體制內(nèi)公益慈善組織去“四化”改革的路徑選擇
——基于中國(guó)紅十字會(huì)系統(tǒng)的分析

文／王 義

公益慈善事業(yè)是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公益慈善事業(yè)可以沖抵貧富分化和階層對(duì)立帶來的緊張感，提升公眾對(duì)于公平正義的預(yù)期。改革開放以來，體制內(nèi)公益慈善組織①（如中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)慈善總會(huì)等）作為我國(guó)公益慈善事業(yè)的主力，發(fā)揮了行業(yè)引領(lǐng)和示范功能。受特殊國(guó)情等因素影響，這類公益慈善組織普遍采用“官辦”模式，不同程度地存在著“機(jī)關(guān)化、行政化、娛樂化、貴族化”（簡(jiǎn)稱為“四化”）傾向。為此，黨中央國(guó)務(wù)院明確提出去“四化”的要求，力圖通過改革使這類公益慈善組織保持和增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性。面對(duì)新時(shí)代復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境，如何加快體制內(nèi)公益慈善組織的改革進(jìn)程，是全面深化改革過程中必須面對(duì)的一項(xiàng)重大課題。本文以中國(guó)紅十字會(huì)（簡(jiǎn)稱紅會(huì)）系統(tǒng)改革為范本，淺談拙見，以達(dá)拋磚引玉之目的。

一 紅會(huì)管理體制特點(diǎn)及改革歷程回溯

中國(guó)紅十字會(huì)是國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的重要一員，至2022年已有118年歷史。除了國(guó)家層面的中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)，在省、市、縣均有紅會(huì)組織。依慣例，地方紅會(huì)的會(huì)長(zhǎng)或者理事長(zhǎng)由副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)擔(dān)任，在實(shí)行屬地化管理的同時(shí)接受上級(jí)紅會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。中國(guó)紅會(huì)總會(huì)不僅負(fù)責(zé)人有行政級(jí)別，而且機(jī)關(guān)工作人員納入體制內(nèi)編制，參照公務(wù)員進(jìn)行管理。②與紅會(huì)系統(tǒng)類似的還有“工青婦”為代表的八個(gè)人民團(tuán)體以及中國(guó)文聯(lián)、中國(guó)作協(xié)等。這些組織雖然名義上是社會(huì)團(tuán)體，但與一般的社會(huì)團(tuán)體又存在很大區(qū)別，不僅免于注冊(cè)登記，而且機(jī)關(guān)工作人員參照公務(wù)員進(jìn)行管理。此外，還有一些在民政部門登記注冊(cè)的公益慈善組織，這類組織有的是政府部門改制后形成的，有的是以政府部門為業(yè)務(wù)主管單位，名義上獨(dú)立，但在財(cái)政、人事等方面受政府管理。

紅會(huì)為什么會(huì)形成如此特色鮮明的管理體制和運(yùn)營(yíng)模式？主要原因在于：第一，歷史傳統(tǒng)的延續(xù)。從新中國(guó)成立到改革開放前，我國(guó)推行國(guó)家社會(huì)一體化的治理模式，“于國(guó)家之外，幾乎不存在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立國(guó)家、與之相輔并立的社會(huì)”。[1]包括紅會(huì)在內(nèi)的所有社會(huì)組織都不具備獨(dú)立發(fā)展的空間。紅會(huì)系統(tǒng)的官僚化、行政化正是這一模式演化的產(chǎn)物。[2]第二，紅會(huì)是政府的“備份”。作為政府人道主義工作的有力“助手”，紅會(huì)是“三重”（政府、國(guó)際紅十字、公眾）賦權(quán)組織。其中，最重要的賦權(quán)來自政府。紅會(huì)依法承接了政府的部分職能，雙方形成“嵌入合作”關(guān)系，行動(dòng)上“相互鎖定”。[3]第三，紅會(huì)從成立之日起，就是一個(gè)具有國(guó)際背景的全球性運(yùn)動(dòng)，為保持中國(guó)紅會(huì)系統(tǒng)的獨(dú)立性，有必要實(shí)行“自己人代理”機(jī)制，“維持國(guó)家對(duì)具有國(guó)際背景的中國(guó)紅十字會(huì)的控制權(quán)”。[4]

