北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略制定要點(diǎn)淺析

崔旭川

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100045)

0 引言

城市中因交通出行造成的氣體排放是除建筑物和工業(yè)生產(chǎn)外溫室氣體排放的主要來(lái)源，交通出行方式的選擇直接影響城市擁堵程度、碳排放量，并對(duì)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)造成直接影響[1].在充分認(rèn)識(shí)上述情況下，促進(jìn)以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)交通出行轉(zhuǎn)型和土地利用優(yōu)化、降低城市能源消耗和溫室氣體排放等措施已成為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境高質(zhì)量塑造的重要手段.

1 研究背景

1.1 當(dāng)前面臨挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)城市居民整體出行模式伴隨著城市化及其擴(kuò)張發(fā)生著深刻劇烈變化.由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本的不斷增加，以及采取將郊區(qū)土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的發(fā)展模式，我國(guó)城市總體規(guī)模持續(xù)快速性擴(kuò)張.這種擴(kuò)張伴隨的是機(jī)動(dòng)化交通出行的大規(guī)模發(fā)展和私人機(jī)動(dòng)出行工具的快速普及.以北京市為例，即使在嚴(yán)格控制小汽車(chē)增長(zhǎng)的背景下，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量依舊達(dá)到新的規(guī)模.根據(jù)《北京市2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020年末全市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)到657萬(wàn)輛，其中私人小汽車(chē)數(shù)量為507.9萬(wàn)輛[2].盡管機(jī)動(dòng)化帶來(lái)移動(dòng)性和便利性方面的效益，但私人機(jī)動(dòng)車(chē)的發(fā)展和使用同樣帶來(lái)諸多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境負(fù)面影響.包括持續(xù)加劇的交通擁堵、能源消耗、空氣污染、安全事故以及社會(huì)隔離等.由于出行距離增加，在交通領(lǐng)域?qū)е伦孕熊?chē)和步行等綠色出行比例不斷下降.同時(shí)，城市道路資源過(guò)度被私人小汽車(chē)使用，交通環(huán)境惡化程度加劇.城市發(fā)展急需轉(zhuǎn)向更加集約化的可持續(xù)模式，尤其是采用連接度高的公共交通網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，從而推動(dòng)私人出行向公共綠色交通出行方式轉(zhuǎn)變.

1.2 北京推動(dòng)工作

北京是中國(guó)超大級(jí)別人口城市，研究“公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略”意義重大.北京在新版總體規(guī)劃(1)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》，是北京市編制的新一版城市總體規(guī)劃，由中共北京市委、北京市人民政府于2017年9月29日發(fā)布并實(shí)施.實(shí)施過(guò)程中面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，諸如：“明確城市核心功能并實(shí)施人口疏解、集約高效利用存量和增量土地資源、構(gòu)建公交都市和步行友好城市”等[3].根據(jù)《2020年北京市交通發(fā)展年度報(bào)告》，北京2020年中心城區(qū)出行方式構(gòu)成中軌道交通占16.48%、常規(guī)公交占15.34%、小汽車(chē)占22.59%、出租車(chē)占2.5%、自行車(chē)占12.05%、步行占30.2%、其他占0.83%[4].公共交通分擔(dān)率不高是造成城市交通擁堵，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)城市人口增長(zhǎng)壓力的主要原因.作為應(yīng)對(duì)措施，北京近年來(lái)大力發(fā)展以軌道交通為代表的公共交通體系.截至2020年底，全市軌道交通運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路24條，車(chē)站428座，總里程727 km[5].未來(lái)還將持續(xù)一段時(shí)期建設(shè)增長(zhǎng)，使北京中心城地區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步成形.

通過(guò)開(kāi)展研究，北京力爭(zhēng)將“以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展原則納入其政策和未來(lái)的城市及交通規(guī)劃中”，構(gòu)建公交都市和步行友好城市、集約高效利用存量和增量土地資源.同時(shí)，減少或清除該戰(zhàn)略所面臨的關(guān)鍵性技術(shù)瓶頸和政策障礙.進(jìn)而改變公眾的出行模式，助力城市碳排放達(dá)標(biāo)，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn).在具體操作中，則是將“公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展”戰(zhàn)略原則積極有效地落實(shí)在城市分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和綜合交通體系規(guī)劃等層級(jí)中，配套制定實(shí)施導(dǎo)則和落地政策，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展.未來(lái)，計(jì)劃按照不同層面展開(kāi)相應(yīng)研究.分別為：“公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展(TOD)戰(zhàn)略制定與實(shí)施”(宏觀層面)、“基于TOD理念的軌道交通線(xiàn)路功能與用地優(yōu)化示范項(xiàng)目”(中觀層面)和“面向TOD的城市更新地區(qū)綜合規(guī)劃建設(shè)示范項(xiàng)目”(微觀層面)，形成多層級(jí)內(nèi)容覆蓋.重點(diǎn)從城市綜合診斷、政策概要、技術(shù)支持和方案實(shí)施等方面構(gòu)建完整的研究體系，制定符合北京實(shí)際情況的相關(guān)戰(zhàn)略、政策機(jī)制、工具指南.為北京城市總體戰(zhàn)略的實(shí)施提供支撐，引導(dǎo)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型.

