領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系研究

洪 宇

(青島理工大學(xué)琴島學(xué)院，山東 青島 266100)

森林資源是生態(tài)系統(tǒng)的命脈，是自然資源的重要組成部分，森林資源資產(chǎn)離任審計也成為自然資源資產(chǎn)離任審計的主要內(nèi)容。將領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對森林資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護履職履責(zé)情況進行全面客觀地量化管理，有助于各級政府部門嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線、加強環(huán)境建設(shè)和保護責(zé)任制體系建設(shè)，彌補以往單一評價體系中生態(tài)經(jīng)濟犧牲的短缺，完善對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價體系，改變無人負(fù)責(zé)政府環(huán)境責(zé)任和無法進行環(huán)境影響評估的情況。對國家領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計是國家審計署的一項重要任務(wù)，也是中國國家審計事業(yè)發(fā)展的重要方向。

對領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)進行審計，有助于提高地方政府對生態(tài)環(huán)境的保護意識，有助于明確劃分管理人員的職責(zé)分工，促進中國生態(tài)文明制度體系建設(shè)，增強國家的行政能力，并明確資源的“背景”，將綠色領(lǐng)導(dǎo)層的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)檎纬删汀?/p>

1 文獻綜述

在森林資源資產(chǎn)審計內(nèi)容方面，國外對森林資源審計的研究主要通過問卷調(diào)查、綜合評價以及對項目層次結(jié)構(gòu)的分析過程進行，并構(gòu)建多層次的指標(biāo)體系。鑒于國內(nèi)的研究大多停留在理論推理層面，因此，本研究特別關(guān)注森林資源資產(chǎn)審計的國際研究成果并結(jié)合我國森林資源管理現(xiàn)狀。

目前，在審計方面，領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計是一項全新的工作，從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，國內(nèi)有關(guān)文獻研究比較少，而且大多集中在宏觀角度，特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計的重點、原則和重要性等方面。在審計過程中，對難點問題和重點的研究較少，相關(guān)措施和審計理論研究尚未形成系統(tǒng)的體系。

劉湘耀(2015)提出，林業(yè)部門應(yīng)重點抓好國家林業(yè)建設(shè)和發(fā)展政策的落實。曹苗苗(2014)提出，考慮該地區(qū)的森林覆蓋情況，了解森林資源資產(chǎn)的所有權(quán)和結(jié)構(gòu)，管理和使用所有資金，還要注重空氣質(zhì)量改善指標(biāo)等。葉曉鋼(2014)提出，在生態(tài)環(huán)境和森林資源的相關(guān)制度和政策、管理制度、保障措施、平衡機制等的實施中要注意存在的問題和不足，對生態(tài)環(huán)境和森林資源進行分析，并提出改善建議。

2 森林資源資產(chǎn)離任審計

森林資源資產(chǎn)離任審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、資源環(huán)境審計緊緊地結(jié)合在一起。就經(jīng)濟責(zé)任審計來說，森林資源資產(chǎn)離任審計是經(jīng)濟責(zé)任審計中特殊的一類，從檢查森林資源保護和經(jīng)營管理人員的績效評估入手，對負(fù)有經(jīng)濟責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部的績效進行全面客觀考核。在資源環(huán)境審計方面，森林資源資產(chǎn)離任審計也是資源環(huán)境審計的一部分，其不僅評估與資源和環(huán)境有關(guān)的資源和項目的合理性、有效性，而且更加重視生態(tài)文明建設(shè)的作用和責(zé)任。這表明，森林資源資產(chǎn)離任審計是由進行真實性和合法性檢查的審計機構(gòu)發(fā)起的，評估領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)，在其職權(quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)域，如保護、開發(fā)、管理等領(lǐng)域，委托領(lǐng)導(dǎo)人員執(zhí)行經(jīng)濟責(zé)任的合法性和有效性。在這一概念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系應(yīng)綜合考慮森林資源資產(chǎn)的合法性、經(jīng)濟性與有效性。