體制內(nèi)的各級(jí)紅會(huì)組織雖然獲得了國(guó)家的“合法性認(rèn)同”，擁有其他公益慈善組織難以比擬的“組織優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)”，[5]但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，不可避免地遇到了自下而上的社會(huì)“評(píng)價(jià)認(rèn)同”危機(jī)。[6]首先，管理上的行政命令模式與公益慈善所倡導(dǎo)的自主性、志愿性、獨(dú)立性要求存在沖突，導(dǎo)致“管理上僵化、保守，缺乏靈活性”，[7]又容易導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)紅會(huì)性質(zhì)和作用的質(zhì)疑。其次，紅會(huì)服務(wù)供給的壟斷地位以及隨著時(shí)代發(fā)展業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)張，不僅超出了紅會(huì)的組織承載力，也極大地制約了紅會(huì)系統(tǒng)核心能力的培育與提升。近年來，隨著紅會(huì)職能的不斷擴(kuò)展，以人道救援為主的單項(xiàng)職責(zé)向慈善救助領(lǐng)域蔓延，呈現(xiàn)“大而全”的發(fā)展趨勢(shì)，并出現(xiàn)了“服務(wù)質(zhì)量下降、公信力受損和發(fā)展受限等問題”。[8]再次，紅會(huì)系統(tǒng)不時(shí)出現(xiàn)的“搭便車”行為和機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化、信息透明度差等降低了紅會(huì)的社會(huì)信用，加大了紅會(huì)“評(píng)價(jià)認(rèn)同”與“合法性認(rèn)同”之間的張力。最后，紅會(huì)的服務(wù)供給能力與社會(huì)多元需求存在矛盾，提升工作人員專業(yè)技能的壓力更多地來自外部而不是內(nèi)部。

2008年之前，公眾對(duì)紅會(huì)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)基本是正面的。2008年“汶川大地震”發(fā)生以后，參與救援的紅會(huì)等公益慈善組織存在的問題開始暴露。2011年，“郭美美”事件等系列問題集中爆發(fā)，以紅會(huì)為代表的公益慈善組織公信力成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。同年9月，趙白鴿調(diào)任中國(guó)紅會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)紅會(huì)改革工作。上任伊始，她就邀請(qǐng)行業(yè)專家設(shè)計(jì)紅會(huì)改革方案。③2011年底，趙白鴿提出將紅會(huì)改革納入國(guó)家發(fā)改委綜合改革試點(diǎn)，引發(fā)地方理事代表不安，擔(dān)心自己的“鐵飯碗”被打破，改革在爭(zhēng)議、糾結(jié)中徘徊。2012年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)紅十字會(huì)事業(yè)發(fā)展的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟钒l(fā)布以后，紅會(huì)改革逐步推進(jìn)。但受客觀環(huán)境和其他因素的制約，紅會(huì)所推出的改革舉措并沒有從根本上觸動(dòng)原有的管理格局及運(yùn)行模式，對(duì)社會(huì)各界關(guān)心的去“行政化”要求未做出實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出深化群團(tuán)組織改革，“著力解決‘機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化’等問題”。同年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)改革方案》（簡(jiǎn)稱《方案》），提出7個(gè)方面18項(xiàng)改革舉措。與2012年《意見》相比，《方案》從群團(tuán)組織改革大局出發(fā)，要求全面系統(tǒng)地解決紅會(huì)的“四化”問題。這在新中國(guó)紅會(huì)發(fā)展史上屬于首次，由此拉開了體制內(nèi)公益慈善組織新一輪改革的序幕。

二 面對(duì)的難題：如何去“四化”

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生重大變化，人民對(duì)美好生活的期盼對(duì)公益慈善事業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求。以紅會(huì)為代表的體制內(nèi)公益慈善組織如何貫徹落實(shí)黨中央的改革部署，徹底革除“四化”弊端就成為其改革必須面對(duì)的緊迫任務(wù)。

