拜登政府的關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略*
2022-01-18 05:58:44于宏源關成龍
現(xiàn)代國際關系 2021年11期
于宏源 關成龍 馬 哲
[內(nèi)容提要]關鍵礦產(chǎn)與美國的國家經(jīng)濟安全、環(huán)境安全、國防安全和代際資源安全密切相關，對美國經(jīng)濟復蘇、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技競爭、國家安全和對華戰(zhàn)略發(fā)揮著重要作用。自奧巴馬政府以來，美國日益重視關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，頒布系列相關法律和行政令，并推動相關機構改革。拜登政府重點關注綠色低碳發(fā)展中的關鍵礦產(chǎn)供應鏈，并推動跨部門協(xié)調(diào)行動。拜登將中國視為競爭對手，一方面在國內(nèi)展開大規(guī)模投資、采購，并在相關領域建章立制抵消中國競爭優(yōu)勢；另一方面依托盟友關系，構筑關鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略和供應鏈聯(lián)盟。拜登政府的關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將對中國的供應鏈穩(wěn)定發(fā)展帶來影響，中國應著眼于建設新型國際關系，推進全球資源治理和關鍵礦產(chǎn)安全可持續(xù)發(fā)展。
美國政府定義的“關鍵礦產(chǎn)”是指對美國經(jīng)濟發(fā)展、國防安全具有重要戰(zhàn)略意義，其供應鏈存在風險又不可輕易替代的資源。關鍵礦產(chǎn)對美國的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)略、軍事部署、能源結構和經(jīng)濟安全影響重大。20世紀兩次世界大戰(zhàn)時期，美國加大了對礦產(chǎn)資源安全的關注。冷戰(zhàn)期間，美國將礦產(chǎn)資源安全問題上升到國家戰(zhàn)略層面，組建了礦物原料政策委員會及自然資源和環(huán)境內(nèi)閣委員會，強調(diào)對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的爭奪和控制，以防范蘇聯(lián)和中國的礦產(chǎn)供應鏈威脅。近年來在全球體系“東升西降”和“中升美降”的大背景下，美國政府重新強調(diào)確保其所謂關鍵礦產(chǎn)安全和供應鏈建設。拜登政府將中國視為美國在關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略領域的主要防范對象和競爭對手，不斷渲染“中國威脅”，并連同盟友伙伴展開供應鏈自主合作，以減少對華依賴，并對華形成聯(lián)合施壓態(tài)勢。拜登政府的關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將進一步擴大中美競爭面，擠壓中美氣候領域合作空間，其未來走勢將對管控中美競合關系提出了更高要求。
一
礦產(chǎn)資源包括能源礦產(chǎn)、黑色金屬、有色金屬等多種資源，具有地質(zhì)屬性、經(jīng)濟屬性、環(huán)境屬性和政治屬性，是世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎，對社會發(fā)展發(fā)揮著重大作用。其中的關鍵礦產(chǎn)，則對國家發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。美國礦產(chǎn)資源豐富，其資源稟賦僅次于俄羅斯，居世界第二位，但部分關鍵礦產(chǎn)資源對外依存度極高。美國是世界上稀土、石墨、鋰等關鍵礦產(chǎn)進口大國，中國則是對美出口上述關鍵礦產(chǎn)的主要國家之一。在大國競爭加劇的背景下，新興產(chǎn)業(yè)和國防安全需求使得美國政府對關鍵礦產(chǎn)安全的關注不斷提升。在21世紀第二個十年，美國政府在國家安全戰(zhàn)略中進一步強化關鍵礦產(chǎn)的重要性。
