舟山市無居民海島分類保護研究

嚴鑌鑌 陳洲杰 劉宣茹

（1.舟山市自然資源測繪設(shè)計中心，浙江 舟山 316021；2.浙江舟山市自然資源和規(guī)劃局，浙江 舟山316021）

海島是一國國土的重要組成部分，是重要的地理單元。從人文地理學的分類角度看，海島可以分為有人島和無人島。無人島指的是沒有居民常年居住的、在海洋中自然形成的陸地。[1]我國是海洋大國，島礁數(shù)量眾多且分布不均。作為我國領(lǐng)土的重要組成部分，無居民海島在維護國家海洋權(quán)益、壯大海洋經(jīng)濟和拓展海洋發(fā)展空間等方面扮演著重要角色。[2]“海興則國強民富，海衰則國弱民窮”[3]。浙江省是我國的海洋大省，海洋資源相對豐富，其中海岸線長度為6 486.24 千米，面積大于500 平方米的海島數(shù)量有3 061 個，全省大約有2/3 的海島坐落于舟山市附近。隨著舟山市海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展和陸地資源的約束趨緊，其對海洋資源與空間的依賴程度大幅度提高。無居民海島及其周圍海域蘊藏著豐富的漁業(yè)、礦產(chǎn)、旅游、岸線資源和海洋能源，為發(fā)展海洋經(jīng)濟提供了得天獨厚的優(yōu)勢。因此，提高對無居民海島重要性的認識，進一步合理推進對無居民海島及其附屬資源的開發(fā)、保護與管理，已經(jīng)成為舟山市未來發(fā)展的重要方向。

開發(fā)無人島，不能無人管理，更不能破壞性開發(fā)。2013 年7 月30 日，習近平總書記在主持中共中央政治局第八次集體學習時深刻指出，“推進海洋強國建設(shè)，必須提高海洋資源開發(fā)能力，保護海洋生態(tài)環(huán)境，發(fā)展海洋科學技術(shù)，維護國家海洋權(quán)益”。[4]因此，無居民海島的合理分類保護不僅是一市一省的發(fā)展問題，更牽涉到黨和國家的未來戰(zhàn)略布局。舟山市作為我國東海開放的前沿陣地，如何在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下發(fā)揮主觀能動性，保護好周邊生態(tài)環(huán)境的同時，重新構(gòu)建海島資源開發(fā)的新格局，推進海洋經(jīng)濟進一步發(fā)展，是當前舟山市亟待解決的重要議題。

一、國內(nèi)外無居民海島開發(fā)管理舉措

世界上許多濱海國家都非常重視海島的開發(fā)與管理，美國海島管理部門[5]積極倡導海島保護工作中的相互配合和交流。首先，在環(huán)境保護方面，其聯(lián)合美國聯(lián)邦緊急事務管理署、美國國家海洋與大氣管理局、美國衛(wèi)生和公眾服務部等對關(guān)島進行分職管理，高效開展關(guān)島的相關(guān)保護工作。其次，美國的太平洋島嶼氣候科學中心利用區(qū)域氣候建模、編程等技術(shù)對關(guān)島的生態(tài)系統(tǒng)進行遠程成像和映射,研究前沿的關(guān)島生態(tài)系統(tǒng)和物種生物學，從而對關(guān)島特有的文化和科學資源進行保護管理。另外，密克羅尼西亞保護信托基金、太平洋組織秘書處等國際、地方組織的參與合作也對關(guān)島的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、可再生資源等多方面綜合管理給予了支撐和保障。這種多元治理方式使關(guān)島生態(tài)環(huán)境得到了有效保護。日本采用“孤島治理”思想對邊遠海島進行合理開發(fā)與保護，建立了相對集中且統(tǒng)一的管理體制和完善的政策體系，不僅設(shè)立了海洋綜合管理機構(gòu)，而且配備了以內(nèi)閣總理大臣為代表的較高規(guī)格管理人員。日本于2008 年到2013 年先后出臺了《海洋基本法》《離島振興法》《海洋基本計劃（2013—2017）》等多項法律和政策，逐步構(gòu)建起了包括孤島（也稱離島）在內(nèi)的日本離島管理政策體系。[6]馬爾代夫作為一個以旅游業(yè)為主的海島型國家，其成功的海島開發(fā)經(jīng)驗和做法被譽為“馬爾代夫模式”。[7]馬爾代夫擁有一套嚴格的海島開發(fā)計劃，在國家批準海島開放前，相關(guān)部門委員會對海島的位置、面積、地理、地質(zhì)、地貌和資源生態(tài)狀況進行考察，進行科學論證并出具相關(guān)建議書，交由馬爾代夫國家旅游部；采取“整島開發(fā)”的模式，最大程度減少對原有環(huán)境的破壞；通過簽署旅游法、指定海島旅游管理機構(gòu)、成立國家旅游部等方式，維護馬爾代夫的海島旅游信譽與秩序。