在本研究中，森林資源資產(chǎn)離任審計的定義是：監(jiān)督和評估審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間對其工作人員在管理、開發(fā)、保護、利用森林資源資產(chǎn)等方面的經(jīng)濟情況進行監(jiān)督和評估，特別是調(diào)離、換崗的離任期間內(nèi)。建立森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系，有利于加強地方領(lǐng)導(dǎo)人員對建設(shè)生態(tài)文明的問責(zé)機制以及對森林資源資產(chǎn)的管理和保護的認(rèn)識，推動建立環(huán)境終身責(zé)任制度，促進可持續(xù)的經(jīng)濟和社會發(fā)展(表1)。

表1 森林資源資產(chǎn)離任審計主要內(nèi)容

3 森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)的選擇

3.1.1 定量指標(biāo)的選擇

1)經(jīng)濟性指標(biāo)

結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間收入、費用、利潤、投資、產(chǎn)值等要素對經(jīng)濟收入情況進行審查。根據(jù)產(chǎn)值增長率、占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、森林資源資產(chǎn)投資獲利能力、投入資金占工業(yè)投資的比例、林業(yè)總產(chǎn)值占地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的比例、森林資源資產(chǎn)利潤占工業(yè)總利潤水平6項指標(biāo)對經(jīng)濟性進行具體說明(表2)。

表2 經(jīng)濟性具體指標(biāo)

產(chǎn)值增長率是指本年林業(yè)總產(chǎn)值相對于前一年的增長幅度，其屬于動態(tài)指標(biāo)，可以清楚地反映該地區(qū)森林資源產(chǎn)值的變化程度，并且能體現(xiàn)林業(yè)的活力；林業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例可以反映每增加一個單位國民收入的增加情況；森林資源資產(chǎn)投資獲利能力是產(chǎn)出占投入的比例，反映投資創(chuàng)造的利潤水平；林業(yè)總產(chǎn)值占地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的比例，反映林業(yè)整體綜合利用水平；森林資源資產(chǎn)投資占工業(yè)投資的比例、森林資源資產(chǎn)利潤占工業(yè)總利潤比例的水平均反映回報成果。

2)社會效益指標(biāo)

社會效益包括政治效益、思想文化效益、生態(tài)環(huán)境效益。社會性指標(biāo)反映的是森林資源資產(chǎn)給整個社會帶來的影響程度。

指標(biāo)的選擇上應(yīng)考慮多方面因素，除了考慮所在地區(qū)的經(jīng)濟狀況，還要考慮對就業(yè)的影響情況，以及整個過程對社會的消極影響。因此選取了5個解釋指標(biāo)：林業(yè)地區(qū)人均生產(chǎn)總值、森林能源消耗程度、伐木業(yè)人均工資水平、林業(yè)就業(yè)貢獻率、林業(yè)環(huán)境保護率(表3)。

表3 社會效益的解釋指標(biāo)

林業(yè)地區(qū)人均生產(chǎn)總值是生產(chǎn)總值占全部人口的比例，人均GDP增加量越多，則社會效益越大，可以反映林業(yè)對經(jīng)濟增長的功績；森林能源消耗程度可以反映是否按照標(biāo)準(zhǔn)正常使用；伐木業(yè)人均工資水平可以反映社會效益的大?。涣謽I(yè)就業(yè)貢獻率可以反映林業(yè)對社會就業(yè)情況的影響，就業(yè)率越高則產(chǎn)生的社會效益越高；林業(yè)環(huán)境保護率是環(huán)境保護支出額占收入額的比例，可以反映社會對環(huán)境保護的重視程度。

3)環(huán)境效益指標(biāo)

大部分地區(qū)易采可使用的森林資源越來越少，也就是說，在當(dāng)前的社會環(huán)境下，有限的森林資源只能產(chǎn)生有限的效益。所以需要有效利用資源并“開源、節(jié)流”。因此，選取5項指標(biāo)，分別是資源利用率、回采率、林區(qū)土地復(fù)墾率、林木二次利用率以及“三廢”處理率，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間環(huán)境保護和管理方面進行評價(表4)。

表4 環(huán)境效益的解釋指標(biāo)

利用率的高低是我國經(jīng)濟社會發(fā)展重點關(guān)注的問題，因此設(shè)置了林木二次利用率指標(biāo)，重視開發(fā)循環(huán)利用這一技術(shù)，可以反映森林資源的循環(huán)利用情況，節(jié)約了資源，使經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展，同時降低企業(yè)生產(chǎn)成本；回采率可以反映出利用程度；土地復(fù)墾率指的是復(fù)墾后的土地面積與被破環(huán)土地面積的比例，在固定時間內(nèi)，復(fù)墾率的大小決定生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，即復(fù)墾率越大，生態(tài)系統(tǒng)越穩(wěn)定，生態(tài)效益就會有所提高；廢物處理率，廢水處理率，廢氣處理率可以反映領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境保護的重視程度。