紅會(huì)推進(jìn)去“四化”改革，其益處是顯而易見的。首先，有利于樹立紅會(huì)的良好形象。社會(huì)救助團(tuán)體的公益性、獨(dú)立自主性是公益慈善組織的基本特征。就實(shí)際情況看，作為典型的“政府性非政府組織”，紅會(huì)的“四化”是最容易被公眾看到的表象。通過改革克服“四化”傾向，一定會(huì)對(duì)紅會(huì)的社會(huì)形象產(chǎn)生積極的影響。其次，有利于紅會(huì)適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)公益慈善組織數(shù)量眾多，彼此之間既有合作也有競(jìng)爭(zhēng)。通過去“四化”改革，有利于完善紅會(huì)治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)紅會(huì)公信力，提升紅會(huì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

全面深化紅會(huì)改革，破除“四化”弊端，必然觸及政社關(guān)系調(diào)整，因?yàn)椤八幕眴栴}的產(chǎn)生與政府主導(dǎo)型的紅會(huì)運(yùn)營(yíng)模式密切相關(guān)?！靶姓?、機(jī)關(guān)化”是紅會(huì)“官辦”模式的典型特征，“娛樂化、貴族化”是二者的伴生物，前者為因，后者為果。行政化是滋生其他“三化”現(xiàn)象的總根源。所以，改革的關(guān)鍵在于解決紅會(huì)的“行政化”。紅會(huì)系統(tǒng)去行政化面臨諸多困難。首先，來自基層的阻力。紅會(huì)共有近2千家機(jī)構(gòu)、9萬多個(gè)基層組織，涉及的利益群體十分龐大。2012年紅會(huì)系統(tǒng)改革之所以沒有觸及行政化問題，其中一個(gè)很重要的原因就是地方紅會(huì)有不同意見，他們中的一部分人擔(dān)心一旦失去了體制庇護(hù)，自己的“鐵飯碗”將不復(fù)存在。其次，工作人員長(zhǎng)期養(yǎng)成的思維方式與工作習(xí)慣很難在短時(shí)間內(nèi)改變，這對(duì)紅會(huì)系統(tǒng)的改革不可避免地產(chǎn)生負(fù)面影響。第三，去行政化改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，波及紅會(huì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，其復(fù)雜性、艱巨性不言而喻。

《古今韻會(huì)舉要》（以下簡(jiǎn)稱《韻會(huì)》）引書豐富，據(jù)文美華的《〈古今韻會(huì)舉要〉引例研究》統(tǒng)計(jì)《韻會(huì)》共引書99部，引書次數(shù)13785次，引用詩文450次，但歷代學(xué)者對(duì)此書的重視程度不高，對(duì)他的研究也甚少。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，《韻會(huì)》共引用《說文》6498字，其中釋義與大徐本不同的有1846字次，不同率達(dá)到28.4%，其與“大徐本”的不同之處能為我們?？薄墩f文》提供豐富的素材。

三 域外做法與經(jīng)驗(yàn)透視

國(guó)際紅十字會(huì)運(yùn)動(dòng)歷史悠久。它由三個(gè)部分組成：紅十字國(guó)際委員會(huì)、紅十字會(huì)與紅新月聯(lián)合會(huì)和各國(guó)紅會(huì)體系。由于各國(guó)政治制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等差異，導(dǎo)致紅十字會(huì)的具體管理體制和運(yùn)行模式呈現(xiàn)多樣性。政府與紅十字會(huì)之間關(guān)系是我們考察的重點(diǎn)。為此，本文選取五個(gè)維度進(jìn)行識(shí)別，分別是組織形式、負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式、資金來源、員工薪酬、信息公開。這五個(gè)維度可以幫助我們從不同的視角透視政府與紅會(huì)之間的關(guān)聯(lián)度（見表1）?！?”號(hào)越多，表明嵌入紅十字組織的政府基因比例越高，影響越大；反之亦然。