我國海島資源豐富，2010 年3 月1 日《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）的頒布和實施是我國海島保護管理的一個里程碑，此后全面推進海島保護規(guī)劃、加強無居民海島保護與利用成為落實《海島保護法》的主要任務。山東省以生態(tài)保護為主，一方面注重海洋環(huán)境保護，為了維護脆弱的生態(tài)環(huán)境，山東省政府及各級相關(guān)部門多次強調(diào)島群的可持續(xù)性發(fā)展。[8]山東省海洋與漁業(yè)廳對無居民海島建筑物的高度和密度做出了詳細、嚴苛的規(guī)定，盡可能為樹木及花草的種植創(chuàng)造更多的空間。另一方面注重無居民海島野生動物保護，山東省已經(jīng)建立了10 個海洋保護區(qū)，包含4 個國家級保護區(qū)、4 個省級保護區(qū)和2 個市級保護區(qū)。廣東省以特色綠色旅游為導向，明確開發(fā)與保護并重的基本原則，科學合理地管理無居民島嶼。廣東省政府[9]建立監(jiān)測平臺實時監(jiān)控島上生態(tài)環(huán)境變化，依據(jù)環(huán)境承載力合理、有序地開發(fā)無居民海島。在發(fā)展特色旅游業(yè)時，堅持“因島制宜”的原則，不僅突出海島原有特色文化，還可以避免大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)對海島生態(tài)的影響。總體而言，我國無居民海島開發(fā)起步較晚，雖然在“海洋強國”戰(zhàn)略的大背景下，各臨海省份均取得了一定成果，但相較于美、日等濱海發(fā)達國家，在海島資源評估、海島開發(fā)政策的制定、海島開發(fā)技術(shù)的利用和海島生態(tài)資源的保護等方面仍存在一定差距。

二、舟山市無居民海島開發(fā)現(xiàn)狀

我國在2009 年到2012 年進行的第二次全國海域地名普查結(jié)果與近年海島開發(fā)利用情況聯(lián)合表明，當前舟山市轄區(qū)內(nèi)共有海島2 091 個，其中有居民海島141 個，無居民海島1 950 個。當前舟山市區(qū)域內(nèi)約有494 個無居民海島進行了程度不一的開發(fā)，被開發(fā)的島嶼分散于舟山市不同區(qū)域，具體見圖1。

圖1 無居民海島開發(fā)分類統(tǒng)計

（一）安全設(shè)施開發(fā)

舟山無居民海島中，航標、燈塔、橋墩等基礎(chǔ)設(shè)施工程用島共有181 個，如定海的老虎山嶼作為跨海大橋橋墩基礎(chǔ)，是舟山連島工程的重要保障；嵊泗里泗嶼、普陀鵲尾礁等島嶼上均設(shè)有燈塔，是通航安全的重要保障。安全設(shè)施的開發(fā)為舟山市大力發(fā)展海洋經(jīng)濟奠定了堅實基礎(chǔ)，不僅構(gòu)建了安全的島際交通圈，而且為海洋產(chǎn)業(yè)營造了良好的環(huán)境。

（二）港口設(shè)施開發(fā)

舟山無居民海島中，修建堤岸、防波堤、碼頭等港口設(shè)施工程用島共有72 個，如岱山高亭小竹山嶼、定海小五奎山島、普陀銅錢山嶼、嵊泗筲箕島等部分面積相對較大的無居民海島，依托其良好的岸線資源與前沿水深條件，進行了港口航運資源的開發(fā)。

（三）農(nóng)業(yè)開發(fā)

舟山無居民海島中，農(nóng)林牧漁業(yè)用島232 個，部分無居民海島擁有較好的淡水、土地、植被、灘涂等資源，被用來從事生態(tài)放牧、養(yǎng)殖、林木種植、海水養(yǎng)殖、海洋捕撈等活動，部分海島漁農(nóng)村還擁有海島林地所有權(quán)證和林地使用權(quán)證。據(jù)統(tǒng)計，截至《中華人民共和國海島保護法》頒布前，舟山市共發(fā)放林權(quán)證256 個，土地（房產(chǎn)）證6 個，如定海周家園山、普陀山礁頭嶼等。

（四）旅游業(yè)開發(fā)

近年來，舟山市依靠獨有的濱海自然風光大力發(fā)展濱海旅游業(yè)，旅游發(fā)展盈利直線上升。在利益的驅(qū)動下，由于部分無居民海島緊靠旅游景點，天然風光秀麗，已經(jīng)或?qū)⒈婚_辟為旅游景點。如普陀區(qū)的懸山后門山島、懸鵓鴣山島、嵊泗縣的里小山嶼等。

（五）商業(yè)開發(fā)

圍填海工程導致無居民海島消失，根據(jù)第二次全國海域地名普查（2012 年）結(jié)果顯示，舟山市無居民海島數(shù)量為1 950 個，而在《浙江省海島保護規(guī)劃（2017—2022 年）》中，舟山市無居民海島數(shù)量為1 944 個，減少了6 個，這主要因為在2012 年到2017 年間開展的圍填海工程造成了海島的消失。消失的無居民海島有普陀區(qū)的涼帽棚山、盛家岙小山、六橫石城礁；岱山縣的鸞凰山嶼、鼠浪湖西南大島；嵊泗縣的小黃石礁。

三、舟山市無居民海島保護措施

近年來，舟山市委市政府高度重視無居民海島保護相關(guān)工作，堅持無居民海島生態(tài)保護優(yōu)先，以陸海統(tǒng)籌推動海洋經(jīng)濟發(fā)展，通過配套的立法細則和具體、可操作性強的行政措施對無居民海島進行保護，取得了階段性成績。

（一）建立海洋保護區(qū)

國外目前針對海島生態(tài)修復工程分類方面的研究較少，主要仍停留在研究階段。[10]以我國于1995 年頒布的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，舟山市《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》為基礎(chǔ)，同時借鑒海南省三亞珊瑚礁自然保護區(qū)、廣西紅樹林生態(tài)自然保護區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，再結(jié)合舟山市海洋自然保護區(qū)與海洋特別保護區(qū)的自身特點，重點開展無居民海島保護工作。

當前，舟山市已建立海洋生態(tài)自然保護區(qū)4 個，其中包括濱海濕地鳥類自然保護區(qū)1 個（定海五峙山列島省級鳥類自然保護區(qū)）；生態(tài)海洋自然特別保護區(qū)3 個（2 個國家級自然保護區(qū)為普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)和嵊泗馬鞍列島海洋特別保護區(qū)，1 個省級自然保護區(qū)為舟山市東部省級海洋特別保護區(qū)）。在已經(jīng)建立的海洋生態(tài)自然保護區(qū)中包含有各種海島443 個。

（二）重視對領(lǐng)?；c海島的保護

舟山市高度重視對涉及海洋權(quán)益和國家主權(quán)的無居民海島的保護工作，嚴格執(zhí)行國家對于領(lǐng)海基點的保護政策，對境內(nèi)的海礁（泰薄礁、東南礁）、兩兄弟嶼這兩個領(lǐng)?；c所在地的海島，劃定保護范圍，采取嚴格保護措施，并積極開展相關(guān)維護、巡查等工作，切實保障了領(lǐng)?；c島嶼的環(huán)境完好。