2 北京TOD戰(zhàn)略制定

2.1 總體戰(zhàn)略愿景

北京作為中國(guó)首都，應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)城市低碳、健康和可持續(xù)性發(fā)展，體現(xiàn)大國(guó)首都的責(zé)任和擔(dān)當(dāng).因此，北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略總體目標(biāo)是：“讓城市將以公共交通為導(dǎo)向發(fā)展原則納入其政策和未來(lái)的城市及交通規(guī)劃中”.同時(shí)，將“人居城市可持續(xù)性發(fā)展、城市交通發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和城市交通與土地協(xié)同規(guī)劃”3部分內(nèi)容作為總體戰(zhàn)略目標(biāo)下的具體愿景目標(biāo)(圖1).

圖1 北京TOD總體戰(zhàn)略愿景目標(biāo)(圖片來(lái)源：筆者自繪)

2.2 城市應(yīng)對(duì)策略

為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，北京需要轉(zhuǎn)向更加集約化的發(fā)展.尤其是采用連接度高的公共交通網(wǎng)絡(luò)化城市發(fā)展形態(tài)，從而推動(dòng)私家車(chē)向公共交通及非機(jī)動(dòng)化交通方式轉(zhuǎn)變.在上述目標(biāo)愿景基礎(chǔ)上，北京應(yīng)制定符合自身實(shí)際情況的應(yīng)對(duì)策略：倡導(dǎo)以“公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展”模式，沿公共交通走廊推動(dòng)混合用地布置、集約緊湊發(fā)展，加快步行銜接體系規(guī)劃建設(shè)，高效整合土地使用與交通規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，逆轉(zhuǎn)當(dāng)前依賴(lài)小汽車(chē)的城市蔓延模式[7-8].通過(guò)預(yù)期任務(wù)的完成促進(jìn)項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化，從而提升城市總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施水平(圖2).

圖2 城市總體層面應(yīng)對(duì)策略和研究?jī)?nèi)容(圖片來(lái)源：筆者自繪)

2.3 目標(biāo)實(shí)施路徑

北京城市總體層面“公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展戰(zhàn)略”制定應(yīng)結(jié)合城市中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃持續(xù)滾動(dòng)更新，并在城市廊道(站點(diǎn))和片區(qū)(組團(tuán))層面規(guī)劃加以應(yīng)用.結(jié)合TOD實(shí)施過(guò)程中減量、提質(zhì)、民生、安全等需求，借助城市更新機(jī)制的帶動(dòng)，通過(guò)設(shè)施類(lèi)型劃分、梯度規(guī)劃引導(dǎo)、指標(biāo)機(jī)動(dòng)賦予等手段建立目標(biāo)實(shí)施途徑.此外，將漸進(jìn)式公眾參與和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)分析作為研究補(bǔ)充手段，促進(jìn)戰(zhàn)略制定的深入細(xì)化實(shí)施[9].

3 北京TOD研究要點(diǎn)

