村鎮(zhèn)資源環(huán)境承載力提升規(guī)劃工具箱及國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)用場(chǎng)景*

范晨璟 周玲玲 黃 安 高 原 李 晴

國(guó)土空間規(guī)劃的本質(zhì)是空間要素的科學(xué)利用與合理配置，伴隨著主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃深度融合，國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家規(guī)劃體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、權(quán)威性不斷增強(qiáng)，應(yīng)對(duì)資源約束的空間治理作用也將更為有效。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確提出應(yīng)當(dāng)科學(xué)進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，并且充分考慮國(guó)土空間的資源約束作用，實(shí)行差異化的國(guó)土空間利用與開(kāi)發(fā)[1]1。因此，有關(guān)不同資源要素的合理化空間配置工作已成為國(guó)土空間規(guī)劃的首要核心內(nèi)容。

地球上大部分的水土生態(tài)資源都配置于村鎮(zhèn)地帶。這些資源環(huán)境對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是宜居的生活資料，更是重要的生產(chǎn)資料。精確、高效、合理地保護(hù)與開(kāi)發(fā)資源環(huán)境，是鄉(xiāng)村發(fā)展與振興的前提和基礎(chǔ)[1]1。日本、德國(guó)、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家有著許多合理利用鄉(xiāng)村資源環(huán)境與生態(tài)優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)例，如日本開(kāi)展的“一村一品”運(yùn)動(dòng)[2]、德國(guó)的“整合性鄉(xiāng)村更新策略”[3]，以及美國(guó)的基于可持續(xù)理念的鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)[4]等，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色以及承載力現(xiàn)狀，通過(guò)整合優(yōu)質(zhì)資源和開(kāi)發(fā)本地傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活資料，最大限度地利用區(qū)域的資本、資源，打造富有地方特色的品牌產(chǎn)品，從而提升村鎮(zhèn)的整體效益[5]?？梢?jiàn)，在摸清資源環(huán)境稟賦的基礎(chǔ)上提出針對(duì)性的村鎮(zhèn)規(guī)劃方法，有助于改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境，更有利于為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下的國(guó)土空間規(guī)劃提供支撐。同時(shí)，如包括Ostrom[6]419-422提出的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架（Social-Ecological System，SES）在內(nèi)的一系列判斷人與自然關(guān)系的理論，指導(dǎo)政策制定者通過(guò)環(huán)境治理和制定規(guī)劃方案來(lái)調(diào)節(jié)人與自然的關(guān)系。這些理論的涌現(xiàn)為解決生態(tài)治理、資源環(huán)境問(wèn)題提供了強(qiáng)有力的理論支持[7-9]。

不難看出，進(jìn)入國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代以來(lái)，“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)是對(duì)村鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿εc約束的科學(xué)認(rèn)識(shí)。然而，我國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)行政村，占絕大部分土地。受地理區(qū)位差異影響，村鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)條件復(fù)雜多樣，并且在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)程中不少村鎮(zhèn)出現(xiàn)“五化”（非農(nóng)化、老弱化、空廢化、污損化、貧困化）現(xiàn)象，成為制約我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重大障礙[10]。盡管自然資源部頒布的《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南》和《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》，明確了我國(guó)自然資源總量大而人均少、村鎮(zhèn)建設(shè)條件復(fù)雜多樣、區(qū)域差異大的問(wèn)題，并提出空間規(guī)劃制定之初應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，正確評(píng)估與測(cè)算當(dāng)?shù)氐乃临Y源生態(tài)現(xiàn)狀與空間格局的要求，但是，上述兩個(gè)指南缺乏對(duì)小尺度資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的方法說(shuō)明，也缺少通過(guò)規(guī)劃手段提升資源環(huán)境承載力的指導(dǎo)性意見(jiàn)。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，迫切需要針對(duì)小尺度的、可操作性強(qiáng)的規(guī)劃編制框架，統(tǒng)籌引領(lǐng)村鎮(zhèn)尺度的空間規(guī)劃。此外，目前國(guó)內(nèi)關(guān)于承載力的研究呈現(xiàn)“重城市”的特點(diǎn)——對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、主體功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)化等開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐的研究較多，缺少有關(guān)村鎮(zhèn)建設(shè)資源環(huán)境承載力的研究，僅有少量研究關(guān)注村鎮(zhèn)旅游資源潛力分析[11-12]、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃研究[13]、村鎮(zhèn)水環(huán)境承載力[14]、村鎮(zhèn)人口承載力[15]，以及村鎮(zhèn)資源環(huán)境供給與保障研究[16]等，缺少對(duì)于小尺度的、資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升對(duì)策的整體性框架研究。