（三）開展生態(tài)修復

舟山市全面貫徹落實《海島保護法》中海島保護的有關(guān)規(guī)定，對部分在《海島保護法》頒布前因石料開采等原因遭到破壞的無居民海島開展了邊坡修復、增加客土、種植草木復綠等生態(tài)修復工作，使海島景觀、生態(tài)大有改觀，起到了良好的生態(tài)修復和無居民海島保護試驗示范作用。主要工程有舟山市對面圓山海島生態(tài)修復及生態(tài)化開發(fā)示范工程、周家園山海島生態(tài)建設(shè)實驗基地項目等無居民海島整治修復工程等。

（四）設(shè)置海島名稱標志石碑

全國海域海島地名普查海島名稱標準化之后，海島名稱標志石碑的設(shè)置工作逐步開展。舟山市自2011年開始按標準、分批次給無居民海島頒發(fā)“身份證”，其中包括富翅島、大竹嶼島、東墾山等，結(jié)束了一些海島有島無名、有名不規(guī)范、有名無標志的歷史。這推動了海島名稱標準化進程，維護了國家海洋權(quán)益，也促進了海島保護工作的實施。

（五）編制海島保護規(guī)劃

《舟山市海島保護規(guī)劃（2017—2022 年）》（以下簡稱《海島保護規(guī)劃》）的編修和出臺，為舟山市統(tǒng)一、有序地對無居民海島進行分類、治理、管控和開發(fā)提供了行動藍本。自2016 年10 月31 日浙江省人民政府批準《海島保護規(guī)劃》以來，舟山市政府聯(lián)合市縣兩級海島管理規(guī)劃相關(guān)單位進行工作銜接與落實，對無居民海島進行了全方位和多層次的劃分。其中按照空間管控機制將功能機制、地理分布、同源性等作為分類指標，對無居民海島按照保護類型島群和行政區(qū)島群兩大類進行劃分；另外考慮到區(qū)域的當前經(jīng)濟水平和未來國家發(fā)展戰(zhàn)略，按照海島功能的差異將無居民海島劃分成6 大類，具體見圖2。

圖2 舟山市無居民海島分類體系

四、舟山市無居民海島保護存在的問題

雖然舟山市在無居民海島的保護中取得了一定成效，但是仍存在管理手段落后、權(quán)責分配不明確、海島開發(fā)審批流程繁瑣等一系列問題。這些問題能否得到有效解決，對促進舟山市無居民海島的規(guī)范化、法制化管理和海島經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

（一）海島保護力度不夠

由于社會經(jīng)濟發(fā)展需求增大，以及對部分小型無居民海島保護的重要性認識不夠，同時無居民海島開發(fā)利用審批監(jiān)管不夠嚴格規(guī)范等多方面因素，造成了《海島保護法》頒布后仍存在程度不一的無序用島現(xiàn)象。由于無居民海島的各級管理單位組建時間不長，監(jiān)管力度沒有具體標準，特別是對偏遠無居民海島的監(jiān)察不容易及時落地，暴露出《海島保護規(guī)劃》與相應機構(gòu)管理職能脫節(jié)的嚴重問題。

（二）海島生態(tài)本底資料不足

目前舟山市對無居民海島的調(diào)查主要有2011 年開展的第二次全國海域地名普查，以及2017 年開展的海島岸線調(diào)查，雖然收集和基本摸清了全市無居民海島數(shù)量和海岸線現(xiàn)狀，但主要調(diào)查內(nèi)容也僅涉及海島的形狀、位置、巖石、植被等。目前已開發(fā)的無居民海島中，存在對用島性質(zhì)、用島類型、用島區(qū)塊面積、權(quán)屬現(xiàn)狀、開發(fā)利用強度等信息了解不足等問題，未形成海島完整的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)承載情況評估報告。

