基本管理單元在上海郊野單元村莊規(guī)劃中的應(yīng)用與探索
——以浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)為例

徐文燁

0 引言

郊野單元（村莊）規(guī)劃是鎮(zhèn)域、村域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)“兩規(guī)融合”“多規(guī)合一”的規(guī)劃，是在城市開(kāi)發(fā)邊界以外的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，為落實(shí)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，引導(dǎo)郊野地區(qū)資源要素的全域統(tǒng)籌安排和綜合調(diào)控，旨在優(yōu)化城鄉(xiāng)功能空間布局；是實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的重要依據(jù)[1]。上海郊野單元規(guī)劃自編制之日起，經(jīng)歷了從1.0版到3.0版的編制思路演變，不斷優(yōu)化和完善，以解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題。

本文聚焦上海市浦東新區(qū)郊野單元規(guī)劃編制過(guò)程中以川沙新鎮(zhèn)為代表的大型郊野地區(qū)規(guī)劃編制特征，探索如何協(xié)調(diào)自上而下和自下而上的空間訴求，貫徹落實(shí)郊野單元規(guī)劃3.0導(dǎo)則，以期為其他地區(qū)優(yōu)化城市開(kāi)發(fā)邊界外國(guó)土空間的空間管制和實(shí)施管理提供借鑒。

1 郊野單元現(xiàn)狀編制情況

2012年底，為解決資源緊約束背景下上海郊野地區(qū)用地效率低下、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，上海推出郊野單元規(guī)劃，并對(duì)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地的減量化進(jìn)行試點(diǎn)。隨著自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，我國(guó)全面開(kāi)啟全域國(guó)土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作[2]。

郊野地區(qū)是城市空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間三者交織的特殊地帶，是兼具城和鄉(xiāng)形態(tài)的特殊國(guó)土空間；既因區(qū)位優(yōu)勢(shì)，受到城市功能輻射影響，又保持著鄉(xiāng)野自然生態(tài)的風(fēng)貌，空間特征較為復(fù)雜。探索開(kāi)發(fā)邊界外差異化規(guī)劃管控路徑是當(dāng)下編制郊野單元規(guī)劃面臨的主要問(wèn)題。作為占上海土地面積1/5的浦東新區(qū)，其郊野地區(qū)的面積占浦東新區(qū)土地面積的一半以上。2019年，浦東新區(qū)14個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有12個(gè)鎮(zhèn)完成國(guó)土綜合整治和郊野單元（村莊）規(guī)劃編制的工作，共涉及257個(gè)行政村和上千個(gè)自然村（見(jiàn)圖1）。

圖1 浦東新區(qū)各鎮(zhèn)郊野單元面積Fig.1 Countryside area of Pudong New Area

其中祝橋鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)的郊野地區(qū)面積均超過(guò)50 km2以上，屬于大型郊野地區(qū)，但從所涉及的行政村數(shù)量來(lái)看，老港鎮(zhèn)僅轄7個(gè)行政村，祝橋鎮(zhèn)和川沙新鎮(zhèn)分別轄46個(gè)和39個(gè)行政村，是規(guī)劃編制工作中基礎(chǔ)資料收集和編制任務(wù)較為困難的郊野單元。由于國(guó)土規(guī)模和鄉(xiāng)村特殊的行政管理體制等差異，在規(guī)劃編制過(guò)程中，即使在同一套規(guī)劃編制導(dǎo)則的引導(dǎo)下，依舊會(huì)面臨由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量過(guò)大、異地安置距離過(guò)遠(yuǎn)等所造成的、區(qū)別于其他土地面積相對(duì)較小的郊野單元問(wèn)題。針對(duì)川沙新鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃編制過(guò)程中存在的問(wèn)題，通過(guò)以基本管理單元為單位運(yùn)用于圖則管控階段，并根據(jù)規(guī)劃實(shí)施的實(shí)際情況，提供解決大型郊野單元規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題的方法。

2 大型郊野地區(qū)規(guī)劃編制的困境

川沙新鎮(zhèn)位于長(zhǎng)江口南側(cè)，地處浦東新區(qū)的核心區(qū)位，東臨長(zhǎng)江出海段，西靠黃浦江，東南端水域?yàn)殚L(zhǎng)江與東海的匯合處，與祝橋鎮(zhèn)、張江鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)、周浦鎮(zhèn)接壤，鎮(zhèn)域總面積為95.35 km2，既是“浦東文化之根”，也是集國(guó)際旅游度假區(qū)、機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線等多重優(yōu)勢(shì)資源于一體的戰(zhàn)略地區(qū)?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》明確將川沙納入主城區(qū)，并賦予川沙新鎮(zhèn)城市副中心的戰(zhàn)略定位，是上海建設(shè)卓越全球城市的重要對(duì)外門(mén)戶地區(qū)（見(jiàn)圖2）。