本文使用SES框架，提出針對(duì)村鎮(zhèn)尺度特點(diǎn)的資源環(huán)境承載力提升規(guī)劃工具箱框架。該框架由5個(gè)工具集和與其對(duì)應(yīng)的23個(gè)規(guī)劃工具組成，使用該工具箱有助于用系統(tǒng)的規(guī)劃手段指導(dǎo)村鎮(zhèn)尺度的承載力提升，以解決在小尺度村鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境問(wèn)題，以期為推進(jìn)我國(guó)村鎮(zhèn)小尺度的國(guó)土空間規(guī)劃提供借鑒。

1 資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升工具箱框架

1.1 使用SES框架解讀小尺度空間承載力提升路徑

資源環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)復(fù)合的系統(tǒng)問(wèn)題，在小尺度中，人類活動(dòng)對(duì)其影響尤為明顯。使用不同的概念和語(yǔ)言來(lái)理解并影響自然資源會(huì)有諸多限制，需要在一個(gè)共同的框架下進(jìn)行考量。SES框架可以將人類社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)交互過(guò)程中涉及的所有資源過(guò)程都囊括其中，形成一個(gè)多維耦合互動(dòng)的有機(jī)體[17]65-72。SES框架包括資源系統(tǒng)（Resource Systems，RS）、資源單位（Resource Units，RU）、治理系統(tǒng)（Governance Systems，GS）、行動(dòng)者（Actors，A）等4個(gè)核心系統(tǒng)，以及在社會(huì)系統(tǒng)（Social，S）和生態(tài)系統(tǒng)（Ecosystems，ECO）中建立特定區(qū)域的SES框架，以用于尋找不同路徑下社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)治理策略。在村鎮(zhèn)尺度中，可以借助該框架全面整合小尺度的資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升的要素[18]，明確村鎮(zhèn)建設(shè)與資源環(huán)境承載力之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，揭示以人為核心的生產(chǎn)、生活承載力與以自然為核心的資源環(huán)境生態(tài)承載力之間的影響，也能夠明確表征人與自然協(xié)調(diào)程度提升的路徑[19]8848。

葉艷妹等使用SES框架解讀村鎮(zhèn)小尺度資源環(huán)境承載力提升的不同途徑（見(jiàn)圖1），并提出對(duì)應(yīng)的規(guī)劃工具。SES框架包含的4個(gè)子系統(tǒng)——資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)和行動(dòng)者，在村鎮(zhèn)小尺度資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升上可以對(duì)應(yīng)為：承載資源系統(tǒng)、承載資源單位、承載治理規(guī)則、承載對(duì)象。其中，承載資源系統(tǒng)是指承載村鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、文娛活動(dòng)的水、土等生態(tài)空間；承載資源單位指的是所處區(qū)域中的水、土生態(tài)資源共同體；承載對(duì)象是人類與自然資源的交互行動(dòng)，包括現(xiàn)狀、規(guī)劃、未來(lái)的交互活動(dòng)；承載治理規(guī)則是人類根據(jù)自身需求，對(duì)資源環(huán)境利用的狀態(tài)[19]8850-8855。此外，框架中還設(shè)定了政策治理模塊，用于對(duì)4個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)提升提出協(xié)調(diào)優(yōu)化策略?；赟ES框架的資源環(huán)境承載力與村鎮(zhèn)建設(shè)的各子系統(tǒng)交互關(guān)系與作用機(jī)制如圖1所示。

1.2 村鎮(zhèn)尺度承載力規(guī)劃提升工具箱的設(shè)置原則、框架與應(yīng)用范圍

使用1.1中的框架有助于建構(gòu)資源環(huán)境承載能力提升的工具箱。對(duì)應(yīng)SES的理論延伸，村鎮(zhèn)尺度承載力規(guī)劃提升工具箱可由工具箱—工具集—工具3級(jí)組成。在工具集中，包括：①各類空間的約束性評(píng)價(jià)（對(duì)應(yīng)承載資源系統(tǒng)）工具集；②承載資源單位的提升（對(duì)應(yīng)承載資源單位）工具集；③物質(zhì)承載與人類治理協(xié)調(diào)水平（對(duì)應(yīng)承載治理規(guī)則評(píng)價(jià)）工具集；④人類活動(dòng)的預(yù)測(cè)與約束（對(duì)應(yīng)承載對(duì)象的調(diào)整）工具集；⑤治理水平提升工具集等5個(gè)部分，5個(gè)工具集中又包含了23個(gè)具體的規(guī)劃工具（見(jiàn)圖2）?？傮w來(lái)看，每一個(gè)工具集及所屬的工具均對(duì)應(yīng)著SES框架中的一部分（見(jiàn)圖1）。