（三）海島管理技術(shù)手段落后

目前大部分無居民海島的監(jiān)視監(jiān)測管理仍只靠傳統(tǒng)的人工巡查，因此對地域相對偏遠的海島難以做到及時監(jiān)察。如何利用現(xiàn)代科技建立海島監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)，增加海島管理技術(shù)支撐，改變海島管理技術(shù)手段落后的現(xiàn)狀，成為今后海島管理的一個重要方面。對于國家領(lǐng)?；c、生態(tài)海洋自然特別保護區(qū)等一批島嶼的管理，僅僅依靠人工巡查難以達到全天候、全方位的監(jiān)測，更需要持續(xù)的動態(tài)遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)來支持。

（四）無居民海島開發(fā)利用審批難，成本高

當前舟山市海島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，能源化工產(chǎn)業(yè)向海島轉(zhuǎn)移趨勢加快，舟山市迎來重要的歷史發(fā)展機遇。根據(jù)當前的海島管理政策，開發(fā)無居民海島必須向省級以上相關(guān)單位報備申請，由此面臨審批權(quán)力集中、審批過程繁瑣等問題。無論是對《海島保護法》頒布前的一些違規(guī)行為進行納規(guī)還是審批新的用島需求，市級相關(guān)海洋管理部門均無權(quán)直接進行審批，這造成無居民海島在實際開發(fā)審批過程中審批層級高、審批周期長等問題，進而造成開發(fā)單位用島成本高的問題，成為制約舟山市海洋經(jīng)濟發(fā)展的掣肘?，F(xiàn)階段應處理好加快發(fā)展和生態(tài)保護之間、涉及民生的特殊基礎(chǔ)設(shè)施用島和加快審批之間的關(guān)系，合理保護無居民海島資源，達到海島生態(tài)保護與經(jīng)濟綠色發(fā)展之間的動態(tài)平衡。

（五）無居民海島權(quán)益復雜，矛盾不易調(diào)節(jié)

根據(jù)我國《海島保護法》規(guī)定，無居民海島全部為國有，但由于歷史原因，舟山市部分無居民海島已核發(fā)土地證、林權(quán)證、漁業(yè)養(yǎng)殖證等。這些權(quán)屬主體的轉(zhuǎn)換和利益補償?shù)葰v史遺留問題一直沒有得到妥善解決；另外，部分無居民海島還涉及軍事設(shè)施，雖已廢棄，但拆除工作不易，無法開展整治修復工作。這些問題對無居民海島的后續(xù)開發(fā)利用和保護均造成不利影響，因此應盡快對歷史問題的解決作出專門規(guī)定，以填補無居民海島開發(fā)制度建設(shè)中的空白，保障上述問題的公平妥善解決。

五、舟山市無居民海島保護與利用的建議

為適應舟山群島新區(qū)的發(fā)展，需要進一步鞏固無居民海島的戰(zhàn)略地位與法律地位，保障國家權(quán)益與國防安全，大力推進海洋生態(tài)文明建設(shè)，保護舟山市無居民海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)。

（一）加強頂層設(shè)計

堅持前瞻性、全民性和層次性原則，進一步完善海域海島海岸整治修復規(guī)劃。[11]無居民海島的開發(fā)利用和保護是一項復雜的系統(tǒng)工程，具有政策性強、牽涉面廣的特點，涉及國土、海洋、漁業(yè)、農(nóng)林、水利、環(huán)保、旅游、公安、交通、港務、海事、民政和國防等多個領(lǐng)域，必須統(tǒng)籌兼顧，改變分頭管理、都管都不管的管理現(xiàn)狀，強化無居民海島的開發(fā)利用管理職能。舟山市自然資源和規(guī)劃局應充分發(fā)揮自然資源保護和管理作用，統(tǒng)籌解決涉及海島保護和開發(fā)利用方面的問題，牽頭建立涉島部門間的綜合協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)好與環(huán)保、旅游、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門關(guān)系；抓緊研究制定出臺舟山市無居民海島管理暫行規(guī)定，明確綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)和統(tǒng)一管理機構(gòu)設(shè)置，賦予其相應的職能和權(quán)限；真正把無居民海島管理工作納入法制化軌道，促進無居民海島資源的有序、有度、有償，合理、合規(guī)、合法開發(fā)和可持續(xù)利用。