4)合規(guī)性指標(biāo)

根據(jù)當(dāng)前國家的管理體制，政府部門和主管部門對森林資源開發(fā)利用要嚴(yán)格進行管理。將森林資源開發(fā)結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，針對不同地區(qū)的發(fā)展情況制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策，統(tǒng)一規(guī)?；芾?、集約化提高利用率，注意改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境和開發(fā)使用秩序；進一步加強相關(guān)資金征收管理工作；擴大森林資源交易以形成有規(guī)模的市場，按照有償使用制度，嚴(yán)格貫徹落實；在管理方面取得前所未有的突破。選取了4項指標(biāo)：賠償費征收合規(guī)率、重大決策規(guī)范率、伐木權(quán)管理規(guī)范率、政策合規(guī)率(表5)。

表5 合規(guī)性的具體指標(biāo)

3.1.2定性指標(biāo)的選擇

定性指標(biāo)要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)情況合理制定，因此難以實現(xiàn)制定精確的績效目標(biāo)。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)工作疏忽錯誤、工作目標(biāo)未能及時達標(biāo)時，就需要采用定性指標(biāo)。定性指標(biāo)要素包括各項指標(biāo)的定義、信息來源、合理的標(biāo)準(zhǔn)、考核對象以及績效目標(biāo)五大類。定性指標(biāo)與定量指標(biāo)不同，定性指標(biāo)雖然在某些方面有明確的規(guī)定，但是遇到不可避免的情況可以做出適當(dāng)?shù)母淖儯瑹o數(shù)字的約束。

1)國家政策落實情況

考察領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間對國家政策的各項要求是否落實到位，是否根據(jù)國家總體規(guī)定因地制宜地制定出適合所在林區(qū)的各項政策要求，以及政策執(zhí)行情況。政策的制定是否符合要求及對經(jīng)濟的促進情況都是值得審計人員考量并且計算在總得分內(nèi)的一項指標(biāo)。

2)重大決策情況

在進行離任審計時，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間做出的重大決策并且采取何種措施貫徹執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)干部制定的決策內(nèi)容應(yīng)包括對森林資源使用浪費等情況的處治，加強對資源管理和生態(tài)文明建設(shè)的管理。領(lǐng)導(dǎo)干部任職時做出的任何重大決策都不可脫離相應(yīng)的法律法規(guī)限制，若想對林區(qū)進行投資，投資前應(yīng)綜合考慮對環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展的影響，必要時可經(jīng)上級同意后做出決策。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)嚴(yán)格遵循國家政策方針，一旦出現(xiàn)消極怠政和違背政策的情況，需要在對其進行離任審計時嚴(yán)格追究其應(yīng)履行的責(zé)任。

當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)重大過失或者違規(guī)情況時，審計人員應(yīng)認(rèn)真分析原因，將其作為減分項目。同時起到監(jiān)督作用，使審計結(jié)果真實可信。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對森林資源資產(chǎn)起到管理作用，承擔(dān)受托責(zé)任，必須接受人民群眾和社會的審察，是否存在消極怠政、違法亂紀(jì)、管理欠缺等行為。

3)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況

林區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部是經(jīng)過多級層層選拔而產(chǎn)生，在相應(yīng)崗位履職盡責(zé)，肩負(fù)使命，嚴(yán)于律己，得到社會群眾的認(rèn)可，認(rèn)真學(xué)習(xí)《廉潔自律準(zhǔn)則》，在日常工作中避免出現(xiàn)以公謀私的現(xiàn)象。樹立優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，為下級做出榜樣，帶動整個部門廉潔公正，為社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展服務(wù)，確保任職期間可以做出重大貢獻。領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間是否利用職權(quán)之便謀己私，是否存在濫用職權(quán)、收受賄賂的現(xiàn)象，應(yīng)作為衡量績效目標(biāo)完成情況評價的一部分。

