討論了增強經濟彈性、促進供應鏈多元化以及應對“經濟脅迫”等議題。尤其是“反經濟脅迫”工具，成為歐美強化對華經貿政策工具的重點。美國與歐盟先后在2021年10月與12月推出了“反經濟脅迫”相關法律草案。此類法案賦予歐美在面臨第三國“經濟脅迫”時采取反制的權力，可能給中國與歐美經貿關系的穩(wěn)定發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。

（三）技術成為歐美對華政策協(xié)調的新方向

拜登政府明確將科技競爭置于中美關系的核心，歐盟也在其新的戰(zhàn)略文件中將中國視為“追求技術領導力的經濟競爭者”，因此技術成為歐美對華政策協(xié)調的新方向。由于中國市場容量巨大并且可以集中資源發(fā)展關鍵性的技術，歐美意識到單獨應對中國在技術上的挑戰(zhàn)會越來越困難。鑒于此，一些學者提出，有共同價值觀的國家可以建立“Tech 10”聯(lián)盟，協(xié)調技術開發(fā)、使用及獲取方面的立場。

在技術領域，TTC正成為歐美對華政策協(xié)調的機制化平臺。2020年12月，歐盟在其《歐美關系新議程》文件中呼吁歐美確立“共同技術議程”，并提議設立TTC。該倡議在2021年6月舉行的歐美峰會上獲得通過，也成為這次峰會最顯著的成果之一。根據歐美官方的說法，TTC將是歐盟與美國協(xié)調全球貿易、經濟與技術問題的平臺，并由10個專門的工作組負責落實在具體領域達成的共識，包括技術標準合作、氣候變化與綠色技術、供應鏈安全、信息安全、數字治理、出口管制、投資審查等。從這些議題來看，技術是TTC工作的重中之重。

TTC的成立被視為歐美對華政策協(xié)調的“試金石”，其首次會晤也備受關注。2021年9月，TTC首次會議在美國匹茲堡召開。歐盟與美國就加強在投資審查、出口管制、人工智能、半導體以及應對全球貿易挑戰(zhàn)（非市場貿易行為）五個方面的合作達成了初步共識。歐盟委員會副主席東布羅夫斯基斯會前表示，會議并不針對第三國，匹茲堡聲明中也未直接提及中國，但在中國技術崛起的背景下，相關領域都有應對中國競爭的影子。歐洲議會最大的黨團——歐洲人民黨黨團（EPP）在會后發(fā)表的聲明指出，“中國以前所未有的方式對歐美構成挑戰(zhàn)，而TTC作為歐美之間的技術聯(lián)盟是應對中國挑戰(zhàn)的關鍵”，更直接表明了TTC針對中國的意圖。

在與中國開展技術競爭方面，歐美協(xié)調圍繞多個層面展開。一是采取所謂“小院高墻”戰(zhàn)略，共同保護歐美技術優(yōu)勢，尤其是在人工智能、5G寬帶、半導體和量子計算等關鍵技術領域。加大對華技術封鎖力度，強化出口管制機制成為歐美協(xié)調的新重點。拜登執(zhí)政后不久，其政府高級官員就表示將與盟友合作，對某些出口到中國的敏感技術采取“新的有針對性的限制”，以“防止中國增強其軍事實力”。二是合作強化歐美創(chuàng)新能力。歐盟與美國近年來都注重加大科技研發(fā)投入，并協(xié)調各自的產業(yè)政策與產業(yè)能力，保持在戰(zhàn)略性產業(yè)的競爭力。三是共同設定規(guī)則與標準。技術之爭也是標準和規(guī)則之爭，歐美試圖通過共同設定關鍵技術的使用規(guī)則和標準，并在這些標準中體現(xiàn)其價值觀，維持其在技術領域的話語權和競爭優(yōu)勢。

（四）歐美協(xié)調全球治理合作，應對中國的全球性影響

多邊主義與全球治理已成為中美競爭與歐美協(xié)調的重要領域。拜登在2021年慕尼黑安全會議上向歐洲盟友高調宣稱“美國歸來了”，這被視為美國回歸多邊主義與盟友體系的重要信號，恢復美國在全球治理領域的領導力也成為拜登政府對外政策的顯著特征。隨著綜合實力的上升，中國日益走近世界舞臺的中央，在全球治理中發(fā)揮日益重要的作用。歐美學者對中國是否尋求系統(tǒng)性重塑全球治理體系雖然存在爭議，但基本都認為中國在全球治理領域更積極有為，至少是一個“溫和的改革者”。因此，歐美協(xié)調的重點之一是應對中國在全球治理領域的影響力。