3.1 研究思路框架

當(dāng)前，北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略納入城市與交通規(guī)劃體系存在著諸多實(shí)際問(wèn)題.其中既包含了規(guī)劃技術(shù)層面的原因，還隱含著深層次體制機(jī)制層面問(wèn)題.因此，該戰(zhàn)略的制定要緊緊抓住核心目標(biāo)、從基礎(chǔ)工作入手搭建平臺(tái)，通過(guò)理論與實(shí)踐互動(dòng)建立研究體系，多角度、多層次深化研究?jī)?nèi)容，多方位宣傳提高參與度.戰(zhàn)略研究應(yīng)統(tǒng)籌劃分為若干部分，通過(guò)初期問(wèn)題分析診斷把控核心研究?jī)?nèi)容，進(jìn)而制定總體戰(zhàn)略原則和實(shí)施政策機(jī)制，并為后續(xù)不同層面規(guī)劃外延提供指導(dǎo).結(jié)合研究?jī)?nèi)容制定相對(duì)應(yīng)的推進(jìn)階段，形成分層次、分步驟、逐級(jí)有序的推進(jìn)格局.具體思路如下：第1階段，結(jié)合當(dāng)前面臨問(wèn)題，提出北京未來(lái)城市發(fā)展方向和核心目標(biāo)，明確該戰(zhàn)略制定的主旨；第2階段，結(jié)合已開(kāi)展的基礎(chǔ)工作，進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題的綜合診斷及分析，把握問(wèn)題的實(shí)質(zhì)方向；第3階段，通過(guò)系統(tǒng)把控核心規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)圈層類(lèi)型劃分、評(píng)價(jià)指標(biāo)建立、導(dǎo)則指南制定和公眾決策參與內(nèi)容進(jìn)行深入探討和研究，該階段研究是整體研究的重中之重；第4階段，綜合得出北京TOD戰(zhàn)略原則和目標(biāo)建議.從實(shí)施機(jī)制政策上進(jìn)一行跟進(jìn)研究，形成系統(tǒng)的規(guī)劃理論和可操作的實(shí)施建議，并對(duì)研究成果進(jìn)一步提煉轉(zhuǎn)化；最后，第五階段是在城市層面研究基礎(chǔ)上，對(duì)廊道(站點(diǎn))和片區(qū)(組團(tuán))層面外延規(guī)劃形成指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃要義的層層傳導(dǎo)、推廣普及(圖3).

圖3 北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略研究思路框架(圖片來(lái)源：筆者自繪)

3.2 核心內(nèi)容要點(diǎn)

為實(shí)現(xiàn)整體戰(zhàn)略目標(biāo)，北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略制定的內(nèi)容重點(diǎn)應(yīng)圍繞“圈層層次類(lèi)型劃分、指標(biāo)評(píng)價(jià)體系建立、導(dǎo)則指南工具手冊(cè)和公眾決策參與機(jī)制”4個(gè)方面確立核心研究成果，并進(jìn)一步細(xì)化各領(lǐng)域內(nèi)容.包括：落實(shí)公共交通為導(dǎo)向城市發(fā)展規(guī)劃、制定TOD導(dǎo)則指南及可操作工具包、建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與方法、促進(jìn)TOD實(shí)施配套政策機(jī)制等，以期達(dá)到各領(lǐng)域成果內(nèi)容協(xié)同補(bǔ)充、相互配合、綜合施策的作用效果(圖4).研究首先要重視分析評(píng)估.從站點(diǎn)使用效果入手尋找公共交通服務(wù)問(wèn)題和改進(jìn)的方向.其次，要科學(xué)量化評(píng)價(jià).通過(guò)指標(biāo)評(píng)價(jià)分析進(jìn)而促進(jìn)指導(dǎo)TOD實(shí)施的指標(biāo)體系建立.再次，要突破操作范式.改變傳統(tǒng)自上而下的戰(zhàn)略性探討，建立自下而上的研究機(jī)制.此外，要轉(zhuǎn)換工作模式.通過(guò)將公眾參與模式融入規(guī)劃，建立咨詢(xún)、決策參與的制度設(shè)計(jì)機(jī)制.最后，還要注重宣傳效果.可采取訊息推送和研究成果內(nèi)容公開(kāi)等形式，達(dá)到宣傳TOD的良好愿景效果[10].

圖4 北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略研究核心內(nèi)容(圖片來(lái)源：筆者自繪)