綜上所述，采用定性與定量指標(biāo)相結(jié)合的方法，對經(jīng)濟性指標(biāo)、社會效益、環(huán)境效益以及合規(guī)性指標(biāo)等進行整合考慮，森林資源資產(chǎn)審計評價指標(biāo)體系見表6。

表6 各項評價指標(biāo)體系組成

3.2 森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)的確定

3.2.1權(quán)重確定方法

對于森林資源資產(chǎn)離任審計應(yīng)從多角度、多方面進行綜合考慮，多項指標(biāo)共同影響審計結(jié)果。因此，森林資源離任審計評價指標(biāo)體系應(yīng)是動態(tài)靈活的。利用層析分析法對評價指標(biāo)開展權(quán)重計算。運用此方法，Homes L·Saar在70、80年代先后為美國各部門解決了電力分配、應(yīng)急研究、石油價格預(yù)測等方面的問題，并證明了該方法在實際運用中的效果。由此，層次分析法在西方學(xué)者的研究中開始得到廣泛關(guān)注與應(yīng)用，并得到迅速發(fā)展。作為衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具，完善的績效評價指標(biāo)體系是績效評價工作的關(guān)鍵，而構(gòu)建完善的績效評價指標(biāo)體系的核心在于構(gòu)建一套適用的綜合分析模型，需要選擇合適的綜合分析方法。目前國際上流行的構(gòu)建評價體系的綜合分析方法有多種，如經(jīng)濟增加值法、專家團評價法、平衡計分卡法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、計量經(jīng)濟模型法等。相對于其他方法，層次分析法具有降低主觀因素干擾，適用于解決結(jié)構(gòu)復(fù)雜、決策準(zhǔn)則較多且不易量化的多目標(biāo)決策問題，方法簡單，具有綜合評判定性和定量指標(biāo)的優(yōu)點。

基本方法為：(1)將要解決的問題分層系列化，即根據(jù)問題的性質(zhì)和所要達到的目標(biāo)，將問題分解為不同的組成因素，按照因素之間的相互影響和隸屬關(guān)系將其分層聚類組合, 形成一個遞階的、有序的層次結(jié)構(gòu)模型；(2)進行合理的判斷，根據(jù)每層指標(biāo)的重要性程度進行量化，再利用判斷矩陣將每個層次不同的指標(biāo)所占的重要程度計算出來，從而得出權(quán)重；(3)將各層次的權(quán)重相乘即可進行層次總排序及其一致性檢驗。

3.2.2指標(biāo)權(quán)重確定步驟

1)建立層次結(jié)構(gòu)模型

按照層次分析法的基本思路、重要步驟對指標(biāo)進行分層次管理，通常將其分為4個層次：

第一層：目標(biāo)層，指決策的目的、要解決的問題，是領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源離任審計評價的結(jié)果，反映出領(lǐng)導(dǎo)干部履行職務(wù)的真實情況；

第二層：主指標(biāo)層，為了實現(xiàn)第一目標(biāo)層而制定了主指標(biāo)層，從定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩方面進行考慮，其中設(shè)置定量指標(biāo)占80%，定性指標(biāo)占20%；

第三層：基本指標(biāo)層，指對主指標(biāo)層進行具體衡量的各項指標(biāo)。定量指標(biāo)的基本指標(biāo)層包括合規(guī)性指標(biāo)、經(jīng)濟性指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、環(huán)境效益指標(biāo)、合規(guī)性指標(biāo)。定性指標(biāo)的基本指標(biāo)層包括國家宏觀政策執(zhí)行情況、重大決策情況、個人廉潔自律情況；

第四層：具體指標(biāo)層，是對基本指標(biāo)層的各項指標(biāo)進一步細(xì)化和進一步解釋說明，本文在定量指標(biāo)中構(gòu)建了 20 個具體指標(biāo)層。

2)構(gòu)建判斷矩陣

在確定各層次各因素之間的權(quán)重時，若只是定性的結(jié)果，則常不易被別人接受，因而Santy等提出一致矩陣法，即把所有因素兩兩相互比較，采用相對尺度，以盡可能減少性質(zhì)不同的諸因素相互比較的困難，提高準(zhǔn)確度。如對某一準(zhǔn)則，對其下的各方案進行兩兩對比，并按其重要性程度評定等級。aji為因素i與因素j重要性比較結(jié)果，列出Saaty給出的9個重要性等級及其賦值。按兩兩比較結(jié)果所構(gòu)成的矩陣稱作判斷矩陣并用(表7)。