歐美在全球治理領域采取了更加積極主動和進取性的態(tài)勢。拜登政府已開始重返特朗普政府退出的一系列國際組織與協(xié)定，并與歐盟一起從內部推動國際組織改革。歐美也更加注重對國際組織尤其是聯(lián)合國系統(tǒng)的投入，與中國競爭國際組織領導職位，強化其在國際組織中的領導地位。由于“一帶一路”倡議被視為中國推行“替代性治理模式”和在發(fā)展中國家擴展影響力的工具，美國呼吁與包括歐盟國家在內的盟友聯(lián)合推出“一帶一路”的替代方案，通過加強經濟、技術和政治援助與中國競爭在發(fā)展中國家的影響力。在2021年6月的峰會上，以美歐為首的七國集團（G7）宣布推出一項全球基礎設施新倡議——“重建更好世界”（Build Back Better World，簡稱B3W），此舉旨在“幫助縮小發(fā)展中國家高達40萬億美元的基礎設施建設資金缺口”。雖然G7聲明中B3W計劃并未直接指向中國，但輿論普遍將其視為西方版本的“一帶一路”方案，與“一帶一路”競爭的意圖明顯。

在全球治理領域，歐美對華政策協(xié)調也涉及一系列需要與中國合作的議題，尤其是氣候變化、全球公共衛(wèi)生、防核擴散等。中國作為一個崛起的大國，在應對這些全球性挑戰(zhàn)的過程中扮演著不可替代的角色。歐美也意識到各自對華政策的復雜性和多維度，其對華政策協(xié)調必須置于共同應對全球性挑戰(zhàn)的背景下考慮。在氣候變化領域，歐美都對中國表現(xiàn)出合作姿態(tài)，歐美協(xié)調的重點是如何同中國一起貫徹落實《巴黎氣候協(xié)定》的承諾，實現(xiàn)碳中和目標。在2021年11月舉行的聯(lián)合國氣候變化格拉斯哥大會上，中美達成了強化氣候行動聯(lián)合宣言，為大會的成功作出了突破性的貢獻。

二、歐美對華政策協(xié)調的動因

歐美對華政策協(xié)調新態(tài)勢的背后有著深遠的戰(zhàn)略考量。對歐美而言，中國崛起已經成為定義跨大西洋關系和21世紀國際秩序的關鍵性議題。加強對華政策協(xié)調，既是出于共同應對中國崛起的需要，也是為了縮小雙方在對華政策上的分歧，鞏固跨大西洋聯(lián)盟關系，維護歐美在國際秩序中的主導地位。

（一）加強競爭優(yōu)勢，應對中國崛起

從美國的角度看，隨著中國的快速發(fā)展，中美關系從喬治·沃克·布什政府至奧巴馬政府開始逐步進入戰(zhàn)略競爭時代，并在特朗普政府時期得到充分體現(xiàn)。拜登政府上臺后，美國的對華戰(zhàn)略認知并未發(fā)生根本性的改變。在上任后的首次外交政策演講中，拜登將中國視為“最嚴峻的競爭對手”。由此可見，競爭仍然是拜登政府對華思維的核心概念、對華政策的組織原則和處理對華關系的基調。在戰(zhàn)略競爭的背景下，歐洲盟友是美國的核心資產，在美國對華競爭的戰(zhàn)略棋盤上占據重要位置，也被認為是拜登政府對華政策獲得成功的關鍵。美國旨在通過加強與歐盟的協(xié)調，構建應對中國崛起的聯(lián)合陣線，強化其在中美競爭中的優(yōu)勢。這也是美國國務卿布林肯所稱的基于“實力地位”與中國開展競爭的題中之義。

