基于二維分析框架的中外養(yǎng)老政策文本比較研究

毛子駿 劉子靈

一、引言

當今世界，人口老齡化已經(jīng)成為突出的社會現(xiàn)象和重大的社會問題。聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，日本65 歲及以上人口占該國總?cè)丝诘?8%，是全球老齡化程度最深的國家，緊隨其后的有意、德、法、英、加、澳、美、俄①聯(lián)合國，《世界人口老齡化：1950-2050》，http://www.un.org/chinese/esa/ageing/trends.htm。，人口結(jié)構(gòu)的變化倒逼政策調(diào)整，以解決經(jīng)濟增長與人口老齡化的結(jié)構(gòu)性矛盾。日本1995年頒布了《老齡化社會措施基本法》，將老齡化問題列入法律框架，并在2018年發(fā)布了《高齡社會對策大綱》；美國2019年發(fā)布的《支持老齡化人口的新興技術(shù)》報告，強調(diào)人工智能在養(yǎng)老服務中的應用；加拿大2020年頒布的《國家老年人戰(zhàn)略》，注重以立法手段規(guī)范老年人就業(yè)市場，并為就業(yè)單位提供財政獎勵。經(jīng)過長時間的探索，發(fā)達國家已經(jīng)摸索出一套相對成熟的養(yǎng)老服務及社會管理方法，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的同時，鼓勵“老有所樂”“老有所用”。

在中國，老齡化既是越來越緊迫的社會現(xiàn)實壓力，也是未來面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)預測，到2025年前后，我國60 歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^20%，65 歲及以上老年人口比例將達到14%左右，我國將進入深度老齡化社會①國務院，《積極應對人口老齡化》，http://www.gov.cn/guowuyuan/vom/2016-04/08/content_506 2279.htm。。然而，現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展水平相對滯后，增加了應對老齡化的難度，亟需完善相關(guān)制度安排，形成政府引領(lǐng)、社會參與、全民參與的養(yǎng)老服務格局。2019年中共中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，將應對老齡化上升為國家戰(zhàn)略，指明近、中、遠三個階段的發(fā)展方向并給出解決方案。2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。

為了推動我國積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的有效實施，提高養(yǎng)老服務水平，為養(yǎng)老政策路徑選擇提供參考，本文嘗試建立一個政策分析框架，采用內(nèi)容分析方法對中國、日本、美國、加拿大四國的養(yǎng)老政策文本進行量化研究，以發(fā)現(xiàn)我國養(yǎng)老政策的不足之處，并借鑒他國的有益經(jīng)驗，為我國養(yǎng)老政策的制定提出建議。

二、文獻綜述

（一）ERG 需求理論

學界關(guān)于人類的需求理論大多以馬斯洛需求層次理論為基礎(chǔ)，但是它只存在于理論框架中，其層次的劃分過于理論化。通過實例驗證，奧爾德弗提出的ERG 理論更適用于生活，對于需要的劃分更準確（陳百卉、鄭劍鋒，2014）。與馬斯洛的需求層次理論相比，奧爾德弗提出的ERG 理論具有以下兩個方面的進步（李海、朱金強、張勉等，2016）。第一，對于“需要為什么是五個層次”這一問題，馬斯洛需求層次理論沒有更深層次的邏輯基礎(chǔ)；而ERG 理論有較好的哲學基礎(chǔ)，即人所面臨的三個基本問題：物我、人我和自我，“物我”指人對物的問題（Yang Z F，1994），“人我”指人對人的問題，“自我”指人對自身的問題，分別對應生存、關(guān)系和成長三種需要。第二，ERG 理論得到了更多的實證支持（李亞軍、周明、趙祎乾，2019）。人的養(yǎng)老需求多元化，各項需求之間的層級關(guān)系，并沒有嚴格的遞進上升趨勢，需求與需求之間的包容度較強。近年來，學界基于ERG 需求對養(yǎng)老政策的評價較為分散，有學者基于ERG 理論視角剖析老年人的心理需求特征（曹娟、安芹、陳浩，2015）；有學者以ERG 需求層次理論為基礎(chǔ)，運用扎根理論與聚類降維分析方法，系統(tǒng)挖掘現(xiàn)階段“社區(qū)+居家”一體化養(yǎng)老服務需求（李亞軍、周明、趙祎乾，2019）；有學者運用ERG 需求理論對農(nóng)村老人的養(yǎng)老需要進行分析，構(gòu)建多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系（王全美，2011）。