第一，關鍵礦產(chǎn)在美國在戰(zhàn)略中的地位凸顯。隨著奧巴馬政府把綠色產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟復興的重要來源，與之相關的關鍵礦產(chǎn)作用開始上升，稀土、鋰礦石等礦產(chǎn)貿(mào)易摩擦議題被不斷嵌入到大國關系中，關鍵礦產(chǎn)安全問題不斷突出。2010年，白宮科技政策辦公室（OSTP）開始召集關鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應鏈跨部門工作組，以推動供應多元化，降低依賴關鍵礦產(chǎn)的長期風險，并確立聯(lián)邦研發(fā)重點，促進環(huán)境可持續(xù)開采，以及培養(yǎng)下一代勞動力。2011年，美國能源部發(fā)布《關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》報告，指出全球關鍵礦產(chǎn)消費的潛在增長與未來清潔能源技術部署的擴大相稱，強調(diào)了對全球供應鏈多樣化、替代材料開發(fā)及對材料回收和再利用進行更多研究的重要性。2016年，美國國家科技委員會下屬的環(huán)境、自然資源和可持續(xù)委員會成立了關鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應鏈委員會，就降低礦產(chǎn)風險的政策、計劃和步驟提供咨詢和援助。美國國會也聚焦關鍵礦產(chǎn)安全，先后提出了“稀土和關鍵物資振興法案”“國家戰(zhàn)略和關鍵礦產(chǎn)政策法案”“稀土供應技術與資源轉(zhuǎn)型法案”“美國礦產(chǎn)安全法案”等。
特朗普政府時期，“美國優(yōu)先”的泛安全化觀念開始帶動供應鏈領域向自主化回歸，中美貿(mào)易摩擦引發(fā)美國對關鍵礦產(chǎn)供應鏈斷裂的廣泛擔憂。特朗普第13817號行政命令提出減少國家對關鍵礦產(chǎn)依賴性的戰(zhàn)略，包括對開發(fā)關鍵礦產(chǎn)回收和再處理技術及關鍵礦產(chǎn)的技術替代品進行評估，以及通過與盟國和合作伙伴的投資和貿(mào)易，獲取和開發(fā)關鍵礦產(chǎn)。在此基礎上，美國商務部、內(nèi)政部、國防部等聯(lián)合推出《確保關鍵礦產(chǎn)安全可靠供應的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，以維護關鍵礦產(chǎn)供應鏈安全，防范所謂中國對美供應鏈的控制，降低美對關鍵礦產(chǎn)的外部依賴。特朗普政府通過2017年的《國家安全戰(zhàn)略》、2018年的《先進制造業(yè)美國領導力戰(zhàn)略》等文件均對美國供應鏈安全自主提出要求。
在新冠疫情沖擊下，關鍵礦產(chǎn)供應鏈斷裂風險進一步加大。拜登政府高舉“重建美好未來”旗幟，著眼于國內(nèi)清潔能源革命和大國競合，將特朗普時期的供應鏈安全戰(zhàn)略進一步向前推進，并突出綠色礦產(chǎn)資源供應鏈的戰(zhàn)略意義，強化同盟友及伙伴間的合作，一個由美國主導的“綠色供應鏈聯(lián)盟”呼之欲出。拜登政府認為綠色戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是全球能源轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎，傳統(tǒng)的資源競爭主要集中在化石能源領域，而未來競爭將更多集中在具備戰(zhàn)略性的關鍵礦產(chǎn)領域，新興能源技術與關鍵礦產(chǎn)之間的關系將成為戰(zhàn)略資源規(guī)劃的一個基本要素。以化石能源向可再生能源發(fā)展轉(zhuǎn)型為代表的新一代綠色低碳資源技術革命，例如電池、機器人技術、人工智能系統(tǒng)等，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源鋰、鈷、稀土等具有很強的依賴性。2021年6月，白宮發(fā)布《建立彈性供應鏈、振興美國制造業(yè)、促進基礎廣泛增長：第14017號行政命令下的百日審查》報告，認為關鍵礦產(chǎn)與原材料是影響美國國家安全的重要因素，并提出供應鏈“去中國化”。
表1 特朗普和拜登時期涉礦產(chǎn)安全行政令
第二，拜登政府重點關注綠色低碳發(fā)展中的關鍵礦產(chǎn)供應鏈項目。拜登政府重視與清潔能源相關的關鍵礦產(chǎn)。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）報告提出清潔能源所需的關鍵礦產(chǎn)日益具有戰(zhàn)略性，影響各國清潔能源和低碳經(jīng)濟競爭力。然而，美國關鍵礦產(chǎn)供應鏈中基礎性礦產(chǎn)資源缺失、整體競爭力不強，難以支撐綠色低碳經(jīng)濟強勁發(fā)展，清潔能源革命所需的太陽能光伏板、風力渦輪機和電動汽車電池生產(chǎn)嚴重依賴于稀土、鎵和銦，而美國稀土、鍺的對外依賴達到80%以上，鋰離子電池所用的鋰、鈷、錳也大部分來自中國、澳大利亞等國。