從歐盟的角度看，其同樣面臨與中國競爭的壓力以及在中美關系中如何站位的問題。歐盟對華戰(zhàn)略定位已從“戰(zhàn)略合作伙伴”轉向一種包含“合作、競爭與制度性對手”的多重定位。雖然歐盟仍然將合作放在第一位，但也日益強調中歐關系中競爭性的一面。尤其是在馮德萊恩力圖打造“地緣政治歐委會”的背景下，歐盟日益從地緣政治視角看待中歐關系，將中國視為競爭者和挑戰(zhàn)。由于此前特朗普政府在對外政策上表現(xiàn)出明顯的單邊主義傾向，歐盟在處理中歐關系時常常有獨自面對中國的“孤獨感”。因此，約束美國的單邊主義傾向、共同強化與中國競爭的優(yōu)勢，成為歐盟參與對華政策協(xié)調的重要動因。實際上，歐美中國問題對話機制最早也是由歐盟率先提議，是歐盟面對中美博弈的一種主動選擇。博雷利在公布這一提議的記者會上曾表示，跨大西洋兩岸在與中國的關系中面臨一些共同的問題，需要跨大西洋兩岸緊密合作以共同應對。

（二）鞏固歐美關系，重振跨大西洋聯(lián)盟

美國在特朗普任內奉行“美國優(yōu)先”的現(xiàn)實主義政策和“蠻權力”外交，削弱了美歐之間的信任，也使跨大西洋聯(lián)盟關系跌入第二次世界大戰(zhàn)以來的最低點。拜登當選后，歐美雙方均表達了重啟跨大西洋關系的強烈意愿。歐盟委員會主動出擊，迅速發(fā)布《全球變局下的歐美關系新議程》，表達了主動塑造跨大西洋合作議程的愿望。該文件指出，美國政府的更迭為“構建新的跨大西洋全球合作議程提供了千載難逢的機會”。拜登也將重振跨大西洋聯(lián)盟視為其首要任務之一。2021年2月，拜登以視頻方式出席慕尼黑安全會議，其發(fā)出的最明確信號是“美國回來了”“跨大西洋聯(lián)盟回來了”。拜登強調，跨大西洋聯(lián)盟是歐美集體安全與繁榮的基礎，如果要實現(xiàn)21世紀的目標，歐美伙伴關系必須繼續(xù)成為基石。

盡管拜登的上臺為跨大西洋關系的重啟提供了可能，但歐美都意識到跨大西洋關系難以回到過去。在慶祝拜登就職的演講中，歐洲理事會主席米歇爾坦率地指出，“歐盟與美國存在差異，這些差異不會奇跡般地消失。美國已經改變，歐洲對美國的看法也發(fā)生了變化”。拜登也表示，跨大西洋聯(lián)盟的回歸并非回到過去，而是共同著眼于未來。換言之，歐美尋求的不僅僅是重啟或恢復跨大西洋關系，而是通過構建跨大西洋新議程，重塑跨大西洋聯(lián)盟。因此，跨大西洋關系需要尋找新的契合點與合作增量。在這一背景下，中國成為歐美構建跨大西洋新議程、彌合跨大西洋關系的重要外部因素。通過協(xié)調對華政策并將中國議題納入跨大西洋關系核心議程，歐美希望在一定程度上鞏固被特朗普政府損害的歐美關系，為重振跨大西洋聯(lián)盟提供新的動力。

（三）強化對國際規(guī)則的塑造能力，維護歐美在全球秩序中的主導地位

當今全球秩序是以美國為首的西方在二戰(zhàn)后主導建立的，這一秩序以西方主導的國際規(guī)則為基礎，以美國的霸權為保障。冷戰(zhàn)結束后，西方憑借其優(yōu)勢地位進一步主導了國際規(guī)則的制定，并極力推崇所謂“基于規(guī)則的全球秩序”。這一秩序雖然包含了非西方國家，但主要還是體現(xiàn)了西方的價值觀和偏好，也是西方國際政治、經濟優(yōu)勢地位的保障。進入21世紀之后，全球秩序和國際格局發(fā)生了深刻變化。一方面，以中國為代表的新興國家群體性崛起，在國際事務和全球治理中的影響力上升。另一方面，以特朗普為代表的民粹力量削弱了西方內部的團結，也對西方主導的國際規(guī)則和全球秩序造成沖擊，以至于法國總統(tǒng)馬克龍感嘆“西方霸權正在終結”。2020年慕尼黑安全會議年度報告以“西方的缺失”概括全球秩序的特征，指出“世界正變得越來越非西方化……西方自身也變得越來越不西方”。 這一說法也深刻地反映了歐美對國際權力轉移和全球秩序變革的憂慮和不安。

