國土綜合整治項目后期管護研究

◎洪仁濤 喬元波

一、后期管護的內(nèi)容

1.灌溉與排水工程管護，保證溝渠、橋涵、閘、排灌站、井房、蓄水池、水壩、配電等設施的完備，能夠正常使用；

2.田間道路、農(nóng)田防護工程管護，保證道路系統(tǒng)完整，通行順暢，防護工程充分發(fā)揮作用；

3.開發(fā)整理后新增耕地管護，保證新增耕地的數(shù)量與質(zhì)量；確保不發(fā)生挖沙取土、植樹和挖塘養(yǎng)魚等破壞耕地行為，不出現(xiàn)棄耕、拋荒現(xiàn)象；

4.項目公示牌、標志牌、交通警示等標志牌管護，保證完好、清晰；

5.其他需要管護的內(nèi)容。

土地整治項目后期管護的工作內(nèi)容如表1 所示。

?

二、存在的主要問題

1.管護不夠精準。由于存在“重建輕管”思想，有的地方對項目后期管護重視程度不夠，管護措施“粗枝大葉”，管護主體、權(quán)責不明晰，管護資金落實不到位，造成已完工的項目維護不當。一些地方在日常動態(tài)巡查中發(fā)現(xiàn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊在項目建設完成后，項目道路兩側(cè)存在種植樹木、土溝土渠雜草叢生及整治后地塊撂荒的情況。

2.規(guī)劃設計深度不夠。在國土綜合整治項目規(guī)劃設計階段，一些地方的規(guī)劃設計涉及后期管護比較粗略，后期管護的思路、原則、目標、落實措施不夠詳細，往往與實際工作相脫節(jié)，不具有科學的指導性和實際操作性，造成后期維護不方便或成本過高等問題。有的規(guī)劃設計未深入實地調(diào)查、勘測，生搬硬套，導致部分工程設施不實用。

3.管護資金投入不足。充足的資金投入是項目后期管護的重要保障。實踐中，國土綜合整治項目資金投入多用于具體施工，較少將后期管護資金單列，容易造成項目后期管護資金斷鏈，難以達到應有的管護效果。另外，一些地方的資金投入不夠多元化，管護資金多由地方財政投入，社會投資參與管護工作的情況少，使得資金保障不充足。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將項目后期管護職責全部委托給村組實施，而大部分村莊集體經(jīng)濟收入薄弱，難以有效落實管護職責。

4.激勵約束剛性不足。建立健全國土綜合整治項目后期管護考核機制和獎懲措施，有利于調(diào)動鎮(zhèn)村干部、群眾共同參與項目后期管護的積極性，形成后期管護的良性循環(huán)。但在實際工作中，管護激勵與約束措施少，獎懲兌現(xiàn)落實有差距，造成基層主動參與項目后期管護的積極性不高。有關(guān)地方政府部門即便發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護責任履行不到位，也沒有具體懲戒措施，難以有效督促管護方履行管護職責。

5.管護專業(yè)程度較弱。國土綜合整治項目竣工驗收后，一般沒有專業(yè)團隊專門負責后期管護工作，尤其在電力、水利設施、排水溝的設備維修方面缺乏管護措施，致使設備損壞后不能正常發(fā)揮作用。另外，受限于技術(shù)性強、成本高等因素影響，國土綜合整治項目中較少使用鐵塔攝像、無人機、衛(wèi)星遙感等信息技術(shù)，未形成高效快速的管護方法。

?

三、產(chǎn)生問題的原因

1.鎮(zhèn)村管護積極性不高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只重視國土綜合整治項目的投資和建設，往往將完成項目驗收當作最后一個環(huán)節(jié)，對項目的后期管護投入不足，增加了后期管護的難度。

2.管護職責不夠具體。國土綜合整治項目的后期管護中，誰來管護、怎么管護、管護期限、管護措施、資金投入等沒有形成明確的規(guī)定，多數(shù)處于口頭交代、簡短的書面交接，使管護責任大而化之，難以有效落實。

3.宣傳引導不到位。國土綜合整治項目實施期間，一般都會動員鎮(zhèn)村干部、村民代表參與規(guī)劃設計、項目施工監(jiān)管及竣工驗收。但在項目完成后，對加強后期管護的宣傳引導工作則做得不夠到位，造成群眾對土地整治項目后期管護認識不深入、不全面，對具體要求掌握不夠精準，主動管護意識不強。

4.績效評價不健全。一些國土綜合整治項目后期管護缺少績效評價體系，沒有用“一把尺子”衡量管護效果、管護主體、管護客體與管護措施、管護資金等，使項目后期效益打了折扣。

四、主要建議

1.進行科學合理的土地整治規(guī)劃。土地整治工程需要因地制宜，工程的建立要與當?shù)氐沫h(huán)境，例如氣候、地理位置、地貌等相符。另外還要與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應。設計人員需要預先了解工程周圍的環(huán)境，并對現(xiàn)場進行勘測，記錄一定范圍內(nèi)的水、田、路等的數(shù)據(jù)信息并進行分析，深入基層去了解實際情況，聽取人民群眾的意見，了解當?shù)氐娘L俗習慣等，結(jié)合多種因素以及多種情況，才能使工程的規(guī)劃變的更加合理、全面，保證工程得到長期有效的管理與利用。

2.加強頂層設計，完善制度機制。建議科學開展政策評估，推動出臺相關(guān)層面的政策文件——特別是在法律、行政法規(guī)層面明確國土綜合整治項目后期管護的主體、實施措施、獎懲制度，促進國土綜合整治項目后期管護工作的科學化、法治化、規(guī)范化。建議制定國土綜合整治項目后期管護責任制度，實行項目“四級負責制”，明確縣、鄉(xiāng)、村、組職責，切實壓實工作責任鏈條；探索聘用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級“田長”作為管護員或引入專業(yè)團隊開展管護巡查督導，提高管護效率；加大國土綜合整治后期管護宣傳力度，采取會議、電視、公開欄、新媒體等多種形式，宣傳國土綜合整治項目建設的意義、內(nèi)容和政策，增強群眾管護責任感和自覺性。

3.完善規(guī)劃編制，健全評價體系。國土綜合整治項目規(guī)劃編制作業(yè)人員應認真踏勘現(xiàn)場，結(jié)合項目區(qū)村情村況，細致了解項目區(qū)的田、水、路、林、人文等現(xiàn)狀及周邊配套設施，廣泛聽取項目區(qū)群眾的意見，選取最優(yōu)管護路徑，降低管護成本；健全國土綜合整治項目評價體系，在對整治項目綜合驗收時，應有相應量化指標進行評價，評價應圍繞管護制度、耕地保護、配套設施、管護資金等方面開展。

4.實行建牌發(fā)證，合力做好管護。國土綜合整治項目經(jīng)驗收后的地塊，應豎立項目管護牌，建立“戶籍”，發(fā)放《整治地塊管護證》，明確管護責任主體、責任單位、責任人以及坐落、管護類型、管護期限、管護面積等具體內(nèi)容；應建立政府牽頭，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公安等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同參與的管護機制，堅持“誰承包誰管護，誰受益誰維修，誰損壞誰賠償”的原則，層層簽訂管護合同，明確規(guī)定管護目標、責任與義務，形成政府管護與群防群護的良好局面。

5.加大巡查力度，落實獎懲措施。一是加大國土綜合整治項目后期管護巡查力度。建議定期開展國土綜合整治管護巡查，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護、村級管護責任落實情況，并將整治地塊列入耕地保護范圍，嚴查在整治后土地上建房、取土、植樹、堆放廢棄物等行為；健全國土綜合整治后期管護信息管理系統(tǒng)，用“數(shù)字化”跟蹤方式，保障土地整治效益。二是加大資金投入。設立管護專項資金，設定年度畝均管護標準，對達到耕地保護要求的地塊，直接將資金發(fā)放給管護責任人；后期管護經(jīng)費納入項目投資預算，有項目承擔單位按管護年限、提取比例向村組撥付；每年對管護地塊進行核定，符合要求的分年度發(fā)放，不符合要求的停止發(fā)放。三是加大政策引導。建議設立國土綜合整治建設獎，并與項目后期管護水平相掛鉤，采取“建設占用、補劃監(jiān)管”并重的原則，堅持數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。四是加大管護約束力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)項目管護地塊應負屬地監(jiān)管責任，對未落實管護工作導致項目區(qū)內(nèi)整治后耕地被違法占用、棄耕拋荒的，應依法追究相關(guān)負責人的責任。

6.明確管護責任，落實主要義務。項目初驗后，土地整治中心應組織專業(yè)人員會同項目施工單位、監(jiān)理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成聯(lián)合小組，對項目工程進行確認，拿出四方確認的工程清單作為交接過程的有關(guān)資料。在此基礎(chǔ)上，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂工程移交協(xié)議，明確雙方的責任和義務，把后續(xù)管理工作作為最主要的內(nèi)容。簽訂資產(chǎn)移交協(xié)議后，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府應根據(jù)協(xié)議的內(nèi)容，編制具體的工程管護制度，再利用有線電視、宣傳單等多種形式宣傳，使其家喻戶曉，從而形成了“工程為人人、人人護工程”的良好社會風氣。

7.建立各單項工程管護制度。土地整治建設工程的各單項工程之間在管護上具有相對獨立的特點，自然資源管理部門可分別提出其管護的具體制度。

（1）耕地管護制度。明確耕作制度，保證耕地的充分合理利用，嚴禁改變耕地用途的行為；耕地質(zhì)量評價制度，國土資源管理部門采取定期或不定期的抽查耕地質(zhì)量進行評價。

（2）農(nóng)田水利工程管護制度。嚴禁故意損壞農(nóng)田水利設施設備的行為。根據(jù)不同設施設備的特點開展定期的維護，建立各設施設備的檔案制度，記錄其技術(shù)參數(shù)、基本信息、使用情況和檢修情況等。