2021年4月，美國參議院外交關系委員會推出《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，建議國務院將氣候應對、清潔發(fā)展等因素整合到地區(qū)安全規(guī)劃中，以確保美國在全球綠色科技競爭中的絕對優(yōu)勢地位。6月，美國參議院高票通過了《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》，該法案源自特朗普執(zhí)政時期提出的《無盡邊疆法案》，并在近期整合了《2021戰(zhàn)略競爭法案》《2021應對中國挑戰(zhàn)法案》等多個涉華技術性競爭法案。該法案多次提及關鍵礦產(chǎn)供應鏈彈性建設，涉及開采研究、技術創(chuàng)新、回收利用以及發(fā)展礦產(chǎn)勞動力、推動礦產(chǎn)國際合作等多個層面。
隨著美國拜登政府大力推動綠色新政，發(fā)展新能源汽車、儲能、風電及光伏等相關產(chǎn)業(yè)，美國在稀土、鋰、鉑、鋅、鎳、錳、鉻、鉬、釩和石墨等關鍵礦產(chǎn)資源領域嚴重對外依賴的脆弱性進一步凸顯。美國聯(lián)邦政府加大了議題引領下的“全政府、跨部門”協(xié)調(diào)行動。在《確保關鍵礦產(chǎn)安全可靠供應的聯(lián)邦戰(zhàn)略》的制定過程中，美國15個行政部門中有9個（農(nóng)業(yè)部、商務部、國防部、教育部、能源部、國土安全部、勞工部、國務院、內(nèi)政部）參與了關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略制定，經(jīng)濟分析局、工業(yè)和安全局、土地管理局、海洋能源管理局、關鍵材料研究所、環(huán)境保護局、國際貿(mào)易管理局、國家海洋和大氣管理局、國家標準技術研究所、森林管理局、陸軍工程兵團、地質(zhì)調(diào)查局等10余個機構也參與了該戰(zhàn)略。拜登政府的供應鏈風險審查同樣體現(xiàn)了聯(lián)邦政府高效的跨部門協(xié)調(diào)和行動能力。在第14017號行政命令發(fā)布后，總統(tǒng)國家安全事務助理和國家經(jīng)濟委員會主任牽頭迅速成立由10多個聯(lián)邦政府部門組成的特別工作組，形成順暢的信息共享和協(xié)同決策機制，推動風險審查工作高效完成。在政策執(zhí)行上，擬建立由美國地質(zhì)調(diào)查局、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署、其他公共土地管理部門等組成的專門工作組，協(xié)調(diào)地質(zhì)、土地、環(huán)保等多部門決策，識別美國可持續(xù)開采關鍵礦產(chǎn)的地點，推動國內(nèi)資源可持續(xù)開發(fā)等相關政策迅速執(zhí)行和落地。
第三，美國關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的重心是推進供應鏈聯(lián)盟建設。世界向清潔能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變尚處于起步階段，但關鍵礦產(chǎn)的空間分布差異和稀缺性已經(jīng)對各國轉(zhuǎn)型構成嚴重制約。資源地理分布的差異性帶來了資源生產(chǎn)以及消費和運輸?shù)牟黄胶猓M而導致資源博弈過程中的集團分化。關鍵礦產(chǎn)供應鏈聯(lián)盟是美國強化自身供應鏈安全的關鍵環(huán)節(jié)，也是其主導全球綠色經(jīng)濟及對華競爭的重要抓手。美國及其盟友在礦產(chǎn)資源合作上具有共同利益基礎。
2019年6月，特朗普政府與澳大利亞、博茨瓦納、加拿大和秘魯合作發(fā)起了《能源資源治理倡議》（ERGI）。根據(jù)ERGI要求，美國將與其他國家分享采礦專業(yè)知識，幫助相關國家勘探及開發(fā)其礦產(chǎn)資源。該倡議事實上是美國主導下的“關鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”，美國將同加拿大、澳大利亞等資源型盟友展開供應鏈深度合作，并就管理和治理框架提出規(guī)范性標準。2019年12月，美國地質(zhì)調(diào)查局與澳大利亞地球科學局、加拿大地質(zhì)調(diào)查局提出“關鍵礦產(chǎn)測繪倡議”（CMMI），目的是通過深入了解已知的關鍵礦產(chǎn)資源來確定當前關鍵礦產(chǎn)分布，增加關鍵礦產(chǎn)的可靠供應。該倡議于2020年6月發(fā)布全球礦產(chǎn)地圖，幫助美國及其合作伙伴國家在全球?qū)﹃P鍵礦產(chǎn)需求加速之際，確保供應鏈安全。拜登政府《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》提出通過價值觀紐帶整合盟友與伙伴形成統(tǒng)一陣線，以重塑供應鏈為目標形成利益導向，對內(nèi)強化供應鏈安全，對外提升美國國際競爭力。英國智庫“極地研究和政策倡議”（PRPI）發(fā)布報告《五眼關鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟的案例：關注格陵蘭》，指出五眼聯(lián)盟國家應加強在格陵蘭島的關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略合作，減少對中國稀土的依賴。
2021年4月“地球領導人氣候峰會”期間，美國與加拿大、挪威、卡塔爾和沙特阿拉伯宣布于2021年秋季成立“凈零生產(chǎn)者論壇”（NPF）以協(xié)調(diào)關鍵能源礦產(chǎn)生產(chǎn)。6月，美國和歐盟在G7峰會上表示將協(xié)同力量應對全球供應鏈在關鍵礦產(chǎn)和半導體等領域的風險，G7經(jīng)濟韌性小組在報告中將供應鏈彈性作為關鍵要點，并提出設立“關鍵供應鏈機制論壇”（“Critical Supply Forum”，CSF）以識別風險和加強協(xié)調(diào)應對。9月24日，美日印澳（Quad）峰會提出，四國將合作建立負責任和有韌性的清潔能源供應鏈，加快繪制包括半導體在內(nèi)的關鍵技術和原材料供應鏈。澳方表示將于2022年主辦清潔能源供應鏈峰會，旨在為“印太”地區(qū)建立關鍵供應鏈制定路線圖。9月29日，美國和歐盟啟動美國—歐盟貿(mào)易和技術委員會（TTC）首次正式會談，旨在共享“民主價值觀”、共同應對“正在破壞世界貿(mào)易體系的非市場經(jīng)濟國家”、加強美國和歐盟對核心戰(zhàn)略技術的協(xié)調(diào)，并維護供應鏈安全和減少對中國的經(jīng)濟依賴；其發(fā)表的聯(lián)合聲明強調(diào)設立的供應鏈安全工作組將聚焦關鍵礦產(chǎn)和原材料。此外，在美國推動下，印澳日三國共同推出“供應鏈韌性倡議”（SCRI），以策應國內(nèi)鷹派的對華脫鉤圖謀，減少對中國的經(jīng)濟依賴。SCRI具有明顯的去中心化意圖，三國旨在通過政府補貼、貿(mào)易限制等手段鼓勵分散化投資和產(chǎn)業(yè)鏈回遷，減少對華供應鏈依賴并構筑礦產(chǎn)供應鏈聯(lián)盟。
二
關鍵礦產(chǎn)與國家經(jīng)濟安全、環(huán)境安全、國防安全和代際資源安全密切相關，美國關鍵礦產(chǎn)的依存度和進口集中度都比較大，這會對美國經(jīng)濟復蘇、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技競爭、國家安全和對華戰(zhàn)略帶來一定限制。新興產(chǎn)業(yè)和國防安全需求引發(fā)了新一輪關鍵礦產(chǎn)資源競爭，美國從調(diào)整需求消費結構、鞏固地緣政治安全戰(zhàn)略、布局供應鏈聯(lián)盟和對華防范等角度實施關鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。
第一，關鍵礦產(chǎn)供應鏈短板是美國實施關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的內(nèi)部動因。美國在關鍵礦物供應鏈上游和中游對外依賴較為嚴重。其原因主要有二：一是在幾十年的全球化進程中和以市場為主導的環(huán)境下，美國將大部分制造基地轉(zhuǎn)移到海外；二是美國國內(nèi)環(huán)境法規(guī)、輿論壓力及長期以來的能源安全戰(zhàn)略政策導向，使稀土等大量關鍵礦物的開采和生產(chǎn)不斷遷移至境外。奧巴馬政府時期，有國會議員曾試圖通過《2010年稀土和關鍵礦產(chǎn)資源振興法案》和《2010年稀土供應技術與資源轉(zhuǎn)型法案》等應對中國對稀土礦產(chǎn)出口政策的調(diào)整，但兩部法案均未能成法。根據(jù)2018年5月美國內(nèi)政部對外發(fā)布的35種關鍵礦產(chǎn)清單記載，美國稀土、石墨等關鍵礦產(chǎn)的對外依存度為100%，從中國進口的稀土量、石墨量分別占美國進口總量的78%、35%；美國鋰礦對外依存度大于50%，中國是美國鋰礦進口的第三大來源國。在《巴黎協(xié)定》和全球2℃溫升閾值限制下，美國對清潔能源、零碳產(chǎn)品、清潔交通和儲能產(chǎn)業(yè)的需求競爭將呈指數(shù)級增長，并將進一步推進新的全球關鍵礦產(chǎn)的地緣政治轉(zhuǎn)換。由于上述資源是美國綠色低碳產(chǎn)業(yè)的支柱，美國回避對從中國進口的相關礦產(chǎn)資源加征關稅。2021年6月，《建立彈性供應鏈、振興美國制造業(yè)、促進基礎廣泛增長：第14017號行政命令下的百日審查》報告指出，美國部分關鍵礦產(chǎn)和材料對外依存度高且供應鏈不穩(wěn)定，對單一來源國（特別是中國）的脆弱性依賴對美國關鍵礦產(chǎn)供應鏈構成主要威脅。