隨著世界進入百年未有之大變局，全球秩序和治理體系也正在發(fā)生更加深刻的調整與變革。尤其是新冠肺炎疫情的暴發(fā)，影響力堪比世界大戰(zhàn)，讓既有國際秩序難以為繼。因此，重新找回西方、重振在全球秩序中的領導權成為歐美的共同目標。中國的崛起和國際權力的轉移被歐美視為其重新領導世界的主要挑戰(zhàn)。2021年3月拜登政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》聲稱，“中國是唯一可能憑借其經濟、外交、軍事和技術實力給穩(wěn)定和開放的國際秩序構成可持續(xù)挑戰(zhàn)的競爭對手?！睔W盟對華戰(zhàn)略文件也認為，“中國對基于規(guī)則的國際秩序有不同的理解，并在此基礎上奉行有選擇的多邊主義……（中國）有選擇地支持某些規(guī)范的做法削弱了基于規(guī)則的國際秩序之可持續(xù)性?！?020年慕尼黑安全會議年度報告則更直接地指出中國致力于構建一系列“平行的國際機制”，對傳統(tǒng)上由西方主導的國際機制既是補充，也是挑戰(zhàn)。在歐美中國問題對話機制框架下，多邊全球治理成為歐美協(xié)調的主要議題之一，其目的就是在多邊層面聯(lián)合遏制中國的影響力，加強歐美對國際規(guī)則與標準的塑造能力，維護其在多邊國際秩序中的主導地位。

三、歐美對華政策協(xié)調的局限

就成效而言，當前歐美對華政策出現(xiàn)了一定的趨同現(xiàn)象。2021年12月，在第二輪歐美中國問題對話之際，拜登政府高級官員表示，美歐將發(fā)表共同聲明，以此表明美國與歐盟對華態(tài)度的“日益趨同”。這種趨同不是單純的歐盟向美國靠攏的結果，而是歐美互相靠攏的結果。從歐盟視角看，歐盟仍然視中國為合作與談判的伙伴，但在中美博弈的過程中，歐盟逐漸接受了美國對華政策競爭性的一面。拜登上臺后，在拉攏歐洲應對中國方面取得了一定的成效，歐盟在對華政策上與美國有更多的共識。從美國視角看，拜登政府對華定位也有向歐盟靠攏的趨勢。2021年3月，布林肯上任后與博雷利進行了首次會面，其后發(fā)表的聲明指出美國與歐盟“相互理解并承認與中國的關系是多面性的，包含合作、競爭與制度性對手成分”。這表明美國在一定程度上接受了歐盟的語言來定位與中國的關系，是歐美對華政策趨同的一種表現(xiàn)。盡管如此，歐美對華政策協(xié)調仍將會是一個漫長的過程，其走向和前景仍然受到一系列結構性因素的制約。

（一）歐美對華認知分歧

雖然歐美對華共識在增強，但跨大西洋兩岸對“中國挑戰(zhàn)”的認知及應對方式上仍然存在分歧并且在短期內難以彌合。美國作為霸權國，傳統(tǒng)上傾向于從地緣政治與國家安全的角度看待中國崛起，將中國崛起視為其地緣政治與安全挑戰(zhàn)，對華政策的首要考量是遏制中國的發(fā)展，維護美國的全球霸權地位。當前，美國對中國的“威脅認知”有兩個新的特點。一是首要性，即認為中國是美國的“首要威脅”。拜登政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》以及美國國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的《2021年度威脅評估》都將中國列為“首要挑戰(zhàn)”。二是全面性。在美國看來，與中國的競爭是全面性的，涉及經貿關系、意識形態(tài)、地緣政治與國際機制等。

對歐盟而言，中國既非“首要威脅”，也不是“全面競爭對手”。歐盟對華戰(zhàn)略認知仍然是多維度和多面向的，同時視中國為“合作伙伴”、“談判伙伴”、“經濟競爭者”與“制度性對手”。在美國的影響下，歐盟開始逐漸重視中歐關系的安全與競爭性因素，但在其對華認知中，地緣政治與安全并非首要關切，經濟利益仍然是主要的影響因素。此外，由于歐盟本身的多邊主義屬性以及對多邊主義的承諾，歐盟對華認知也深受多邊主義視角的影響，即將中國視為多邊國際體系以及應對全球挑戰(zhàn)的一支重要力量。