圖1 基于SES框架的資源環(huán)境承載力與村鎮(zhèn)建設(shè)的作用機(jī)制Fig.1 The functional mechanism of resource environmental carrying capacity and village construction based on SES framework

圖2 基于SES框架的村鎮(zhèn)資源環(huán)境承載力的規(guī)劃提升工具箱框架圖Fig.2 Diagram of planning promotion toolbox for resource environmental carrying capacity in villages and towns based on SES framework

2 基于村鎮(zhèn)資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升工具箱的應(yīng)用方法

2.1 工具集一：各類空間的約束評(píng)價(jià)工具集

工具集一是各類空間的約束評(píng)價(jià)工具集，所對(duì)應(yīng)的是SES框架中的資源系統(tǒng)（RS），是村鎮(zhèn)中資源環(huán)境承載力形成的空間基礎(chǔ)。此工具集的作用是在規(guī)劃初期對(duì)村鎮(zhèn)各類用地資源進(jìn)行約束評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中的水體范圍調(diào)整，以及對(duì)林地、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間進(jìn)行評(píng)估；同時(shí)以村鎮(zhèn)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)約束村鎮(zhèn)發(fā)展的因素進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體而言該工具集包括：水體范圍調(diào)整、水環(huán)境容量約束評(píng)價(jià)工具；自然林地開(kāi)發(fā)約束評(píng)價(jià)工具；農(nóng)業(yè)空間邊界約束評(píng)價(jià)工具；生態(tài)空間邊界約束評(píng)價(jià)工具；生產(chǎn)、生活空間邊界約束評(píng)價(jià)工具等5個(gè)工具。各類工具的使用方法及所用場(chǎng)景的具體介紹如表1所示。

表1 各類空間的約束評(píng)價(jià)工具集Tab.1 Constraint evaluation tool set for various spaces

2.2 工具集二：承載資源單位的提升工具集

工具集二是承載資源單位的提升工具集，所對(duì)應(yīng)的是SES框架中的資源單位（RU）。資源單位表征資源系統(tǒng)環(huán)境的本底狀況，制定該工具集的目的是在對(duì)山水林田湖草本底調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域中的水資源、土地資源、生態(tài)資源等進(jìn)行修復(fù)與優(yōu)化提質(zhì)。此工具集主要包括：水資源承載力問(wèn)題診斷與提升（流域政策）工具、土地資源承載力問(wèn)題診斷與提升（區(qū)域政策）工具、生態(tài)資源承載力問(wèn)題診斷與提升（區(qū)域政策）工具等3個(gè)工具。工具集中各類工具的介紹如表2所示。

加拿大西部大學(xué)幾位數(shù)學(xué)教授，曼尼托巴大學(xué)羅伯特·科瑞根，溫尼伯格大學(xué)安娜·斯托克和里賈納大學(xué)弗曼多·茲可曼，于2011年建立了網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu) “強(qiáng)化加西數(shù)學(xué)教育倡議”，呼吁提高數(shù)學(xué)教師專業(yè)資格要求，改變數(shù)學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)；并要求數(shù)學(xué)家和科技界人士參與數(shù)學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)的制定.[1]

表2 承載資源單位的提升工具集Tab.2 Tool set to improve original value of carrying capacity

2.3 工具集三：物質(zhì)承載與人類治理協(xié)調(diào)水平工具集

工具集三是物質(zhì)承載與人類治理協(xié)調(diào)水平工具集，所對(duì)應(yīng)的是SES框架中的治理系統(tǒng)（GS），是現(xiàn)狀的人與環(huán)境之間的規(guī)則狀態(tài)，規(guī)劃時(shí)應(yīng)在資源環(huán)境承載力體系下，充分考慮當(dāng)?shù)氐奈镔|(zhì)承載與人類治理協(xié)調(diào)水平。此工具集的適用條件是在規(guī)劃初期對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件與發(fā)展條件充分認(rèn)識(shí)，同時(shí)對(duì)各村鎮(zhèn)的物質(zhì)承載與人類治理協(xié)調(diào)水平進(jìn)行分析，尋求社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的平衡狀態(tài)。該工具集包括：人均GDP調(diào)整工具、人口數(shù)量調(diào)整工具、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量預(yù)估與種植類型優(yōu)化工具、各類污染物排放量調(diào)整目標(biāo)的規(guī)定工具等4個(gè)工具。各類工具的介紹與應(yīng)用如表3所示。