第二，地緣資源競爭是美國實施關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的外在動力。主要大國對礦產(chǎn)資源的爭奪是國際關系緊張和沖突頻發(fā)的主要原因之一。冷戰(zhàn)時期，美國針對蘇聯(lián)礦產(chǎn)供應鏈進行遏制，并以此作為冷戰(zhàn)較量的重要工具。在“東升西降”和全球清潔能源快速發(fā)展的背景下，關鍵礦產(chǎn)地緣政治競爭將影響全球政治走向。首先，關鍵礦產(chǎn)決定未來全球能源和經(jīng)濟主導權。伴隨著新能源和新科技革命，主要大國修訂了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的定義、戰(zhàn)略和方法，把與全球環(huán)境和氣候變化、低碳發(fā)展相關的新材料戰(zhàn)略挑戰(zhàn)等融入其中，進而加劇了對新興關鍵性戰(zhàn)略性資源和材料的競爭。礦產(chǎn)資源國際競爭日趨激烈，成為大國資源博弈的焦點。世界銀行報告顯示，到2050年，為滿足對清潔能源術不斷增長的需求，石墨、鋰和鈷等礦物的產(chǎn)量將增加近500%，而為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》控制溫升2℃的目標，未來所需的風能、太陽能和地熱能以及能源儲存將需要超過30億噸礦物和金屬。國際能源署指出，全球能源系統(tǒng)對關鍵礦產(chǎn)的總體需求到2040年可能增加6倍，到2050年，全球能源需求中的大部分增長將來自于可再生能源和清潔能源技術，進而帶動全球?qū)︺~、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關鍵礦產(chǎn)的需求呈指數(shù)級增長。其次，關鍵礦產(chǎn)資源在地理位置上聚集于幾個特定國家和區(qū)域。全球約一半的鈷供應來自剛果民主共和國（DRC）；2/3的鋰儲量位于拉美“鋰三角地區(qū)”，其中玻利維亞的鋰礦儲量雖然豐富，但在經(jīng)濟上尚不具備可采性，全球80%以上的鋰供應來自澳大利亞、智利和阿根廷三國；全球探明儲量的74%的錳來自南非，關鍵礦產(chǎn)多數(shù)分布集中度較高且呈現(xiàn)寡頭壟斷特征。除了中國富集的稀土礦產(chǎn)以外，中國和全球主要大國都在競爭的鎳、鋰、鈷等礦產(chǎn)進口主要來源于智利、澳大利亞、剛果（金）、菲律賓、南非、秘魯、印尼等國家，因此未來大國地緣資源競合也將圍繞爭取關鍵礦產(chǎn)展開。
第三，中美競合是美國推進關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的催化劑。在資源領域，美國對中國防范與競爭主要體現(xiàn)為實施關鍵礦產(chǎn)供應鏈的“去中國化”。就防范的角度而言，美國需要從中國進口35種關鍵礦產(chǎn)中的20種，而在14種對外依存度100%的關鍵礦產(chǎn)中，以中國為主要進口國的多達8種，其中包括砷（91%）、稀土元素（80%）、鎵（32%）、石墨（37%）、銦（27%）等。在關鍵礦產(chǎn)的工業(yè)流程領域，以鋰為例，美國儲量占全球3.5%，產(chǎn)量占全球不足1%，而全球絕大多數(shù)的鋰要經(jīng)由中國加工，美國在此領域完全缺位。在大部分依賴進口的其他礦產(chǎn)資源中，中國也占有相當大的進口份額。而從競爭的角度來看，美國拜登政府對華政策的重點之一即防范、打擊中國對未來產(chǎn)業(yè)的主導。在清潔能源領域，對綠色供應鏈的爭奪已成為中美競爭的前沿議程。中國正在經(jīng)歷由簡單的礦產(chǎn)生產(chǎn)國或零部件組裝國向更高價值的制造商的轉(zhuǎn)變。中國在全球綠色供應鏈中的重要地位從資源儲備、開采加工、制造工藝到市場規(guī)模等各個方面展現(xiàn)出來。特別是對中美與新技術材料相關的42種戰(zhàn)略性關鍵礦產(chǎn)資源進行評估發(fā)現(xiàn)，進口占其國內(nèi)消費量一半以上的礦種，中國有19種，美國有24種，兩者共同的有11種，而這正是兩國未來資源競爭博弈的焦點。美國拜登政府聚焦于關鍵礦產(chǎn)對華競爭，以及協(xié)調(diào)盟國合作進行能源礦產(chǎn)治理、強化供應鏈彈性、滿足美國對清潔能源技術的預期需求和推動盟友伙伴間的能源自主，并在國際上采取相對嚴格的環(huán)境和生態(tài)標準以形成對華遏制。
表2 美國新興關鍵礦產(chǎn)的對外依存度和主要來源國