（二）歐美對華政策分歧

美國與歐盟的對華政策分別呈現(xiàn)出地緣政治和地緣經濟主導的特點，兩者之間存在明顯的張力。在戰(zhàn)略競爭思維的主導下，美國政府以“全政府”方式加大對華壓制，對華強硬已成為兩黨共識與府會共識。雖然美國強調并不想與中國進行“新冷戰(zhàn)”，但在實踐中其對華政策體現(xiàn)出明顯的“新冷戰(zhàn)”特征。歐盟則明確表示不希望看到中美陷入“新冷戰(zhàn)”的局面，也不愿意徹底投身美國主導的大國競爭。與其對華認知的多面性相一致，歐盟對華政策呈現(xiàn)出合作與競爭并存的特點，經濟上的互利合作仍然是歐盟對華政策的主基調。

從根本上而言，美國與歐盟的對華政策分歧可以概括為戰(zhàn)略性政策與戰(zhàn)術性政策之間的分歧，這也符合美國與歐盟各自的行為體屬性特征。美國對華政策體現(xiàn)了經典的“大戰(zhàn)略”思維，“大國戰(zhàn)略競爭”是當前美國對華政策的主導范式。美國對華政策的諸多領域——貿易、投資、技術、安全與人權等，都被納入這一范式之中。歐盟雖然也視中國為“制度性競爭對手”，但全面強硬的對華政策尚未在歐盟形成普遍共識。歐盟并沒有經典意義上的對華“大戰(zhàn)略”，更多是戰(zhàn)術性地管理中歐之間的合作、競爭與對抗。正因如此，與美國對華政策的相對一致性相比，歐盟對華政策在實踐中體現(xiàn)出矛盾性特征，往往在中歐關系的不同領域之間作出看似矛盾的決定。歐盟在完成《中歐投資協(xié)定》談判之后又對華實施人權制裁，就是這種矛盾性的直接體現(xiàn)。

（三）歐盟戰(zhàn)略自主傾向的制約

戰(zhàn)略自主已成為歐盟主流政策話語和長遠戰(zhàn)略目標。雖然拜登執(zhí)政在一定程度上緩解了歐盟的焦慮，但中美戰(zhàn)略競爭的格局沒有變，歐盟也意識到美國對外政策重心將長期聚焦于“印太”地區(qū)，因此不會停下追求“戰(zhàn)略自主”的步伐。在拜登當選的背景下，歐盟不顧當時的美國候選國家安全顧問杰克·沙利文的警告，宣布與中國完成《中歐投資協(xié)定》談判就被認為是歐盟追求戰(zhàn)略自主的體現(xiàn)。拜登執(zhí)政后，歐盟與美國在對華政策上的共識有所增加，但歐盟不會放棄戰(zhàn)略自主的原則。阿富汗撤軍事件以及美英澳安全聯(lián)盟（AUKUS）的成立讓歐盟認識到拜登政府對歐政策調整的有限性，進一步刺激了歐盟內部有關“戰(zhàn)略自主”的討論。

在戰(zhàn)略自主理念的影響下，歐美對華政策協(xié)調也有別于過去跨大西洋關系中的“美主歐從”模式。在對華政策以及更廣泛的跨大西洋政策議程上，歐盟不再是任由美國設定議程的“低級伙伴”，而是相對更加平等的議程設置者之一。歐盟將基于自身利益和價值觀形成自己的對華政策議程，并在跨大西洋對華政策協(xié)調上掌握更大的話語權。2021年2月，在美國大西洋理事會主辦的一場研討會上，法國總統(tǒng)馬克龍表示，歐盟盡管與美國價值觀相近，也不應該與美國聯(lián)合對付中國，因為這會適得其反。這可以視為歐盟內部在對華政策上追求“戰(zhàn)略自主”的一種聲音和體現(xiàn)。2021年6月，在北約峰會發(fā)表關于中國的強硬聲明之后，德國總理默克爾表示北約不應忽視中國，但也不應夸大中國的威脅。中國仍然是很多議題上的合作伙伴，因此默克爾主張北約在中國問題上采取威懾與對話的雙軌模式。從歐洲領導人的涉華表態(tài)來看，歐洲在加強與美國對華政策合作的同時，也與美國“新冷戰(zhàn)”式的對華政策保持一定距離，保留了戰(zhàn)略自主的空間。