3.3 支撐平臺(tái)工作

為配合戰(zhàn)略目標(biāo)及內(nèi)容要點(diǎn)制定，研究應(yīng)搭建更為綜合的服務(wù)平臺(tái)予以支撐，包括：數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)、學(xué)術(shù)理論平臺(tái)、調(diào)查評(píng)估平臺(tái)和決策參與平臺(tái)，為北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略制定提供堅(jiān)強(qiáng)有力保障.其中，數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)是北京TOD戰(zhàn)略研究與分析的基礎(chǔ).在操作程序上，應(yīng)梳理從數(shù)據(jù)采集、處理、分析到應(yīng)用和開(kāi)放的整體工作框架.在數(shù)據(jù)內(nèi)涵上，應(yīng)包括傳統(tǒng)空間數(shù)據(jù)庫(kù)、大數(shù)據(jù)庫(kù)和文本數(shù)據(jù)庫(kù).此外，還應(yīng)建立開(kāi)放平臺(tái)，提供相關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)放、資訊交流和成果展示功能；學(xué)術(shù)理論平臺(tái)主要在學(xué)術(shù)理論和政策案例等方面進(jìn)行梳理，對(duì)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)理論、研究學(xué)者等信息構(gòu)建知識(shí)圖譜，對(duì)近年來(lái)出臺(tái)的規(guī)劃政策、法規(guī)和宣傳進(jìn)行匯總，對(duì)國(guó)內(nèi)外TOD理念下經(jīng)典案例進(jìn)行收集總結(jié).下一步，還應(yīng)以城市規(guī)劃的綜合視角將經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科內(nèi)容交叉融入，分析其在城市結(jié)構(gòu)、用地功能、廊道規(guī)劃等方面產(chǎn)生的對(duì)應(yīng)關(guān)系；調(diào)查評(píng)估平臺(tái)是對(duì)不同尺度居民出行需求、活動(dòng)、行為演變規(guī)律進(jìn)行跟蹤研究，宏觀角度應(yīng)關(guān)注居民居住、就業(yè)、活動(dòng)聚集點(diǎn)的歷史演變規(guī)律，中觀角度探索不同時(shí)期、不同站點(diǎn)周邊區(qū)域居民出行、活動(dòng)及行為模式的變化規(guī)律，微觀角度關(guān)注站點(diǎn)周邊區(qū)域道路網(wǎng)人流、車(chē)流的分布演變規(guī)律.為T(mén)OD城市發(fā)展情景類(lèi)型劃分、規(guī)劃導(dǎo)則制定和指標(biāo)體系建立提供依據(jù)；決策參與平臺(tái)則應(yīng)充分體現(xiàn)公眾決策參與的任務(wù)計(jì)劃特征，包括征集社會(huì)愿景、咨詢(xún)站點(diǎn)問(wèn)題和了解公眾需求.協(xié)商制定出TOD發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建監(jiān)督評(píng)價(jià)體系.并針對(duì)不同階段任務(wù)特征，體現(xiàn)公眾參與形式的多樣化差異.以上4個(gè)工作支撐平臺(tái)是北京“公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略”研究的核心基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標(biāo)及內(nèi)容要點(diǎn)制定的關(guān)鍵保障，將為后續(xù)研究成果轉(zhuǎn)化奠定良好的支撐條件，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義(圖5).

圖5 北京城市層面TOD研究支撐工作平臺(tái)示意(圖片來(lái)源：筆者自繪)

4 北京TOD推進(jìn)步驟

結(jié)合北京“公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略”要求，研究應(yīng)按照“找方法、深挖掘、定格調(diào)”3個(gè)階段進(jìn)行深化推動(dòng).第1階段為愿景制定與現(xiàn)狀分析診斷.重點(diǎn)在于制定研究啟動(dòng)報(bào)告和任務(wù)計(jì)劃，完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、政策數(shù)據(jù)庫(kù)、TOD診斷及愿景、公眾咨詢(xún)活動(dòng)方案制定.這一階段重點(diǎn)是研究理論方法的探索；第2階段為研究體系構(gòu)建與核心技術(shù)內(nèi)容攻堅(jiān).重點(diǎn)在于對(duì)TOD站點(diǎn)進(jìn)行類(lèi)型劃分、站點(diǎn)分析、指標(biāo)評(píng)價(jià)、導(dǎo)則制定、以及其他如實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃、投融資計(jì)劃、政策機(jī)制保障等方面的深度解析.這一階段重點(diǎn)是核心研究?jī)?nèi)容的深度挖掘；第3階段為總體成果編制與對(duì)外平臺(tái)展示.重點(diǎn)在于完成北京TOD總體戰(zhàn)略報(bào)告、舉辦研討及發(fā)布會(huì)、形成相關(guān)論文及著述，并對(duì)以上各階段公眾咨詢(xún)活動(dòng)進(jìn)行總結(jié).這一階段重點(diǎn)是奠定研究的格調(diào)水平(圖6).

圖6 北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)步驟(圖片來(lái)源：筆者自繪)

5 結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，在交通與土地融合發(fā)展上北京城市層面已做了諸多努力，但尚難以見(jiàn)到大容量公共交通與土地規(guī)劃協(xié)同互動(dòng)的實(shí)際明顯效果.這其中包含了規(guī)劃技術(shù)和政策機(jī)制等多方面問(wèn)題原因.在此背景下，研究制定北京公共交通導(dǎo)向城市發(fā)展戰(zhàn)略必要且及時(shí)、意義重大.本課題涉及內(nèi)容領(lǐng)域?qū)挿?、周期跨度較長(zhǎng)，研究存在一定的困難與挑戰(zhàn)，需要持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)以取得預(yù)期成果.只有持之以恒推動(dòng)研究工作，才能最終貫徹北京總規(guī)戰(zhàn)略目標(biāo)、促進(jìn)城市交通戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo).