農(nóng)村房地一體確權(quán)登記實踐與探討
——以江西省南昌市四城區(qū)為例

李茶花，陳璐瑋

（江西省地質(zhì)局地理信息工程大隊，江西 南昌 330001）

0 前言

為深入實行《土地管理法》《土地登記辦法》及《物權(quán)法》，實行《國土資源部財政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作通知》（國土資發(fā)〔2011〕60 號）和《江西省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（贛府廳發(fā)〔2011〕20 號）精神，有秩序的推動農(nóng)村土地管理制度的改革，加緊農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等確權(quán)登記的頒證工作，依照省統(tǒng)一安排先后展開對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作及農(nóng)村房屋的調(diào)查工作。本文以南昌市農(nóng)村房地一體化為例，主要討論了從數(shù)據(jù)獲取到數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作方法以及遇到問題的解決辦法。

1 工作流程

本著以“合法所有權(quán)，清晰的邊界位置和準確的區(qū)域”為基準，充分利用第二次全國土地調(diào)查成果和農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證成果數(shù)據(jù)，開展全野外數(shù)據(jù)采集形成1:500 調(diào)查底圖，通過外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)建庫兩兩相結(jié)合的方法，進行宅基地和集體建設(shè)用地及房屋等地上建筑物和構(gòu)筑物的權(quán)屬調(diào)查、地籍測量和房屋測量等工作，為農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作提供工作基礎(chǔ)。

工作過程：準備工作→權(quán)屬調(diào)查→地籍測量→房屋調(diào)查→房屋測量→房地一體的數(shù)據(jù)庫建設(shè)→成果提交驗收。具體生產(chǎn)安排時，為了避免擾民，地籍測量和房屋測量統(tǒng)一納入不動產(chǎn)測量，地籍調(diào)查和房屋調(diào)查也統(tǒng)一納入不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，在流程安排上進行同步安排。項目安全生產(chǎn)保密數(shù)據(jù)成果與質(zhì)量控制應(yīng)該貫徹始終。工作流程圖如圖1 所示。

圖1 工作流程

2 準備工作

收集三權(quán)發(fā)證數(shù)據(jù)1:500 地籍調(diào)查底圖、土地權(quán)屬調(diào)查匯總表及權(quán)利人的信息掃描件，供生產(chǎn)作業(yè)參考。

分析測區(qū)內(nèi)收集到的高等級GPS 控制點，利用WGS84 空間直角坐標系和1980 西安坐標系的兩套成果，求算出測區(qū)內(nèi)的七參數(shù)，利用JXCORS 網(wǎng)絡(luò)進行平面控制測量和高程擬合。

采用北京清華山維EPS 軟件，作為農(nóng)村房地一體權(quán)確權(quán)登記調(diào)查及數(shù)據(jù)庫建設(shè)軟件。

3 權(quán)屬調(diào)查

土地確權(quán)登記發(fā)證工作的關(guān)鍵是權(quán)屬調(diào)查。權(quán)屬調(diào)查主要有：確認宗地的權(quán)屬情況，實地指認范圍，測量界址邊長及距離，繪出宗地的草圖，填寫關(guān)于地籍的調(diào)查表。

3.1 權(quán)屬調(diào)查資料來源收集

（1）從國土資源局、國土資源所、單位及個人收集尚未確權(quán)登記的土地權(quán)屬資料，包括：各級政府或者相關(guān)行政主管部門的批準文件、處理決定；土地權(quán)屬爭議協(xié)調(diào)書；有效的判決書、裁定書或者調(diào)解書；與權(quán)利人按照法律規(guī)定簽訂的協(xié)議；按照指界的規(guī)范形成的地籍調(diào)查表、土地權(quán)屬界線范圍協(xié)議書等地籍的調(diào)查成果。

（2）收集整理已完成土地登記的資料檔案，如發(fā)現(xiàn)資料有誤的，及時提交國土部門處理。核查無誤，再對土地登記簿及土地登記檔案進行電子化整理存檔。

（3）收集最近年限進行新農(nóng)村建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃圖或大比例尺數(shù)字化的地形圖以及高分辨率的正射影像圖的圖件資料。

3.2 宗地權(quán)屬調(diào)查要求與流程

房屋和土地權(quán)屬情況調(diào)查內(nèi)容含權(quán)屬的性質(zhì)、權(quán)屬的來源及權(quán)利人的名稱。在調(diào)查土地和房屋權(quán)屬出處時，要保持調(diào)查單位與權(quán)源證明中單位名稱是一致的。發(fā)現(xiàn)不一樣時，應(yīng)該對權(quán)屬單位的歷史變遷及其法律依據(jù)進行詳細的調(diào)查，并在農(nóng)村地籍和房屋不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表的對應(yīng)欄目中清楚的填寫。