首先以第三層指標(biāo)層各指標(biāo)為例，對森林資源離任審計評價指標(biāo)進行權(quán)重的賦值，構(gòu)建第三層各評價指標(biāo)間兩兩比較的判斷矩陣(表8)。

假設(shè)i和j兩個指標(biāo)，并且根據(jù)表7和表8對其重要性程度進行標(biāo)度，可構(gòu)建出比較判斷矩陣A。

表7 AHP相對重要性標(biāo)度

表8 第三層兩兩指標(biāo)比較值

(1)

3.2.3各項指標(biāo)權(quán)重一致性檢驗

根據(jù)上述思路將判斷矩陣A的每一行相加進行求和，過程如下：

U1=1+3+3+4=11

U2=1/3+1+2+3=19/3

U3=1/3+1/2+1+3=29/6

U4=1+3+3+4=23/12

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

對矩陣A權(quán)重的計算結(jié)果進行一致性檢驗，RI值經(jīng)查詢具體見表9。

表9 1-6階判斷矩陣RI值

本研究設(shè)置4個基本指標(biāo)，因此研究的矩陣階數(shù)n為4，查表得，RI=0.89。具體CR值及解釋說明見表10。

表10 CR值及對應(yīng)解釋說明

(7)

(8)

由表10結(jié)果得出CR<0.1，判斷矩陣A有滿意的一致性，向量W={46%，26%，20%，8%}即是對應(yīng)4項基本指標(biāo)的具體權(quán)重。

因此，根據(jù)以上對4項基本指標(biāo)權(quán)重的賦予方式，將每一項基本指標(biāo)的各具體指標(biāo)用相同的方法進行權(quán)重計算(表11～表15)。

表11 經(jīng)濟性指標(biāo)判斷矩陣和一致性檢驗

表12 社會效益指標(biāo)判斷矩陣和一致性檢驗

表13 環(huán)境效益指標(biāo)判斷矩陣和一致性檢驗

表14 合規(guī)性指標(biāo)判斷矩陣和一致性檢驗

表15 定性指標(biāo)判斷矩陣和一致性檢驗

通過上述層次分析法并進行一致性檢驗，最終得出森林資源資產(chǎn)離任審計每項評價指標(biāo)體系的賦值權(quán)重(表16)。

表16 森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)與權(quán)重

3.2.4評分等級的確定

對四大基本指標(biāo)森林資源資產(chǎn)經(jīng)濟性、社會性、環(huán)境效益、合規(guī)性指標(biāo)下的20個具體指標(biāo)和3個定性指標(biāo)計算權(quán)重賦值，并通過計算建立一套評分等級標(biāo)準(zhǔn)，對領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任進行綜合評價。在審計過程中發(fā)現(xiàn)管理不佳的地方，可以提出有針對性、合理的整改意見，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的工作效率，同時也可以提高森林資源利用效率。根據(jù)綜合評分情況劃分以下4個等級：優(yōu)秀、良好、基本稱職和不稱職。

4)不稱職(<60 分)：說明領(lǐng)導(dǎo)干部未履行好公共受托責(zé)任，管理目標(biāo)的完成情況較差，森林資源資產(chǎn)綜合利用率低，經(jīng)濟水平下降，對林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護控制較差，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間不作為，對國家政策履行情況較差，懶政怠政，林區(qū)治理情況較差。

4 結(jié)論

2017年，中央全面深化改革小組制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》，開展森林資源資產(chǎn)離任審計是一項極為重要的審計任務(wù)，構(gòu)成了具有中國特色的審計模式。經(jīng)過近3年的研究，從理論基礎(chǔ)和具體實踐中均積累了豐富的經(jīng)驗。通過借鑒國內(nèi)外有關(guān)森林資源資產(chǎn)審計的文獻資料，并從試點地區(qū)的經(jīng)驗中吸取教訓(xùn)，初步建立了森林資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系。但考慮到地區(qū)差異和政策變化等動態(tài)因素的影響，有必要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況優(yōu)化、調(diào)整已編制的評價指標(biāo)體系，并使之與時俱進，以獲得更加科學(xué)合理的效果。