圖2 川沙新鎮(zhèn)區(qū)位示意圖Fig.2 Location of Chuansha New Town

作為推動(dòng)上海城市發(fā)展減量增效的主要空間，上海郊野單元規(guī)劃的目的是為了統(tǒng)籌郊野地區(qū)的土地利用、空間布局，以及協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)貌保護(hù)等與耕地保護(hù)訴求間的關(guān)系。其向上要承接和落實(shí)城市國(guó)土空間規(guī)劃的總體任務(wù)，向下要解決農(nóng)村復(fù)雜的土地經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民集中居住問(wèn)題[3]。在行政范圍較大的地區(qū)，如川沙新鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)等，其郊野地區(qū)問(wèn)題更為復(fù)雜，不僅增加了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、歸類(lèi)和分析的難度，如現(xiàn)狀底數(shù)摸排調(diào)查，確定農(nóng)戶集中歸并的對(duì)象和數(shù)量以及落實(shí)空間布局等，而且由于地域遷徙過(guò)遠(yuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民異地安置的積極性不高，不利于推動(dòng)集中居住的實(shí)施；在公共服務(wù)設(shè)施的配置和利用效率覆蓋范圍等方面也同樣面臨著由于地域范圍廣所引起的供需關(guān)系不平衡的問(wèn)題。同時(shí)在減量化過(guò)程中，涉及的工業(yè)企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織等各利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)問(wèn)題也相對(duì)復(fù)雜；對(duì)于增減掛鉤、近期重點(diǎn)項(xiàng)目等重要指標(biāo)調(diào)控，土地用途管制及權(quán)屬地類(lèi)變更等內(nèi)容的落實(shí)，缺乏精細(xì)化管理，實(shí)施難度較大。

在川沙新鎮(zhèn)郊野單元（村莊）的編制過(guò)程中，為了解決由于地域范圍過(guò)大所導(dǎo)致的規(guī)劃管控問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)減量化工作的落實(shí)，作為承接上位規(guī)劃、實(shí)施國(guó)土空間用途管制的中間層次，通過(guò)單元圖則實(shí)施用途管制，為開(kāi)發(fā)建設(shè)提供法定依據(jù)[4]。不同于以往單純考慮行政主體事權(quán)，即將村域作為郊野規(guī)劃圖則管理的主要單位，川沙新鎮(zhèn)在此次郊野單元規(guī)劃的編制過(guò)程中，結(jié)合自身地域行政管理特色，因地制宜地通過(guò)基本管理單元（社區(qū)）作為圖則管控的主要單位，有利于在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中協(xié)調(diào)各利益主體和鄉(xiāng)村地區(qū)各類(lèi)限制開(kāi)發(fā)要素的平衡，提升郊野地區(qū)的國(guó)土空間治理能力。

3 基本管理單元的發(fā)展歷程

3.1 基本管理單元產(chǎn)生的原因

2015年，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，上海在城市建成區(qū)開(kāi)發(fā)邊界外陸續(xù)出現(xiàn)一批規(guī)模較大的近郊型社區(qū)。由于這些大型社區(qū)處于公共設(shè)施主要集聚區(qū)的邊緣地帶，受其輻射影響較弱，且與郊區(qū)次級(jí)公共服務(wù)設(shè)施集聚區(qū)之間仍存在一定的服務(wù)距離，所以其發(fā)展與城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程存在一定脫節(jié)。為解決其中公共設(shè)施供需不均衡的主要矛盾，上海市探索通過(guò)劃定人口規(guī)模與公共服務(wù)配套相適應(yīng)的治理單元，下沉城市基層治理的重心至鎮(zhèn)（街道）以下[5]。對(duì)于開(kāi)發(fā)邊界外邊界較為明確、具備一定的用地和人口規(guī)模、公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的區(qū)域，在完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革、村組撤制的情況下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)析出街道；對(duì)于尚不具備設(shè)置街道條件的城郊村鎮(zhèn)，進(jìn)一步細(xì)化和做實(shí)基本管理單元[6]。

3.2 基本管理單元的定義和職能

基本管理單元是對(duì)管理途徑的創(chuàng)新，在現(xiàn)存的鎮(zhèn)與村（居）的行政層級(jí)之間設(shè)立一個(gè)新的非行政層級(jí)單位。為城市管理服務(wù)提出一種創(chuàng)新管理單元。通過(guò)“3+3+2+X”①第一個(gè)“3”是指社區(qū)服務(wù)相關(guān)的“社區(qū)事務(wù)受理中心”“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心”“社區(qū)文化活動(dòng)中心”；第二個(gè)“3”是指社區(qū)管理相關(guān)的“公安派出所（警務(wù)站）”“城市管理所（網(wǎng)格中心）”“市場(chǎng)監(jiān)督管理所”；“2”是指社區(qū)黨委和社區(qū)委員會(huì)；其他因地制宜地可加“X”項(xiàng)目。的基本服務(wù)配置，配備社區(qū)事務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施，便于執(zhí)法管理的實(shí)施[7]。同時(shí)，結(jié)合該單元的實(shí)際發(fā)展需求，在社區(qū)黨委和社區(qū)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，可設(shè)置若干“X”專委會(huì)延伸單元管理服務(wù)的內(nèi)涵?；竟芾韱卧O(shè)置的首要職能是加強(qiáng)郊區(qū)城市化區(qū)域基本公共服務(wù)配置，提升公共服務(wù)的可及性和便捷度，通過(guò)在一定空間范圍內(nèi)的治理規(guī)模再造配置各類(lèi)資源，鼓勵(lì)基礎(chǔ)管理單元內(nèi)的各相關(guān)主體參與社區(qū)治理和建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)自治的公共參與度提升。對(duì)涉及公益性的社區(qū)事務(wù)，推動(dòng)各相關(guān)主體進(jìn)行共商共治和評(píng)議監(jiān)督[8]。

3.3 浦東基本管理單元的探索

浦東新區(qū)作為改革發(fā)展的前驅(qū)，在“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”基礎(chǔ)上，主要以下沉社區(qū)管理和服務(wù)中心，推行以共商共治為特色的社區(qū)委員會(huì)管理模式。目前，浦東新區(qū)共設(shè)有46個(gè)基本管理單元，占全市基本管理單元的一半。其中第一批已建成的基本管理單元有35個(gè)，包含撤制鎮(zhèn)、大型居住區(qū)、原鎮(zhèn)管社區(qū)3種類(lèi)型，其中川沙新鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)、張江鎮(zhèn)以劃塊，村、居不分開(kāi)的形式，建立基本管理單元[9]。川沙新鎮(zhèn)在原撤制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，劃分6個(gè)社區(qū)單元，即城廂社區(qū)（開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)）、城南社區(qū)、華夏社區(qū)、黃樓社區(qū)、六團(tuán)社區(qū)、六灶社區(qū)。每個(gè)社區(qū)單元除村委會(huì)之外，也設(shè)置居委會(huì)，形成“新鎮(zhèn)—基本管理單元（社區(qū)）—村（居）”的3級(jí)管理架構(gòu)。

通過(guò)“新鎮(zhèn)—基本管理單元（社區(qū)）—村（居）”的縱向運(yùn)作結(jié)構(gòu)，整合區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)公共資源，輔以網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)與橫向互動(dòng)，建立自上而下指導(dǎo)與自下而上參與相結(jié)合的社區(qū)委員會(huì)治理模式。充分調(diào)動(dòng)社區(qū)不同利益群體的積極性，與社會(huì)組織之間形成服務(wù)互動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)大群眾參與面，共同解決社區(qū)公共問(wèn)題（見(jiàn)圖3）。

圖3 基本管理單元?jiǎng)澐质疽鈭DFig.3 Basic management unit in Chuansha New Town

4 基本管理單元在郊野單元規(guī)劃中的應(yīng)用及優(yōu)勢(shì)

4.1 基本管理單元在圖則中的應(yīng)用

為突出郊野單元的實(shí)施導(dǎo)向，川沙新鎮(zhèn)在開(kāi)發(fā)邊界外通過(guò)由5個(gè)社區(qū)單元構(gòu)成的鄉(xiāng)村單元，對(duì)郊野地區(qū)的用地管控、產(chǎn)業(yè)功能導(dǎo)向、風(fēng)貌保護(hù)和彈性策略等方面予以規(guī)劃落實(shí)的引導(dǎo)。

4.1.1 用地管控

在圖則中通過(guò)劃分建設(shè)用地和生態(tài)用地對(duì)郊野地區(qū)的用地管控作出具體要求，如在建設(shè)用地中，錨固各鄉(xiāng)村單元的建設(shè)用地總規(guī)模，以及公益性用地的具體地類(lèi)，明確保留村莊的存量建設(shè)用地規(guī)模和范圍。在川沙新鎮(zhèn)規(guī)劃減量化建設(shè)用地的總指標(biāo)下，分單元調(diào)控各社區(qū)的減量化指標(biāo)，利用郊野單元規(guī)劃管控，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，使郊野單元可以獲得更多的彈性建設(shè)空間，以滿足其未來(lái)生態(tài)休閑和文化發(fā)展的建設(shè)需求[10]。

同時(shí)，由于傳統(tǒng)規(guī)劃缺少對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)地或濕地保護(hù)區(qū)等空間管控單元的細(xì)分，缺少對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線外的一般生態(tài)空間明確的范圍界定，川沙新鎮(zhèn)將上位規(guī)劃永久基本農(nóng)田的保護(hù)任務(wù)細(xì)分為47片基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，通過(guò)圖則中基本農(nóng)田的劃定分區(qū)，明確各鄉(xiāng)村單元應(yīng)落實(shí)的具體保護(hù)指標(biāo)。這樣既有利于基本農(nóng)田保護(hù)的落實(shí)，也有利于對(duì)其他生態(tài)空間進(jìn)行發(fā)展引導(dǎo)（見(jiàn)圖4）。

圖4 空間管制分區(qū)圖Fig.4 Space control zoning in Chuansha New Town

4.1.2 產(chǎn)業(yè)功能導(dǎo)向和生態(tài)景觀保護(hù)

川沙新鎮(zhèn)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)特色，在上位規(guī)劃的指引下，通過(guò)圖則對(duì)華夏、城南、黃樓、六團(tuán)、六灶5個(gè)鄉(xiāng)村單元的主要產(chǎn)業(yè)功能導(dǎo)向進(jìn)行細(xì)化。例如，在華夏鄉(xiāng)村單元和黃樓鄉(xiāng)村單元中強(qiáng)調(diào)林地的保育指標(biāo)，以突出其生態(tài)保育為主的產(chǎn)業(yè)特色；城南鄉(xiāng)村單元以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，則以耕地面積作為圖則管控的主要數(shù)據(jù)；六團(tuán)和六灶鄉(xiāng)村單元在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐坝^資源特色，通過(guò)圖則適當(dāng)增加鄉(xiāng)村體驗(yàn)和休閑農(nóng)旅功能的用地類(lèi)型，以滿足其對(duì)外服務(wù)的產(chǎn)業(yè)功能。

對(duì)于郊野地區(qū)的生態(tài)景觀保護(hù)，要求民居建筑和公共建筑按照相關(guān)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)，與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，避免設(shè)置視覺(jué)沖突較大的藝術(shù)品。對(duì)于華夏、黃樓、六團(tuán)和六灶鄉(xiāng)村單元內(nèi)的現(xiàn)狀古樹(shù)名木，按照相關(guān)的保護(hù)條例，保護(hù)樹(shù)木正常生長(zhǎng)，并加強(qiáng)周邊生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。在六灶鄉(xiāng)村單元內(nèi)有1處歷史文化風(fēng)貌區(qū)，在圖則中通過(guò)保護(hù)原有的道路、街巷網(wǎng)絡(luò)和空間格局，并對(duì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行逐步遷出和禁止新建來(lái)保護(hù)歷史文化景觀的整體和諧。

4.1.3 彈性策略及鄉(xiāng)村風(fēng)貌引導(dǎo)

為了推動(dòng)郊野地區(qū)農(nóng)民集中居住的實(shí)施，對(duì)鄉(xiāng)村單元內(nèi)農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)（X點(diǎn)）的四至范圍予以彈性控制，在建設(shè)用地總量不突破的前提下，通過(guò)結(jié)合建筑設(shè)計(jì)方案、土地整治方案等，可在后續(xù)具體的村莊設(shè)計(jì)方案中優(yōu)化X點(diǎn)的四至范圍和空間布局，并作為實(shí)施的依據(jù)。為了給上位規(guī)劃中提出的建設(shè)川沙副中心和川沙郊野公園等發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目預(yù)留彈性，在黃樓鄉(xiāng)村單元和六團(tuán)鄉(xiāng)村單元分別預(yù)留部分城市發(fā)展備用地指標(biāo)，為今后開(kāi)展副中心建設(shè)和郊野單元的落地提供建設(shè)用地保障。

在風(fēng)貌引導(dǎo)方面，由于川沙新鎮(zhèn)地處郊野地區(qū)，村水相依，農(nóng)田廣袤且大小均勻，多為棋盤(pán)式布局，河道豐富，呈現(xiàn)出“一縱八橫”的千年海塘灶港濱海地域景觀水系網(wǎng)絡(luò)，具有江南水鄉(xiāng)田園特色風(fēng)貌的基本特質(zhì)。在本次郊野單元規(guī)劃中將其分為森林濕地風(fēng)貌區(qū)、廣袤田園風(fēng)貌區(qū)、翠微田林風(fēng)貌區(qū)、新江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌區(qū)4種類(lèi)型。在保護(hù)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，在圖則中針對(duì)不同單元所在片區(qū)的風(fēng)貌特征，通過(guò)整合農(nóng)田肌理、豐富農(nóng)田類(lèi)型、適當(dāng)引入休閑活動(dòng)等策略，推行農(nóng)林復(fù)合模式，創(chuàng)造生物走廊，打造特色農(nóng)林景觀帶，引導(dǎo)不同風(fēng)貌片區(qū)的發(fā)展（見(jiàn)圖5）。

圖5 鄉(xiāng)村風(fēng)貌劃分示意圖Fig.5 Rural landscape zoning of Chuansha New Town

4.2 基本管理單元管控圖則的優(yōu)勢(shì)

4.2.1 立體化規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的管控要求

基本管理單元是城市管理服務(wù)的基本單元。在郊野單元規(guī)劃的圖則管控階段，基本管理單元充分發(fā)揮其作為鎮(zhèn)和村（居）之間的一種創(chuàng)新社會(huì)治理平臺(tái)的作用。在落實(shí)郊野單元規(guī)劃的過(guò)程中，基本管理單元對(duì)于所轄地區(qū)的人口規(guī)模、地域面積、城市化程度、社區(qū)認(rèn)同等因素，從全域進(jìn)行把握和管理，提升了城市精細(xì)化管理和自治、共治水平。從對(duì)郊區(qū)城市化區(qū)域的社會(huì)管理和均等化配置基本公共服務(wù)等方面來(lái)講，川沙新鎮(zhèn)以社區(qū)基本管理單元作為郊野單元圖則管控的基本單位，構(gòu)建了一種新的治理層級(jí)和新的柔性治理載體。

4.2.2 推動(dòng)農(nóng)民集中居住和土地集約利用

農(nóng)民集中居住有利于破解上海建設(shè)用地指標(biāo)緊迫的難題，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、提升農(nóng)民居住品質(zhì)的重要途徑。一般通過(guò)村內(nèi)平移和進(jìn)鎮(zhèn)安置兩種方式執(zhí)行零散宅基地的減量化任務(wù)。但是由于川沙地域面積相對(duì)較廣，現(xiàn)有的集中居住點(diǎn)覆蓋范圍有限，配套服務(wù)設(shè)施的輻射范圍也受限，集中居住的生活品質(zhì)難以保障，導(dǎo)致農(nóng)民的動(dòng)遷動(dòng)力不足。一方面，異地安置會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)民離開(kāi)原生土地后，鄉(xiāng)村人氣銳減、活力不足等問(wèn)題；另一方面，就近安置涉及的大規(guī)模宅基地平移歸并后，村內(nèi)的集中安置點(diǎn)選址由于受到永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍的限制，很難保證集中居住用地選址的規(guī)模和適宜性，不利于土地集約利用，節(jié)地率相對(duì)較低[11]。川沙新鎮(zhèn)借助高快速路規(guī)劃、重要市政項(xiàng)目建設(shè)和郊野公園等土地綜合整治項(xiàng)目，對(duì)零散宅基地進(jìn)行撤并。對(duì)現(xiàn)狀發(fā)展較好、規(guī)模成片的村莊予以保留，設(shè)置“Y點(diǎn)”（農(nóng)村保留居住點(diǎn)）之外，通過(guò)2個(gè)“E點(diǎn)”（城鎮(zhèn)集中安置區(qū)）和4個(gè)“X點(diǎn)”（農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)）推進(jìn)農(nóng)民集中居住。在此過(guò)程中，通過(guò)社區(qū)管理單元，對(duì)單元內(nèi)的宅基地情況進(jìn)行摸底，排查涉及“三高”（高速公路、高速鐵路、高壓線）建設(shè)需要撤并的宅基地和零星散布的宅基地，確認(rèn)撤并的戶數(shù)，在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行原地平移或者就近進(jìn)鎮(zhèn)的集中居住安排。這相較于在每個(gè)行政村內(nèi)或者全鎮(zhèn)域統(tǒng)一設(shè)置集中居住點(diǎn)來(lái)說(shuō)，有利于在社區(qū)單元內(nèi)協(xié)調(diào)基本農(nóng)田的調(diào)整，選址更具有靈活性，有助于保障農(nóng)民相對(duì)集中居住的有序?qū)嵤ㄒ?jiàn)圖6）。

圖6 “E+X+Y”鎮(zhèn)村體系規(guī)劃圖Fig.6 "E+X+Y" town and village system planning

4.2.3 探索鄉(xiāng)村規(guī)劃的彈性適應(yīng)和動(dòng)態(tài)管控

郊野地區(qū)國(guó)土空間資源管控的主要任務(wù)是通過(guò)劃定各種資源的管控范圍線，借由各級(jí)規(guī)劃逐層落實(shí)其所對(duì)應(yīng)的空間管制分區(qū)。本次郊野單元規(guī)劃的編制，基于之前幾輪導(dǎo)則的內(nèi)容，將郊野單元規(guī)劃與村莊規(guī)劃合并編制，以實(shí)施為導(dǎo)向，通過(guò)圖則落實(shí)相關(guān)的指標(biāo)管控內(nèi)容[12]。同時(shí)，探索鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的彈性適應(yīng)和動(dòng)態(tài)管控機(jī)制。在川沙郊野單元內(nèi)，通過(guò)圖則明確各社區(qū)單元內(nèi)建設(shè)用地的具體指標(biāo)，如用地性質(zhì)、用地面積和類(lèi)型、容積率和建筑高度等；對(duì)于城市發(fā)展備用地，在彈性策略中通過(guò)其他建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)未來(lái)發(fā)展用地規(guī)模予以預(yù)留。

國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)了從縱向到橫向、從宏觀到微觀多層次的貫穿。對(duì)照“誰(shuí)編制、誰(shuí)實(shí)施”的原則，結(jié)合現(xiàn)有行政管理體制的特點(diǎn)，明確事權(quán)的匹配和劃分，厘清上位要求與本地實(shí)際訴求的關(guān)系是保證規(guī)劃實(shí)施的重要一環(huán)[13]。而郊野單元規(guī)劃處于國(guó)土空間規(guī)劃體系的末端，其更注重生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和建設(shè)空間3類(lèi)剛性控制線的劃定，而在實(shí)際操作過(guò)程中，除了對(duì)于耕地有較明確的管控方法，其他農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的管理仍較為粗放。通過(guò)以基本管理單元為主體的圖則管控，可以更好地甄選規(guī)劃管控要素，明確各主體的規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)，突出底線管控作用，保留其專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)和地類(lèi)細(xì)分布局的內(nèi)容，將涉及村莊發(fā)展的具體內(nèi)容以更為彈性的管理方式去細(xì)化落實(shí)。

5 結(jié)語(yǔ)

縱觀我國(guó)的土地整治發(fā)展歷程，從以平整土地為主的“土地規(guī)劃”“土地整理”到關(guān)注耕地保護(hù)的“土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)”和強(qiáng)調(diào)跨系統(tǒng)成體系“土地綜合整治”概念的興起，其整治對(duì)象已經(jīng)從傳統(tǒng)耕地?cái)U(kuò)展至建設(shè)用地，土地整治的目標(biāo)也更多元化，更注重一體化統(tǒng)籌管理和城鄉(xiāng)融合發(fā)展[14]。

在堅(jiān)持“多規(guī)合一”和強(qiáng)化“上下傳導(dǎo)”導(dǎo)向下，不斷升級(jí)改進(jìn)的郊野單元規(guī)劃，未來(lái)在強(qiáng)調(diào)“全鎮(zhèn)域”統(tǒng)籌和“一張圖”管理的基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步涵蓋更廣域的自然資源要素，實(shí)現(xiàn)“全空間”“全要素”“全監(jiān)控”的國(guó)土空間資源動(dòng)態(tài)整治之路[15]。通過(guò)分區(qū)域、分類(lèi)型的差異化引導(dǎo)，在保障基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，充分利用國(guó)土空間用途管制新制度，優(yōu)化土地資源內(nèi)部結(jié)構(gòu)、調(diào)整空間布局，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，鼓勵(lì)各管理單元協(xié)同管理、服務(wù)互動(dòng)，完善群眾的公共參與機(jī)制，共同提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境品質(zhì)。