3.3 權(quán)屬來源調(diào)查

①農(nóng)村集體土地批準撥用的決定書；建設(shè)用地的批準書、審批表；房屋的準建證、村鎮(zhèn)規(guī)劃選址的意見書、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的許可證。②土地使用的權(quán)證書，房屋的產(chǎn)權(quán)證書；轉(zhuǎn)讓的協(xié)議，此宗地所在農(nóng)村集體同意轉(zhuǎn)讓的證明；房屋倒賣、互相轉(zhuǎn)換、贈予、繼承、封查、抵押等其他房屋產(chǎn)權(quán)證明。③地契、各級有權(quán)機關(guān)的批準文件、四鄰證明等可作為權(quán)屬來源的補充證明。④土地使用權(quán)更名、更址、更正的批準手續(xù)。⑤其他有關(guān)證明文件。⑥土地取得時間。土地取得時間指獲得土地權(quán)利的起始時間。

3.4 其他要素調(diào)查

對于集體建設(shè)用地的使用權(quán)、宅基地的使用權(quán)調(diào)查的工作主要是依據(jù)權(quán)利人的申請，結(jié)合權(quán)源材料對宅基地界線、范圍、界址、用途、權(quán)屬性質(zhì)等情況去實地調(diào)查清楚、記錄好與相鄰各方人員認定，填寫好地籍調(diào)查表，為下發(fā)證書提供具有法律效力的依據(jù)文件和憑證。

3.5 土地現(xiàn)狀調(diào)查、房屋調(diào)查情況處理

（1）對房產(chǎn)和土地均已登記的房屋，經(jīng)核實與實地一致、界址未發(fā)生變化的，通過界址點測量等方式，將已登記的宗地上圖落位，根據(jù)房屋登記資料，將已登記房屋圖形數(shù)據(jù)落宗落幢。將登記信息錄入數(shù)據(jù)庫中，形成《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表》《土地房屋基本情況表》及不動產(chǎn)單元圖（宗地圖和房產(chǎn)分房圖）。

（2）對房產(chǎn)和土地均登記的房屋，經(jīng)核實與實地不一樣的房屋，未經(jīng)批準進行改擴建造成宗地界址發(fā)生變化的，并對變化情況進行備注，待后處理。如發(fā)現(xiàn)原調(diào)查或登記界址有誤的，應(yīng)根據(jù)實際核實情況進行更正。重新形成《土地房屋基本情況表》，《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表》及不動產(chǎn)單元圖（房產(chǎn)分房圖和宗地圖）。

（3）對于不能確權(quán)登記發(fā)證的土地和房屋，也要對土地和房屋的現(xiàn)狀進行測量，收集基本信息，填寫調(diào)查表。

3.6 現(xiàn)場指界

界址調(diào)查需要指界的情況有：①經(jīng)批準并已實施翻建、改建、擴建的。②未辦理翻、改、擴建手續(xù)，但已按當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定進行過處理的。③有權(quán)屬來源資料，符合登記條件而未申請登記宗地。④無權(quán)屬來源資料，根據(jù)法律法規(guī)及政策規(guī)定，經(jīng)國土部門確認為合法使用并符合登記條件的宗地。

4 地籍測量

4.1 平面控制測量

4.1.1 一般技術(shù)要求

選擇不同時段實測圖根控制點，在限差內(nèi)取其平均值作為最終成果。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地房屋建筑較多的密集地區(qū)，應(yīng)配備不低于GPS 一級精度的地籍平面控制網(wǎng)。JXCORS 系統(tǒng)直接可用于農(nóng)村的地籍測量，采用GPS 定位系統(tǒng)和北斗導(dǎo)航定位系統(tǒng)測量（網(wǎng)絡(luò)RTK）的定位方法布設(shè)地籍圖根控制點。

充分利用JXCORS 技術(shù)建立地籍控制網(wǎng)絡(luò)，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)地籍調(diào)查。南昌市行政區(qū)域內(nèi)也應(yīng)采用相同的換算參數(shù)。