（二）完善規(guī)章制度

根據(jù)國家《海島保護法》和其他相關(guān)的法律、法規(guī)，舟山市海洋行政主管部門應會同有關(guān)部門加強無居民海島法規(guī)體系建設(shè)，實行依法治島，確保海島法律、法規(guī)的貫徹實施，促進無居民海島資源有序、有度、有償開發(fā)和可持續(xù)利用，推動無居民海島開發(fā)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。海岸帶保護規(guī)劃應充分與國土空間規(guī)劃、海島保護規(guī)劃、港口總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，按照區(qū)位及資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，統(tǒng)籌全市的海島資源開發(fā)和保護，同時明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和生態(tài)保障要求，構(gòu)建各具特色、功能互補的海岸帶保護與利用新格局。

（三）加快解決權(quán)屬問題

當前舟山市自然資源和規(guī)劃局應進行地毯式的海島生態(tài)損害調(diào)查，掌握無居民海島開發(fā)狀態(tài)的最新數(shù)據(jù)，為接下來針對海島生態(tài)機制的修復和權(quán)屬問題的劃分提供有效行動指南。當前無居民海島的權(quán)屬劃分問題大概可以分為兩類：第一類是《海島保護法》頒布之前，舟山市相關(guān)部門依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒發(fā)證書，例如林權(quán)證、土地證等，盡管某些證書的形式不太規(guī)范，但因依法頒發(fā)而具有法律效力；第二類是權(quán)益人在沒有取得合法證書的前提下已在海島進行了長期的生產(chǎn)活動。建議舟山市自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合多部門對海島歷史權(quán)屬進行摸底排查，充分了解和掌握海島實際權(quán)屬情況和開發(fā)現(xiàn)狀，采取立法方式明確解決權(quán)屬問題。

（四）加強動態(tài)監(jiān)測

舟山市自然資源和規(guī)劃局應帶頭并督促縣區(qū)定期或不定期對無居民海島開發(fā)利用情況進行全面檢查，加強對無居民海島的巡航執(zhí)法檢查和動態(tài)監(jiān)管力度，定期組織開展基礎(chǔ)調(diào)查和經(jīng)常性監(jiān)測工作，及時掌握海島生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性變化趨勢，加強對非法利用無居民海島及其周邊海域、擅自變更海島用途等行為的監(jiān)管，并根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)聯(lián)合海洋行政執(zhí)法部門對相關(guān)責任人進行處罰。

為此，建議建立無居民海島動態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高海島管理信息化水平。加強推進舟山市無居民海島智能管控工作，梳理海上綜合治理的難點、痛點，健全無居民海島動態(tài)監(jiān)控制度，完善無居民海島智能管控方案，推動形成海陸共建、共治、共享的新格局。

（五）繼續(xù)開展整治修復

結(jié)合無居民海島生態(tài)損害調(diào)查結(jié)果，對水土流失、海岸線侵蝕、環(huán)境退化等較嚴重的海島進行整治修復和保護。積極開展保護范圍內(nèi)受損的動植物群落以及具有重要生態(tài)功能的沙灘、泥灘、礁石灘的生態(tài)修復。通過無居民海島整治修復工程的實施，恢復海島自然屬性，修復島礁資源，改善海島及周邊海域生態(tài)環(huán)境，維護海島典型生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和物種多樣性。

（六）加強科技支撐

結(jié)合海島科研機構(gòu)的相關(guān)科研成果，整合海島基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)資源庫，及時為政府相關(guān)部門提供行政管理決策支持；建立海島科技服務機構(gòu)，開展海島保護關(guān)鍵技術(shù)研究，建設(shè)海島科技成果轉(zhuǎn)化平臺，引導和扶持可再生能源、新材料等方面的科技成果在海島保護中的應用。