（四）“特朗普主義”遺產的制約

特朗普現(xiàn)象在很大程度上源于全球化背景下美國國內政治經濟的分化，這種分化體現(xiàn)為經濟上的貧富差距、政治上的黨派斗爭，也存在于不同的種族、膚色、性別、宗教與地域之間。特朗普執(zhí)政不僅未能修正這種分化，反而加劇了美國國內的分化傾向。雖然特朗普在2020年大選中落敗，但他所獲得的7400萬選票意味著其“群眾基礎”依然龐大。這也意味著特朗普所代表的民粹主義、保守主義和經濟民族主義思潮在美國依然擁有肥沃的土壤，其吸引力也比特朗普本人更為持久。由于特朗普現(xiàn)象的經濟、社會根源持續(xù)存在，“沒有特朗普的特朗普主義”將是美國在今后很長時間內都不得不面對的沉重遺產。

“特朗普主義”的遺產將以兩種方式制約歐美對華政策協(xié)調。一是對內影響拜登政府的政策議程和優(yōu)先事項?！疤乩势罩髁x”所暴露的美國政治、經濟與社會問題將迫使拜登政府優(yōu)先處理國內議題，尤其是科技、教育、醫(yī)療、基礎設施等領域的投資以及貧富分化、種族歧視等社會問題。拜登也曾表示將盡力確保優(yōu)先投資美國，在對國內做出重大投資之前，不會簽署任何新的貿易協(xié)定。在對外政策議題上，由于美國民眾對美國扮演全球領導者角色的支持度下降，拜登政府重建美國領導者角色的努力將繼續(xù)受到國內民粹主義傾向的掣肘。2021年7月，拜登政府宣布從阿富汗撤軍，其實也是遵守了特朗普政府制定的撤軍協(xié)議，是特朗普式“美國優(yōu)先”的延續(xù)。二是在外部影響歐盟對美國的信任?！疤乩势罩髁x”的持續(xù)影響讓歐洲擔心美國會再次出現(xiàn)特朗普似的政治人物，對跨大西洋關系造成沖擊。2021年1月，特朗普支持者沖擊美國國會大廈的事件讓歐洲感到震驚，也使后者深刻意識到“特朗普主義”的持久影響力以及美國國內政治與社會的撕裂。換言之，“特朗普主義”只是美國政治與社會分化的一個縮影，并不會因為拜登的上臺而銷聲匿跡。因此，盡管拜登宣稱“美國回來了”，歐盟對拜登政府政策的可持續(xù)性并沒有十足的信心。

四、結語

歐美對華政策協(xié)調的加強是近年來中美歐三邊關系中最顯著的變化之一，可能對中美歐三邊關系產生深遠影響。在協(xié)調的過程中，歐美對華認知和對華政策出現(xiàn)了一定程度的趨同。在雙方有共識與共同利益的領域，如意識形態(tài)、供應鏈安全、出口管制、互聯(lián)互通等，歐美開始構建針對中國的“議題聯(lián)盟”，讓中國在特定議題領域面臨更大的壓力。在美國的拉攏和影響下，歐盟對華政策導向也存在一定的不確定性。盡管如此，當前歐美對華政策協(xié)調更可能導致歐美之間形成戰(zhàn)術性的“議題聯(lián)盟”，而非戰(zhàn)略性的“反華聯(lián)盟”。這其中既有歐美之間一系列結構性制約因素的影響，也是由當今國際體系的特點和中國的發(fā)展道路決定的。

中國走和平發(fā)展道路，在經濟上也與歐美市場以及整個國際體系深度融合。這些都決定了當前歐美對華政策協(xié)調將難以復制冷戰(zhàn)時期對蘇聯(lián)的遏制戰(zhàn)略。沿用結盟與遏制的冷戰(zhàn)思維對待中國不僅達不到目的，也將損害歐美自身的利益，將世界割裂為不同的集團和陣營。在2021年11月舉行的中美元首視頻會晤中，習近平主席回應了美方提出的“共存”理念，并在此基礎上提出了“相互尊重”、“和平共處”與“合作共贏”三點原則。這三點原則為中美歐三邊關系的發(fā)展提供了新思路，也為歐美協(xié)調指明了方向。中美歐都是當今國際體系中的關鍵力量，在維護國際體系穩(wěn)定和應對全球挑戰(zhàn)方面責任重大。歐美對華政策協(xié)調應著眼于中美歐三方共處與合作，在合作中縮小分歧，而非著眼于競爭與對抗，在競爭中弱化合作。

【完稿日期：2022-1-9】

【責任編輯：肖瑩瑩】