（二）養(yǎng)老政策

學術(shù)界對養(yǎng)老政策的研究主要聚焦于以下幾個主題：一是政策評價計量分析，結(jié)合政策工具對我國養(yǎng)老政策進行多維度測量，以解析其演進邏輯（汪波、李坤，2018）；二是對“AI+養(yǎng)老”的探討，如何利用人工智能技術(shù)重塑老年健康管理，從而推進養(yǎng)老各個環(huán)節(jié)的智能化、精準化與個性化（向運華、王曉慧，2020）；三是養(yǎng)老實證分析，針對我國社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老現(xiàn)狀進行調(diào)研并給出對應建議（蔣葉璟，2012）；四是國際經(jīng)驗學習，從運作系統(tǒng)、目標系統(tǒng)、資源系統(tǒng)和傳遞系統(tǒng)等方面對美國、德國、日本的長期照護體系進行分析，助力老年照護體系的構(gòu)建（謝立黎、安瑞霞、汪斌，2019）。

上述研究雖然涵蓋了養(yǎng)老政策的重要議題，但仍存在一些不足：一方面，現(xiàn)有研究主要集中在發(fā)展階段的劃分與特征歸納、現(xiàn)有政策問題的分析和政策體系建構(gòu)的對策建議，缺乏針對養(yǎng)老政策尤其是國外相關(guān)政策的系統(tǒng)分析，且以定性分析為主，缺少定量分析；另一方面，養(yǎng)老事業(yè)建設和發(fā)展的目的是滿足老年人的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老政策在設計時應以老年人需求為關(guān)鍵指標，而現(xiàn)有研究大多采用“自上而下”的政策分析方法，缺少對老年人實際需求的關(guān)注。

基于此，本文以政策工具及ERG 需求理論為分析視角，利用內(nèi)容分析法對國內(nèi)外養(yǎng)老政策文本進行挖掘和提煉，研究不同類型政策工具對養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的影響以及對老年人需求的滿足程度。具體步驟如下：首先，確定政策工具的二維分析框架；其次，選擇確定養(yǎng)老政策文本；再次，定義分析單元并對政策文本中的政策工具進行內(nèi)容編碼；最后，在政策編碼歸類的基礎(chǔ)上進行頻次統(tǒng)計，通過量化分析進一步剖析各國養(yǎng)老政策在政策工具配置與需求滿足上的特點與不足，針對性地提出優(yōu)化中國養(yǎng)老政策的具體建議。

三、分析框架

本文認為，對養(yǎng)老政策的研究可分為主體和客體兩個部分：主體為國家政策對老年人生活的保障；客體為在養(yǎng)老政策作用下，老年人不同養(yǎng)老需求是否得到滿足。養(yǎng)老政策是一種復雜性和綜合性較高的社會政策，既涉及養(yǎng)老系統(tǒng)內(nèi)部的不同內(nèi)容，也涉及政策內(nèi)部各種政策工具的設計、組織、搭配和使用。綜上，國家層面的養(yǎng)老政策扮演著工具性角色，養(yǎng)老政策的內(nèi)容設計對老年人養(yǎng)老需求滿足以及社會健康發(fā)展具有重要影響?；谏鲜龇治觯疚膶酿B(yǎng)老政策的工具性維度和養(yǎng)老需求滿足維度構(gòu)建二維分析框架，如圖1 所示。

圖1 養(yǎng)老政策的二維分析框架

（一）X 維度：養(yǎng)老政策的工具性維度

政策工具是在相應的政策環(huán)境下，政府為解決政策問題、推行政策方案、實現(xiàn)政策目標等采用的政策方法和手段（邁克爾·豪利特，2006）。當前對于政策工具的分類方法有很多，如Mcdonnell 和Elmore 從誘導角度提出的命令性、激勵性、能力建設、系統(tǒng)變革和勸解性五分類法；Howlett 和Remash 從政府權(quán)力角度提出的自愿性、強制性、混合型三分類法（孫建軍、裴雷、周兆韜，2016）；本文采用Rothwell 和Zegveld 提出的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具（Rothwell R、Zegveld W，1984），該分類方法得到了國內(nèi)外研究者廣泛的認可和采納（黃劍鋒、章曉懿，2020）。基于此，按照Rothwell 和Zegveld 的分類方法，供給、環(huán)境和需求這三種基本政策工具構(gòu)成了養(yǎng)老政策二維分析框架的X 維度。其中，供給型政策工具是指政府通過對養(yǎng)老服務供給人才、資金、基礎(chǔ)設施等要素，不斷推動養(yǎng)老服務的升級和可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境型政策工具是指政府通過金融稅收、法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃等政策構(gòu)建養(yǎng)老服務發(fā)展的宏觀環(huán)境；需求型政策工具是指政府通過政府采購、外包等措施，刺激養(yǎng)老服務市場繁榮或重構(gòu)新的市場，降低養(yǎng)老服務市場的不確定性，減少外部因素的干擾和影響，進而拉動養(yǎng)老服務快速發(fā)展。