本次調(diào)查利用南昌市行政區(qū)域范圍周邊的1 個高等級GPSA 級點和3 個高等級GPSC 級點的三套成果（WGS84 空間直角坐標系和1980 西安坐標系成果），計算七參數(shù)，剔除源坐標和目標坐標中誤差≥0.05m 的控制點，作為南昌市統(tǒng)一的轉(zhuǎn)換參數(shù)。

采用七參數(shù)通過JXCORS 網(wǎng)絡(luò)RTK 測量方法，所獲得的圖根控制點，完全能夠滿足本次地籍調(diào)查測圖的精度要求。

4.1.2 控制測量要求

（1）一級GPS 控制測量。城鎮(zhèn)政府所在地人口密集，房屋和建筑物較多的地區(qū)，應(yīng)配備不低于I 級GPS 精度的地籍平面控制網(wǎng)。第1 級GPS 控制測量，主要采取靜態(tài)全球定位系統(tǒng)進行網(wǎng)絡(luò)觀測。在每個組織城鎮(zhèn)的目測區(qū)域內(nèi)至少埋設(shè)三個GPS 精度為一級的控制點。在選擇埋石點時，應(yīng)盡量考慮相互觀測，以便于使用線節(jié)點網(wǎng)絡(luò)測量方法對地籍圖的根控制點進行加密。

若鎮(zhèn)政府所在地附近分布有1 個GPSC 級點時，應(yīng)當(dāng)和選埋的一級GPS 以邊連式進行同步構(gòu)網(wǎng)觀測?？刂凭W(wǎng)的平差使用附近的1 個C 級GPS 點及2 個或2 個以上網(wǎng)絡(luò)RTK 控制點（網(wǎng)絡(luò)RTK 控制點取不同時段觀測的在較差、限差之內(nèi)的平均值，并且利用全站儀精確測距經(jīng)過邊長改正后作為最終成果）進行約束平差。

（2）地籍圖根控制測量。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地人口密集、房屋建設(shè)較多的地區(qū)，宜采用線測方式建立地籍圖根控制點；在農(nóng)村居民點，宜采用JXCORS 網(wǎng)絡(luò)RTK 調(diào)查方式建立地籍圖根控制點。

使用JXCORS 網(wǎng)絡(luò)RTK 測量方法來鋪設(shè)圖的根點時，應(yīng)保證每個圖的根點至少有一個相鄰圖根可見，且相鄰兩點之間的邊長不小于100m。

4.2 外業(yè)數(shù)據(jù)采集

本區(qū)測圖比例尺為1:500，具有界址作用的地物精度應(yīng)符合地籍測量的要求，作業(yè)前各作業(yè)員應(yīng)對相應(yīng)的《規(guī)范》《規(guī)程》《圖式》《技術(shù)要求書》及本《設(shè)計書》認真學(xué)習(xí)，細心領(lǐng)會，熟練掌握，以保證工作的順利開展和成圖質(zhì)量。

（1）項目地形和項目所在地面的點數(shù)據(jù)應(yīng)該采用全站儀采集，使用極坐標法來測量。在操作的過程中，應(yīng)時常對儀器進行各項指標檢查，并注意檢查不同檢測站的交疊點。

（2）外業(yè)數(shù)據(jù)采集時使用小棱鏡來進行測量。

（3）外業(yè)數(shù)據(jù)采取要根據(jù)本項目依路網(wǎng)的情況劃分的區(qū)域為單位對地物、地形全野外進行數(shù)字采集。

各分區(qū)域一、二級的地物點參照1:500 比例尺的數(shù)字地籍圖的要求詳細測繪。

①一級地物點：角點的房子，墻（欄桿、圍欄），兩邊的道路或其他特性，大街小巷能發(fā)揮作用的邊界（點）和耐用和堅定，如明確的角點（邊緣線），一級地物點，點分的平均誤差≤±5.0cm 相對于控制點（控制點上一級的根點地圖）。

②二級特征點：在一個偏僻的地區(qū)（布局圖很難連接在一起）房屋，墻壁、欄桿、圍欄），或任何其他邊界（或點）建筑物、構(gòu)筑物的角度的功能元素，如二次特征點，相對鄰近各級控制點角度誤差在±7.5cm 或更少。

（4）測繪內(nèi)容及取舍，除按照《規(guī)范》第四章第五節(jié)、第六節(jié)執(zhí)行，符號按《圖式》相應(yīng)符號表示外，還應(yīng)遵守下列規(guī)定：①測圖的最大可視距離不大于160m，非棱鏡儀器的最大可視距離不大于60m。②高程點標注：圖根點標注0.01m，控制點標注0.001m，碎片點標注0.01m。