第四，全球供應鏈脆弱性上升是美國推進關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的背景。供應鏈的全球化配置易遭受突發(fā)性緊急事件的沖擊而斷裂，這主要是由于全球供應鏈中的地緣集中性和市場分散性之間的固有矛盾。關鍵礦產(chǎn)的供需分離現(xiàn)象對美國等主要大國來說尤為突出。新冠疫情突如其來的沖擊對全球化的供應鏈布局產(chǎn)生深遠影響，加劇了各國供應鏈的斷裂風險。秘魯?shù)你~礦開采活動占全球產(chǎn)量的12%，由于該國的一系列限制措施導致開采和出口陷入停頓。南非的封鎖政策中斷了全球75%的鉑金產(chǎn)量，鉑金是許多清潔能源技術和排放控制設備的關鍵材料，盡管該國后來允許礦山以50%的產(chǎn)能運營，但仍對全球生產(chǎn)造成重大沖擊?！昂笠咔闀r代”的全球復工潮短時間內(nèi)帶動了下游需求激增，引發(fā)全球生產(chǎn)材料短缺和價格高漲。鐵礦石、銅、鋁、鎳等價格都經(jīng)歷了不同程度的上漲。同時，美國白宮多次舉行有關“供應鏈瓶頸”會議，聚焦供應鏈的到岸運輸環(huán)節(jié)，政府通過與港口、快遞商、零售商等合作，以保持運輸渠道暢通和改善供應鏈緊張問題。美聯(lián)儲也多次召開會議，討論供應鏈瓶頸和投入短缺問題。自特朗普時代開啟的中美制裁與反制也加劇了美國國內(nèi)供應鏈脆弱風險。2021年4月，美國參議院高票通過的《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》集中突出了美國將在全球綠色供應鏈安全和關鍵礦產(chǎn)供應鏈領域防范中國的基調(diào)。不僅如此，重塑美國聯(lián)邦政府領導地位，強化聯(lián)邦政府對供應鏈進行跨行業(yè)全面管理，建設由聯(lián)邦政府主導的美國全球化供應鏈管理體系是拜登政府重要議程。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）的報告提出，發(fā)展清潔能源所需的關鍵礦產(chǎn)的安全已成為戰(zhàn)略問題，新冠疫情的暴發(fā)將關鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略重要性提升至新高度，加強關鍵礦產(chǎn)供應鏈安全對拜登政府來說已刻不容緩。此外，極端天氣等環(huán)境因素對供應鏈的影響不容忽視，礦產(chǎn)開采在貢獻了大量溫室氣體排放的同時，也極易受到氣候變化波及，各國紛紛將氣候變化要素加入到供應鏈風險評估中。
三
隨著科技進步和政治周期的變化，美國的關鍵礦產(chǎn)需求也發(fā)生結構性變動，對一些礦物的需求下降了，而對另外一些礦產(chǎn)的需求有所上升。在過去20年里，鋁、鉻、錳、鉑類金屬等的消費量有所下降，而鋰、鍺和石墨的需求緩慢增長?？梢灶A見的是，拜登政府推行的基建計劃和綠色新政將不斷激發(fā)對個別關鍵礦產(chǎn)需求，包括用于道路、住房、鐵路、電網(wǎng)搭建和升級的錳、鎢和釩，清潔電池所必須的鈷和鋰，用于制造新能源汽車的鉭和鈮，以及其他用于制造高價值電子產(chǎn)品的稀土元素。展望未來，全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、清潔能源革命和關鍵礦產(chǎn)供需分離等將會繼續(xù)推動美國加強關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略行動及拓展大國地緣競爭內(nèi)涵。
第一，清潔能源改變美國傳統(tǒng)的資源安全觀，美國強化關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略面臨諸多制約。拜登政府將在最大限度地繼承特朗普政府遺產(chǎn)基礎上，隨時調(diào)整戰(zhàn)略稀缺資源自主方向，但美國強化關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略面臨一系列法律、政治和商業(yè)利益障礙，并難以擺脫“綠色困境”，即清潔能源所依賴的清潔礦物開采對環(huán)境構成的嚴重挑戰(zhàn)。自拜登政府頒布《關于確保關鍵礦物安全和可靠供應的聯(lián)邦戰(zhàn)略》行政令以來，美國已陸續(xù)將“關鍵礦物清單”上的產(chǎn)品種類擴大至35種。2021年6月，美國能源部發(fā)布《美國鋰電池2021～2030年國家藍圖》，宣布要在國內(nèi)建立鋰電池材料和技術的完整供應鏈。然而，拜登清潔能源政策所依賴的關鍵礦產(chǎn)開采與國內(nèi)環(huán)境保護主流相抵觸，美國國內(nèi)鋰儲量占全球3.6%，但開采和加工的鋰份額僅占不到1%。內(nèi)華達州是美國鋰需求的主要國內(nèi)來源，但其采礦作業(yè)的行政審批面臨著包括生物多樣性中心在內(nèi)的環(huán)保群體和一些民主黨人的阻撓。美國國防部與澳大利亞萊納斯集團合作啟動的得克薩斯州稀土加工設施、加利福尼亞州芒廷斯稀土、明尼蘇達州銅鎳礦開采等項目受到當?shù)孛癖姀娏曳磳?。同時，拜登政府擴大國內(nèi)生產(chǎn)以滿足氣候和減排目標的政策缺乏與地方的有效溝通和落地。白宮供應鏈審查報告中提到既要放寬對新礦開采的許可，又要限制其對環(huán)境的影響，這將不可避免地使拜登政府陷入兩難境地。
第二，美國將繼續(xù)加強關鍵礦產(chǎn)供應鏈聯(lián)盟戰(zhàn)略?；诿绹F(xiàn)有力量既無法實現(xiàn)關鍵礦產(chǎn)全供應鏈整合，又面臨國內(nèi)礦產(chǎn)開采的力不從心，因此通過有效的盟友伙伴關系形成供應鏈聯(lián)盟成為現(xiàn)實選擇。在關鍵的跨大西洋伙伴關系方面，圍繞關鍵礦產(chǎn)的美歐合作將得到不斷鞏固和加強，防范所謂中國對鋰礦石、稀土等新興關鍵礦產(chǎn)的主導趨勢。對拜登政府而言，跨大西洋伙伴關系是其對華競爭戰(zhàn)略的主要依托。歐美之間在綠色供應鏈上政策趨同，合作基礎穩(wěn)固，無論是出于減少對華依賴還是遏制中國的整體競爭力，雙方在對華礦產(chǎn)供應鏈施壓方面存在共同利益。但由于美歐產(chǎn)業(yè)結構的高度同質(zhì)化，其合作模式或更多圍繞第三國開采、技術共享、數(shù)據(jù)協(xié)同、投資合作、規(guī)則制定等方面，以實現(xiàn)關鍵礦產(chǎn)供應鏈的自主和“去中國化”。美歐在“跨大西洋技術和貿(mào)易合作框架”（TTC）、G7、OECD等雙多邊框架下的協(xié)調(diào)將不斷加強，通過制定國家和行業(yè)間規(guī)范，突出環(huán)境、勞工、透明度等標準以將中國排除在未來全球礦產(chǎn)供應鏈主流規(guī)范之外，中國同美歐在第三國開發(fā)及在WTO、G20等多邊框架下的博弈將加劇。
美國對全球關鍵礦產(chǎn)的領導力很大程度上來自美西方礦產(chǎn)資源跨國公司聯(lián)盟。美西方可利用國際開發(fā)金融公司（DFC）等資金優(yōu)勢，協(xié)同私人機構在全球范圍內(nèi)以援助、合作經(jīng)營、共同開發(fā)等模式拓展整合供應鏈。美國和歐盟合作推進聯(lián)合國責任投資原則組織（UN-PRI）、國際標準組織（ISO）和氣候環(huán)境相關財務信息披露工作組（TCFD）展開ESG評價治理，將制度價值、社會價值、地球環(huán)境價值納入對資源類企業(yè)的評級中。美國與澳大利亞、日本的稀土聯(lián)盟也將不斷強化，美國和日本已將拜登政府“全球供應鏈調(diào)查”中的四項關鍵產(chǎn)品及相關技術納入兩國“經(jīng)濟安全合作框架”中。而2022年由澳大利亞舉辦的四國清潔能源供應鏈峰會或?qū)⑦M一步加強對華供應鏈脫鉤態(tài)勢。
第三，美國政府關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將同人權議題捆綁。拜登政府將供應鏈議題同人權議題相捆綁，并利用“侵犯人權和侵犯勞工權益”對中國進行無理指責，強調(diào)其供應鏈風險。人權議題是美國國內(nèi)政治和外交政策中的重要跨領域議題，拜登政府將人權置于內(nèi)政外交的重要位置上，并圍繞所謂“新疆人權”議題捏造“強迫勞動”對華進行無理干涉。人權和氣候既是民主黨執(zhí)政的兩大支柱性議題，也是西方價值觀的共同訴求，兩者的聯(lián)結能夠在西方社會迅速凝聚共識和形成合力，讓美國重新站上“道德高點”實施干涉。就供應鏈而言，多晶硅是光伏產(chǎn)業(yè)的上游重要原材料，新疆則是全球多晶硅的主要產(chǎn)地。美國勞工聯(lián)合會主席理查德·特魯姆卡在寫給國家安全顧問杰克·沙利文的信中敦促拜登政府阻止從新疆地區(qū)進口含有多晶硅的太陽能產(chǎn)品。在人權和供應鏈的復合施壓手段下，美國通過影響全球光伏企業(yè)的國際化布局，強迫西方國家剝離同中國相關礦產(chǎn)企業(yè)的合作關系，強化自身在供應鏈上的地位，同時在一定程度上達到分化中歐合作的目的。白宮供應鏈審查報告建議美國應對包括能源資源治理倡議（ERGI）、負責任采礦保證倡議（IRMA）、采掘業(yè)透明度倡議（EITI）、負責任礦物貿(mào)易公私聯(lián)盟（PPA）在內(nèi)的多邊合作網(wǎng)絡采取更多支持與合作，并重申了《多德—弗蘭克法案》第1502條（關于沖突礦產(chǎn)相關規(guī)則），尋求將其拓展到全球其他地區(qū)。