表1 五個(gè)維度與政府關(guān)聯(lián)度之高低

1.組織形式。很多國(guó)家紅十字會(huì)采取總會(huì)+分會(huì)形式。比如，美國(guó)除了全國(guó)總會(huì)之外，還有990個(gè)區(qū)級(jí)或市級(jí)分會(huì)。日本稍有不同，采取總會(huì)+支部形式，實(shí)行會(huì)員制，個(gè)人和企業(yè)等都以會(huì)員的形式加入紅十字會(huì)（正式名稱為日本赤十字社，為了行文一致，本文統(tǒng)稱為紅十字會(huì)）?？倳?huì)與分會(huì)之間關(guān)系十分密切，不僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而且在資金分配、人員選擇等方面，總會(huì)對(duì)分會(huì)施加直接的影響。如美國(guó)紅十字會(huì)年度預(yù)算確定以后，由總會(huì)負(fù)責(zé)將資金分配給各個(gè)分會(huì)。

2.負(fù)責(zé)人遴選。世界上大多數(shù)國(guó)家的紅十字會(huì)或紅新月會(huì)都是由國(guó)家元首、政府首腦或王室成員出任名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、贊助人或保護(hù)人，這一做法逐漸成為國(guó)際慣例。組織的實(shí)際負(fù)責(zé)人以選舉產(chǎn)生為主，如，英國(guó)紅十會(huì)理事會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，“擁有一位理事長(zhǎng)和八位理事，每年均由志愿者代表（每個(gè)分會(huì)推舉兩名志愿者組成）民主推選產(chǎn)生”。[9]也有個(gè)別國(guó)家采取由政府直接任命的形式。新加坡紅十字會(huì)法規(guī)定：“理事會(huì)主席應(yīng)當(dāng)由總統(tǒng)任命，任期3年，并有資格連任。”印度紅十字法規(guī)定：“印度總統(tǒng)應(yīng)為紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)”，會(huì)長(zhǎng)指定管理機(jī)構(gòu)的主席和六名成員。[10]

3.資金來源。紅十字會(huì)的資金來源多元化，包括募捐、會(huì)費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)、政府資助等，每一部分占有的比例因國(guó)情差異而有所不同。比如，日本紅十字會(huì)入會(huì)門檻低，個(gè)人只要交不少于2000日元就可以成為會(huì)員，會(huì)員數(shù)量龐大，會(huì)員所繳納的會(huì)費(fèi)占比很高。政府資助形式主要有兩種：一是購買服務(wù)，通過服務(wù)合約，政府出資購買紅十字會(huì)提供的特定服務(wù)事項(xiàng)，英國(guó)、美國(guó)最為典型；二是政府直接財(cái)政撥款，以瑞士、韓國(guó)為代表。服務(wù)收費(fèi)也是各國(guó)紅十字會(huì)資金重要來源之一。比如，德國(guó)紅會(huì)在全國(guó)經(jīng)營(yíng)了1000多家幼兒園、50多所醫(yī)院，同時(shí)還開辦了護(hù)士學(xué)校、老人院等機(jī)構(gòu)，以此反哺和支持人道公益事業(yè)發(fā)展。

4.員工薪酬。除了某些特殊職位，絕大多數(shù)國(guó)家紅十字會(huì)的工作人員采用市場(chǎng)化績(jī)效管理模式，員工薪酬總體上不高。但也有例外。2013年，英國(guó)紅十字會(huì)首席執(zhí)行官尼克·楊的年薪高達(dá)18.4萬英鎊，超過當(dāng)時(shí)英國(guó)首相卡梅倫14.25萬英鎊的年收入，一度引發(fā)熱議。

5.信息公開。信息公開、透明不僅是公益慈善組織公信力的基礎(chǔ)，更是其獲得合法性的重要前提。加拿大紅十字法規(guī)定：紅十字會(huì)“應(yīng)不晚于每年五月一日，向民兵和國(guó)防部部長(zhǎng)以及衛(wèi)生部部長(zhǎng)提交一份關(guān)于上一日歷年度活動(dòng)情況的報(bào)告，該報(bào)告應(yīng)由民兵和國(guó)防部正式審計(jì)”。美國(guó)紅十字法規(guī)定:“在紅十字會(huì)財(cái)務(wù)年度結(jié)束后，紅十字會(huì)應(yīng)在實(shí)際可行情況下盡快向國(guó)防部長(zhǎng)提交一份關(guān)于紅十字會(huì)在該年度中的活動(dòng)報(bào)告，其中應(yīng)包含一份關(guān)于所有收支情況的逐項(xiàng)列明的完整報(bào)告”，此外，還必須向國(guó)會(huì)提交審計(jì)報(bào)告。[11]紅十字會(huì)信息向社會(huì)公開雖然沒有法律強(qiáng)制，但實(shí)際上已經(jīng)成為不言自明的慣例，官方網(wǎng)站是最重要的信息公開平臺(tái)。