（3）道路工程管護制度。嚴禁惡意破壞田間道路和農(nóng)橋的行為；禁止對橋梁、道路的不合理利用行為；對田間道路工程進行不定時的檢修，采取預防措施減小建設工程被損害的可能性。

（4）農(nóng)田防護工程的管護制度。定期對防護林進行澆水、施肥、噴藥、修剪和補栽等；禁止農(nóng)戶毀壞防護林的行為。

8.建立工程管護的獎懲制度。項目承擔單位應采取定期和不定期方式對各項目區(qū)工程管護情況進行抽查，檢查耕地質(zhì)量提高情況、設施的完好程度、設備的運行情況等，對管護有力的單位組織和個人給與相應的獎勵，對故意破壞工程設施設備、不執(zhí)行工程管護制度的組織和個人作出懲罰。

9.建立多渠道資金的籌集制度。土地整治項目的后期管護需要大量人力、物力和財力，目前土地整治項目后期管護無法得到落實的一個根本原因在于管護資金的缺乏，要建立土地整治項目后期管護體系，就必須有穩(wěn)定的資金來源作保障，在后期管護中可采取多渠道的資金籌集方式。主要有將項目后期管護費用列入項目的預算計劃、新增耕地承包費和管護中部分經(jīng)營收益的填充、地方財政補貼與農(nóng)民集資相結(jié)合的辦法。

（1）將項目后期管護費用列入項目的預算計劃。項目后期管護的費用可根據(jù)項目規(guī)模的大小和具體建設的工程內(nèi)容在預算的其他費用中列入后期管護專項資金，專項資金的使用可根據(jù)項目建設工程內(nèi)容的周期規(guī)律擬定撥款計劃。

（2）新增耕地承包費和管護中部分經(jīng)營收益的填充。新增耕地是土地整治的一大目標，各項目都有一定的新增耕地面積，通過新增耕地的承包，可收取承包費用。農(nóng)田防護林成材以后出售收入扣除新建防護林等費用預留的部分也可最為項目后期管護的資金補充。

（3）地方財政補貼與農(nóng)民集資相結(jié)合的辦法。土地整治后的耕地可按照“誰收益，誰負責”的原則，向項目區(qū)收益農(nóng)戶收取設施設備的日常維護費用，包括溝渠及水工建筑物的維護修理費、設備的檢修更新費、設備設施的運行費和管護人員的補貼等，收費項目和標準應經(jīng)過聽證并由縣級國土資源管理部門備案。但農(nóng)戶的財力畢竟有限，因此土地整治項目的后期管護費用仍需財政從土地有償使用費和出讓金中預留部分專項資金，費用的劃撥采取村委會申請—國土資源管理部門審查—計劃內(nèi)下?lián)苜Y金—竣工驗收的程序進行。這種資金的籌集方式既保證了后期管護資金的可持續(xù)性，又調(diào)動了群眾參與項目后期管護的積極性?？晒餐瑯?gòu)建土地整治項目后期管護資金持續(xù)來源的保障體制。

10.加大新增耕地的培肥力度，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力。 為提高農(nóng)田生產(chǎn)力水平，可以通過加大后續(xù)培肥力度、栽種經(jīng)濟林、牧草等措施，增加土壤內(nèi)的有機質(zhì)含量，改善土壤團粒結(jié)構(gòu)。同時，也可以由施工單位在工程竣工后出資種植一、二期農(nóng)作物，減輕當?shù)厝罕娛旎寥赖某杀静⑻嵘N植的信心和積極性。

11.做好動態(tài)監(jiān)測，建立聯(lián)動機制。土地整治工程中的水電設施、道路、渠系等，在竣工驗收后需進一步做好后期管護和動態(tài)監(jiān)測。作為主管土地整治項目的國土部門應與受益村組建立起“雙管齊下”的聯(lián)動機制，在工程后期管護中應明確責任、主次分明，充分發(fā)揮國土部門的監(jiān)管職責。建立國土部門回訪及村組反饋機制，加大信息交流及共享，促其加強對農(nóng)田配套設施的管護。國土部門應加大回訪力度，拓寬信息收集渠道，做好動態(tài)監(jiān)測，為農(nóng)田配套設施的可持續(xù)利用提供第一手資料。

12.實施專人管護工程。項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應設立管護領(lǐng)導機構(gòu)，組建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦、當?shù)厝罕姶頌橹鞯墓茏o隊伍，細化項目工程管護任務，明確分工、責任到人。制定獎懲制度使項目后期管理步入制度化、規(guī)范化軌道，讓廣大群眾從土地整治項目中得到源源不斷的效益和好處。

項目工程后期管護，意義重大。關(guān)系到項目工程完工后能否實現(xiàn)國家資金的投資效益，關(guān)系到項目工程能否長期、有效和穩(wěn)定地發(fā)揮效益，關(guān)系到土地整治的目標能否最終實現(xiàn)。只有做好項目后期管護工作，造福一方百姓，土地整治項目才能算真正的民心工程。