表3 物質(zhì)承載與人類治理協(xié)調(diào)水平工具集Tab.3 Tool set to coordinate material carrying capacity and human governance

2.4 工具集四：人類活動(dòng)的預(yù)測(cè)與約束工具集

工具集四是人類活動(dòng)的預(yù)測(cè)與約束工具集，它所對(duì)應(yīng)的是SES框架中的行動(dòng)者（A）。行動(dòng)者是資源開(kāi)采者或利用者，是區(qū)域發(fā)展的主體，也是資源環(huán)境的主要承載對(duì)象。這個(gè)工具集的作用是對(duì)人類的活動(dòng)做預(yù)測(cè)并進(jìn)行約束，主要包括：村鎮(zhèn)體系重建（撤村、合并、村鎮(zhèn)類型劃定等）、村鎮(zhèn)建設(shè)空間劃定、公用公共設(shè)施配置優(yōu)化工具；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位調(diào)整、生產(chǎn)空間布局優(yōu)化、邊界劃定工具；低效土地整理提升工具；“三生”空間形態(tài)優(yōu)化工具；村鎮(zhèn)建設(shè)環(huán)境綜合影響評(píng)價(jià)工具；留白區(qū)、富余空間轉(zhuǎn)換工具；水土生態(tài)（山、水、湖、林、田、草）系統(tǒng)修復(fù)時(shí)序安排工具；環(huán)境健康影響評(píng)估工具等。通過(guò)這些工具可以判斷每一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目造成的空間變更是否在當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力之內(nèi)，從而制定村鎮(zhèn)尺度相關(guān)的行為規(guī)則以防范資源承載力惡化。各類工具的介紹如表4所示。

表4 人類活動(dòng)的預(yù)測(cè)與約束工具集Tab.4 Tool set for prediction and constraint of human activities

2.5 工具集五：治理水平提升工具集

工具集五是治理水平提升工具集（見(jiàn)表5）。其重點(diǎn)是對(duì)上述活動(dòng)的綜合領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌，包括多規(guī)合一工具、不突破資源環(huán)境底線的規(guī)劃師協(xié)商制度與公眾參與制度工具，以及土地發(fā)展權(quán)理論的應(yīng)用（發(fā)展備用地評(píng)價(jià)）工具。通過(guò)對(duì)每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目做好規(guī)劃協(xié)調(diào)，促進(jìn)多元主體共建資源友好型村鎮(zhèn)。

表5 治理水平提升工具集Tab.5 Tool set for governance improvement

3 結(jié)語(yǔ)

目前，村鎮(zhèn)資源承載力的理論與實(shí)踐研究都較為缺乏。一方面“鄉(xiāng)村病”、鄉(xiāng)村環(huán)境退化等問(wèn)題成為制約我國(guó)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的障礙，平衡村鎮(zhèn)建設(shè)與資源環(huán)境的關(guān)系成為村鎮(zhèn)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)；另一方面，國(guó)家空間規(guī)劃體系尚未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃內(nèi)容，有關(guān)村鎮(zhèn)尺度的資源環(huán)境測(cè)度研究較為缺失，在此背景下有關(guān)村鎮(zhèn)尺度規(guī)劃的研究迫在眉睫。本文基于社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架，針對(duì)村鎮(zhèn)尺度的特點(diǎn)，提出包含5個(gè)工具集與23個(gè)工具的承載力規(guī)劃提升工具箱框架，為我國(guó)小尺度資源環(huán)境承載力相關(guān)研究提出規(guī)劃框架指引。使用該工具箱有助于用系統(tǒng)的規(guī)劃手段促進(jìn)村鎮(zhèn)尺度的承載力提升，也有助于解決村鎮(zhèn)中的“五化”、資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、土地利用低效、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)治理滯后和村鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)益保護(hù)欠缺等問(wèn)題。

本文框架旨在針對(duì)小尺度的村鎮(zhèn)規(guī)劃提供分析框架，針對(duì)我國(guó)不同地區(qū)的村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)踐，應(yīng)在開(kāi)展全境的承載力短板分區(qū)工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要進(jìn)行工具使用的調(diào)整，以適應(yīng)不同地區(qū)的不同問(wèn)題。未來(lái)的研究將密切關(guān)注小尺度國(guó)土空間規(guī)劃政策新動(dòng)向，進(jìn)一步拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃中的相關(guān)工具并形成相應(yīng)的指南，希望本文能為應(yīng)對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)中面臨的資源環(huán)境挑戰(zhàn)提供一個(gè)新的視角。