盡管各個(gè)國(guó)家對(duì)紅會(huì)的稱謂不完全一致，如有的叫“志愿援助組織”，有的稱之為“人道主義機(jī)構(gòu)”或“聯(lián)邦特許機(jī)構(gòu)”，但這些組織基本上都是非政府組織。個(gè)別國(guó)家雖然也有政府介入紅會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象，但整個(gè)紅十字會(huì)內(nèi)部管理體制和運(yùn)行模式并沒有完全“行政化”。紅十字會(huì)依法獨(dú)立決策、自主運(yùn)營(yíng)。紅十字會(huì)與政府之間相互支持、相互協(xié)作。一方面，紅十字會(huì)在稅收減免、債務(wù)免除、財(cái)產(chǎn)租賃等方面享受政府提供的各種優(yōu)惠政策；另一方面，紅十字會(huì)接受政府監(jiān)管和第三方審計(jì)。

國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)中的政府與公益慈善組織關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)紅會(huì)改革有重要的啟迪和借鑒意義。首先，紅會(huì)的發(fā)展離不開政府的強(qiáng)力支持，“慈善與政府有政策同源性和工作對(duì)象同一性”，[12]完全與政府“脫鉤”的紅會(huì)實(shí)際上是不存在的。其次，紅會(huì)接受政府管理，但不意味著紅會(huì)就必須采取“準(zhǔn)政府”的管理和運(yùn)營(yíng)模式。第三，紅會(huì)必須與政府建立制度化、常態(tài)化的互助合作關(guān)系，營(yíng)造共建共治共享的治理格局。

四 我國(guó)去“四化”改革的策略與路徑

客觀而言，紅會(huì)是黨和政府在人道領(lǐng)域的助手和聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶，在人道救援和社會(huì)救助方面發(fā)揮了重要作用。未來，紅會(huì)要將重塑公益慈善組織的活力和社會(huì)公信力作為高質(zhì)量發(fā)展的改革目標(biāo)。

其次，改革的路徑選擇有兩種方式。第一種：激進(jìn)式改革，即改革沒有任何過渡，在很短的時(shí)間內(nèi)一步到位；第二種：漸進(jìn)式改革，從要素資源配置入手，對(duì)紅會(huì)的管理體制和運(yùn)行模式進(jìn)行變革，通過社會(huì)化、市場(chǎng)化的方式，增強(qiáng)紅會(huì)的開放度和公共性，逐步消解紅會(huì)行政化色彩，最終通過量變達(dá)成質(zhì)變。

筆者贊同漸進(jìn)式改革，因?yàn)闊o論是歷史邏輯，還是理論邏輯和實(shí)踐邏輯都很難支持紅會(huì)一步到位的激進(jìn)式改革。

從歷史邏輯看，紅會(huì)作為體制內(nèi)公益組織有鮮明的歷史傳承。中國(guó)紅十字會(huì)誕生在風(fēng)雨飄搖的清王朝末期，中間經(jīng)歷了北洋軍閥和國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期。1949年新中國(guó)成立以后，黨和政府對(duì)紅會(huì)進(jìn)行改組，紅會(huì)成為中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體。1985年，國(guó)家進(jìn)一步將紅會(huì)定位為全國(guó)性的人民衛(wèi)生救護(hù)和社會(huì)福利團(tuán)體，劃歸衛(wèi)生部代管。1993年頒布的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》將紅十字系統(tǒng)從各級(jí)衛(wèi)生行政部門獨(dú)立出來，歸入群團(tuán)組織序列。1999年12月，中國(guó)紅會(huì)總會(huì)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接聯(lián)系。2006年，各級(jí)群團(tuán)組織機(jī)關(guān)參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》進(jìn)行管理?？梢姡t會(huì)的行政化管理體制安排，在中華人民共和國(guó)成立后就一直存在，中間雖然幾經(jīng)變遷，但“國(guó)社同構(gòu)”的總體格局沒有改變。官辦的歷史基因決定了紅會(huì)必然存在“路徑依賴”現(xiàn)象，破除“路徑依賴”不宜用猛藥，只能用漸進(jìn)的辦法徐徐圖之。