（5）數(shù)據(jù)采集范圍：居民區(qū)集中的村莊，以居民區(qū)范圍線外擴20m，獨立的房屋及地物稀少地區(qū)，以宗地界址線外擴20m。如居民區(qū)遇道路、河流、溝渠、坡坎等外擴30m，保證相對關(guān)系完整，對村莊中間的地形、地物要表示完整。

5 房屋調(diào)查

房屋調(diào)查可利用現(xiàn)有成的地形圖、地籍圖、航攝像片，以及有關(guān)權(quán)籍的等資料，以幢為單位來實地進行調(diào)查。調(diào)查同時把房屋權(quán)屬狀況及其他情況調(diào)查清楚。房屋的調(diào)查與測繪以幢為單元分戶進行。房屋權(quán)屬狀況調(diào)查包括權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬來源、權(quán)利人名稱等與地籍調(diào)查類似的內(nèi)容，應(yīng)與地籍調(diào)查同時進行，在調(diào)查房屋權(quán)屬來源時，除前述地籍調(diào)查需要的證件外，還需要房屋準建證、房屋產(chǎn)權(quán)證書、房屋買賣贈與、互換、繼承、受遺贈、查封、抵押等其他房屋的產(chǎn)權(quán)證明。

未進行農(nóng)村地籍調(diào)查或者需要進行房地產(chǎn)綜合調(diào)查的地區(qū)，可以將農(nóng)村住房及其附屬設(shè)施的調(diào)查納入農(nóng)村地籍調(diào)查。完成農(nóng)村地籍調(diào)查工作還未結(jié)束，但已經(jīng)部署推進地區(qū)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，或者統(tǒng)一補充調(diào)查的農(nóng)村住房及附屬設(shè)施逐步實現(xiàn)調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)一管理。

6 房屋測量

建議采用與土地邊界點測量相同的方法，共同進行測量。房屋長度的測量，應(yīng)當(dāng)與土地邊界位置的測量一并進行。如果真的不可能測量房子的長度，相關(guān)的距離至少兩腳點和邊界點或腳點和相鄰地面物體之間應(yīng)該測量，以便促進間接計算房子的長度和面積的解決方案。對于新農(nóng)村社區(qū)或搬入樓上等高層多戶住宅，可參照《房地測量規(guī)范》進行房屋計量。對于現(xiàn)有的房屋類型圖，通過驗證房屋類型圖可以得到房屋的內(nèi)部邊長。

7 數(shù)據(jù)庫建設(shè)

7.1 入庫前數(shù)據(jù)準備

確定數(shù)據(jù)檢查工作思路，首先要了解數(shù)據(jù)標準、明確哪些數(shù)據(jù)是必要的，這些數(shù)據(jù)分別要有什么屬性，空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)怎么關(guān)聯(lián)，用什么樣的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)檢查方法使得數(shù)據(jù)符合數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范要求，數(shù)據(jù)檢查框架如圖2 所示。

圖2 數(shù)據(jù)檢查框架

7.2 優(yōu)選數(shù)據(jù)庫

EPS 不動產(chǎn)內(nèi)業(yè)制圖建庫一體化軟件，在數(shù)據(jù)入庫前完成數(shù)據(jù)檢查工作，并且系統(tǒng)提供了批量圖形錯誤檢查與修改的功能，能夠?qū)Σ环蠂乙?guī)程、標準的信息進行自動檢查與提示，縮短內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)周期，提高內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)庫建庫工作效率。通過數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作，位置、面積、所有權(quán)和其他基本信息范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物的每一塊土地的農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)集圖形、屬性和建立檔案，這奠定了基礎(chǔ)實施統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記。用EPS 軟件輸出符合江西省省標版本的數(shù)據(jù)庫，最后錄入武大吉奧管理信息系統(tǒng)中，建立滿足各級房地一體登記發(fā)證的需求的一體的數(shù)據(jù)庫與管理信息系統(tǒng)。

7.3 數(shù)據(jù)入庫

數(shù)據(jù)入庫是將基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)等一系列（房屋、宗地、權(quán)利、權(quán)利人、檔案）數(shù)據(jù)進行整合，分類導(dǎo)入EPS 建庫軟件，形成符合要求的標準數(shù)據(jù)庫成果。

8 結(jié)語

本文通過開展農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作，梳理了農(nóng)村集體土地的利用情況，為促進鄉(xiāng)村振興、維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展提供了強有力的數(shù)據(jù)支撐。