第四，在全球供應鏈行將重組的大背景下，美國強化自身供應鏈自主，并策動盟友“對華脫鉤”已成定局，但實際效果有限。首先，美國礦產(chǎn)供應鏈難以擺脫對華依賴。中國在工業(yè)流程方面具有技術和規(guī)模成本優(yōu)勢，即使美國通過“能源資源治理倡議”等關系網(wǎng)絡實現(xiàn)對礦物的發(fā)現(xiàn)和開采，但同樣面臨加工流程上的對華依賴，而工業(yè)流程的本土化又受國內(nèi)多方面掣肘，短期難以形成規(guī)模。其次，拜登政府供應鏈聯(lián)盟能否實現(xiàn)“對華脫鉤”存疑。拜登政府在礦產(chǎn)聯(lián)盟構建上呈現(xiàn)多元多層的復合特點，將礦產(chǎn)安全議題不斷嵌入到既有的雙多邊框架中，但對華脫鉤未必符合美國盟友利益。而美國是否愿為維系聯(lián)盟關系支出成本具有不確定性，拜登在四國機制、七國集團、東盟峰會及G20等多個場合提及礦產(chǎn)供應鏈安全合作，但目前諸多議程仍停留在框架階段。拜登在東亞峰會上提出構建“印太經(jīng)濟框架”，并將供應鏈韌性作為關鍵議題，而東盟作為中國最大貿(mào)易伙伴，雙方合作勢頭日益向好，拜登政府的供應鏈聯(lián)盟戰(zhàn)略恐難達到預期效果。此外，拜登政府推動供應鏈回遷和盟友間自主又面臨著采掘行業(yè)投資成本高、投資回報周期長、礦產(chǎn)勞動力短缺、國內(nèi)研發(fā)和投資資金不足等問題，片面追求“對華脫鉤”最終將危及美國自身礦產(chǎn)供應鏈安全。
面對上述美國關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略變化及全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈格局和礦業(yè)分工體系分化重組，資源民族主義和礦產(chǎn)富集地區(qū)安全沖突同步上升，新的資源貿(mào)易規(guī)則不斷發(fā)展，中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源所處的國際環(huán)境不穩(wěn)定性將明顯增加。在“雙碳目標”下，中國關鍵礦產(chǎn)需求增長較快，但仍受制于部分關鍵礦產(chǎn)被少數(shù)國家控制。中國優(yōu)勢礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈具有“有”而不“優(yōu)”的特點。中國仍是國際礦產(chǎn)規(guī)則、市場和價格的被動接受者，而缺乏與自身經(jīng)濟實力和市場規(guī)模相稱的全球資源領導力。中國戰(zhàn)略性關鍵礦產(chǎn)資源供給面臨諸多挑戰(zhàn)，國內(nèi)礦產(chǎn)資源儲量豐富但開發(fā)難度大，其中銅、鐵、鋁等礦產(chǎn)具有人均儲量遠低于世界平均水平、長期高位發(fā)展、對外依存度和集中度高等特點，同時還面臨礦產(chǎn)資源綜合利用、產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術及裝備短缺，以及礦產(chǎn)供應鏈長期存在結構性短缺的問題，存在關鍵專利、關鍵材料和裝備的“卡脖子”風險。
為此，中國應該加強關鍵礦產(chǎn)安全的國家戰(zhàn)略建設，從總體安全觀出發(fā)，建設基于集新型國際關系、國內(nèi)結構調(diào)整、中歐綠色伙伴和“一帶一路”為一體的關鍵礦產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，特別是應推進中國自身供應鏈韌性建設。首先，中國可以參考美國商務部、內(nèi)政部、能源部、國務院的礦產(chǎn)資源聯(lián)席會議制度，建設中國關鍵礦產(chǎn)的跨部門協(xié)同機制。其次，加強技術創(chuàng)新以降低新能源產(chǎn)業(yè)上游礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用成本和尋找可替代原材料，打造多元供應體系。再次是增強高鐵、電力裝備、新能源、通信設備等領域的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，夯實國際產(chǎn)業(yè)鏈對中國的依存關系，形成對外方人為斷供的強有力反制和威懾能力。中國可以在大力推動新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和儲能等新業(yè)態(tài)同時，探索向上游延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，密切關注關鍵礦產(chǎn)動態(tài)，保障中國關鍵資源安全的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>