從理論邏輯看，紅會(huì)改革是國(guó)家群團(tuán)組織改革的重要組成部分，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以中共中央關(guān)于群團(tuán)組織改革的要求為遵循，正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。首先，改革必須在保持系統(tǒng)穩(wěn)定的前提下進(jìn)行，嚴(yán)控改革風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前百年未有之大變局的背景下，推進(jìn)紅會(huì)系統(tǒng)改革必須慎之又慎，絕不能危及社會(huì)穩(wěn)定大局。漸進(jìn)式改革屬于增量改革，以非均衡推進(jìn)方式，“分步突破，最大限度地保持秩序穩(wěn)定”。[13]這一特點(diǎn)契合現(xiàn)階段國(guó)家改革的頂層設(shè)計(jì)要求。其次，改革必須堅(jiān)持公益優(yōu)先、兼顧效率原則。紅會(huì)是一個(gè)有自己特殊使命的社會(huì)公益組織，公益性是紅會(huì)存在的價(jià)值基礎(chǔ)。效率要服從服務(wù)于公益，這是紅會(huì)無論怎樣改革都必須堅(jiān)持的原則和底線。所以，紅會(huì)改革不能采取讓政府“一退”（徹底脫鉤）了之的極端做法，應(yīng)當(dāng)與政府的“放管服”改革同步推進(jìn)、同頻共振。

從實(shí)踐邏輯看，紅會(huì)破除“四化”現(xiàn)象將是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的改革過程，這一特點(diǎn)決定了紅會(huì)系統(tǒng)的“官民二重性”將長(zhǎng)期存在。[14]國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件也證明了這一推論。因?yàn)閺膰?guó)務(wù)院公布的《中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)改革方案》看，既沒有取消領(lǐng)導(dǎo)者的行政級(jí)別，也沒有改變總會(huì)機(jī)關(guān)工作人員參公管理體制，更沒有對(duì)經(jīng)費(fèi)供給制度做出實(shí)質(zhì)性的改變。其改革思路是漸進(jìn)式的，即將更多的社會(huì)因子注入紅會(huì)總會(huì)，以組織嵌入和個(gè)體加入的方式，不斷弱化和稀釋總會(huì)的行政化、機(jī)關(guān)化成分，增加非政府要素比重，使紅會(huì)運(yùn)行的“鐘擺”向社會(huì)性的“社會(huì)組織趨近”。[15]

漸進(jìn)式改革的推進(jìn)策略有兩種主張：一是分層分類改革。紅會(huì)“日常的公益慈善功能應(yīng)該被剝離，只保留總會(huì)和各省分會(huì)。其余的組織，包括地方的和行業(yè)的可使其與總會(huì)脫鉤而‘民間組織化’，以別的名稱重建一批公益慈善組織”。[16]這種差異化改革的特點(diǎn):總會(huì)和各省分會(huì)進(jìn)行功能重塑，但“行政化”的管理體制維持不變；市縣等地方紅會(huì)和行業(yè)紅會(huì)與政府徹底脫鉤，回歸民間屬性。二是由下到上的分步改革。第一步先從基層紅會(huì)和行業(yè)紅會(huì)開始與政府脫鉤，徹底轉(zhuǎn)向民間組織。第二步改革對(duì)象為地市級(jí)紅會(huì)，方法與第一種相同。第三步是改革省級(jí)紅會(huì)和中國(guó)紅會(huì)總會(huì)。兩個(gè)方案的共性之處，在于都主張改革先從基層紅會(huì)開始。所不同的是，第一個(gè)方案下變上不變，第二個(gè)方案則要求整個(gè)紅會(huì)體系都去“官帽”，推進(jìn)方法由下而上。仔細(xì)分析就可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)方案都缺乏可行性。第一個(gè)方案“刀刃”對(duì)下不對(duì)上，割裂了紅會(huì)系統(tǒng)改革的整體性、聯(lián)動(dòng)性，地方紅會(huì)無論從情理上還是利益取舍上都很難接受；第二個(gè)方案由下而上，倒逼改革，看似合理，但與中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的以上率下的要求不一致，無論是民意指向還是現(xiàn)實(shí)中的矛盾聚焦都決定了該方案很難被決策層所采納。

筆者認(rèn)為，將兩種方案結(jié)合起來的推進(jìn)思路可能更科學(xué)，更易于為改革對(duì)象所接受。首先，改革必須以增強(qiáng)公益慈善組織的政治性、群眾性、先進(jìn)性為目標(biāo)，圍繞目標(biāo)設(shè)計(jì)行動(dòng)策略；其次，改革應(yīng)以社會(huì)化、市場(chǎng)化為抓手，以去行政化為重點(diǎn)，分步實(shí)施。第一步，拓展紅會(huì)系統(tǒng)的公共性、開放性，著力弱化紅會(huì)的行政化色彩。在維持現(xiàn)有管理體制不變的前提下，通過社會(huì)因素的植入，如增大聘任制人員比例、建立以體制外人員為主的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，推進(jìn)紅會(huì)系統(tǒng)的組織生態(tài)重塑，構(gòu)建多元參與的治理模式，努力解決紅會(huì)面臨的“機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”難題。第二步，在適當(dāng)時(shí)機(jī)，對(duì)紅會(huì)職能重新規(guī)劃，使其回歸主要業(yè)務(wù)，如國(guó)際人道援助、救援救護(hù)等領(lǐng)域，而慈善公募等業(yè)務(wù)完全交由紅十字基金會(huì)。第三步，在此基礎(chǔ)上，將改革的階段性目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，大力推進(jìn)紅會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。力爭(zhēng)到2035年，紅會(huì)系統(tǒng)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

五 結(jié) 語

伴隨著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)正式開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，我國(guó)公益慈善事業(yè)發(fā)展也步入了新的歷史階段。進(jìn)一步發(fā)揮公益慈善組織在我國(guó)公益慈善事業(yè)發(fā)展中的重要作用，需要對(duì)體制內(nèi)公益慈善組織進(jìn)行系統(tǒng)化改革。在改革的策略上，應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，通過循序漸進(jìn)的方式，推動(dòng)體制內(nèi)公益慈善組織管理體制和運(yùn)營(yíng)模式的科學(xué)化、高效化。同時(shí)，積極運(yùn)用社會(huì)化、市場(chǎng)化手段，增強(qiáng)公益慈善組織的公共屬性，淡化其行政化色彩。在改革的過程中，不搞“一刀切”，既要堅(jiān)持改革的原則性，又要充分體現(xiàn)改革的靈活性；在改革的目標(biāo)指向上，必須將業(yè)務(wù)重組與治理能力提升緊密結(jié)合，加快體制內(nèi)公益慈善組織向現(xiàn)代社會(huì)組織轉(zhuǎn)型。

注釋：

①所謂體制內(nèi)是相對(duì)體制外而言的。從公益慈善組織的屬性看，體制內(nèi)與體制外最顯著區(qū)別，就是該組織究竟是官辦的還是民辦的。如果是官辦的或者有官方背景的就視為體制內(nèi)，反之即視為體制外。

②中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)管理的下屬機(jī)構(gòu)及部分地方基層紅會(huì)采用事業(yè)編制。

③由楊團(tuán)等學(xué)者起草的改革方案，其核心要點(diǎn)是去“行政化”。因?yàn)樾姓求w制內(nèi)公益組織最顯著特征，是問題叢生的根源，所以去“行政化”就成為消解官辦體制的關(guān)鍵。