（二）Y 維度：養(yǎng)老需求滿足維度——基于ERG 理論模型

全國老齡工作委員會下發(fā)的《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》指出，養(yǎng)老服務內(nèi)容包括為老年人提供生活照料、飲食出行、康復護理、文化娛樂、精神慰藉五個方面①全國老齡工作委員會，《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，http://www.gov.cn/zwgk/20 08-02/25/content_899738.htm。。從一定意義上說，單一的基本政策工具維度并不能完全描述養(yǎng)老政策的所有特征，還必須從養(yǎng)老的客體即老年人的養(yǎng)老需求進行多維度的剖析。以ERG 需求理論為理論基礎(chǔ)，結(jié)合我國當前的養(yǎng)老政策，本文將滿足養(yǎng)老需求分為剛性需求與輔助需求兩個類別。剛性需求指的是滿足老年人居家養(yǎng)老生活的基礎(chǔ)性需求，屬于ERG 需求理論中的生存需求，主要包括老年人居家養(yǎng)老生活中飲食、洗浴、出行等生理需求，以及醫(yī)療、康復等安全需求。輔助需求指的是滿足老年人居家養(yǎng)老生活的補充性需求，屬于ERG 需求理論中的關(guān)系需求與發(fā)展需求，主要包括老年人精神慰藉層面的社交娛樂需求以及求知、個人價值實現(xiàn)等尊重需求，如圖2 所示。

圖2 基于ERG 理論的養(yǎng)老政策分析框架

四、數(shù)據(jù)來源及編碼

養(yǎng)老政策的制定由國情決定，并受到文化、地理、經(jīng)濟、政治、科技等因素的綜合影響，但在人口老齡化程度不斷加深的大背景下，各國面臨的資金投入產(chǎn)出周期長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、政策監(jiān)督不足等養(yǎng)老政策問題是相似的。由此，本文根據(jù)各國人口普查及聯(lián)合國公布的相關(guān)資料，基于相似的人口地理屬性、文化屬性等因素，選擇了日本、美國、加拿大養(yǎng)老政策文本作為研究樣本進行分析。選擇的理由是：第一，人口發(fā)展史相似。這三個國家均經(jīng)歷從“嬰兒潮”“人口紅利”到人口老齡化程度加深的歷史轉(zhuǎn)折期，人口增速放緩，“人口年齡中位數(shù)”后移成為現(xiàn)實問題；日、加、美均屬于老齡化程度較高的國家，其中日本是全球人口老齡化最嚴重的，2020年60 歲以上人口比例達到了32.8%，加拿大（18.5%）和美國（20.5%）老齡化程度與中國（15.3%）相當，有一定的政策參照性①世界人口網(wǎng)，https://www.renkou.org.cn/world/general/2020/165701.html。。第二，三個國家的養(yǎng)老政策各有特色。日本具有東亞文化屬性，且養(yǎng)老科技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展位居世界前列；美國具有養(yǎng)老政策綜合應用優(yōu)勢，其國土面積、地域豐富性、養(yǎng)老復雜多樣性和中國人口地理屬性相似，經(jīng)濟發(fā)展水平高，相較于印度、俄羅斯、巴西等國更具有代表性；加拿大具有政策領(lǐng)先的優(yōu)勢，經(jīng)過多年的發(fā)展與完善，逐步形成了包括社會養(yǎng)老制度、鼓勵生育、移民引入和延遲退休等內(nèi)容的保障完備、體系完善、目標明確的養(yǎng)老保障體系，相較于同一緯度的其他歐洲人口老齡化國家，具有產(chǎn)業(yè)多元化、健康老齡化的特點。

為保障樣本的公開性、相關(guān)性和權(quán)威性，本文遵循以下原則：一是政策文件均來自政府發(fā)布的公開文件資料；二是指向養(yǎng)老相關(guān)的政策內(nèi)容清晰明確；三是選取的政策文件均是在各國養(yǎng)老政策體系中最具代表性、意義重大的政策。對于四國養(yǎng)老政策文本數(shù)據(jù)的獲取，主要依據(jù)養(yǎng)老政策的界定標準，在各國國務院（或同級中央機構(gòu)）的網(wǎng)站上，以“養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務”“elderly care”“population aging”為檢索詞進行檢索；最后，通過編碼、標引、加工獲得四國養(yǎng)老政策數(shù)據(jù)集，共包括13 條法律法規(guī)和27 個政策文件共156 條政策文本。由于同一國家的政策文本間具有相似性，可能會影響分析結(jié)果偏重，本文再次通過重復率篩選，最終選取了來自中、美、日、加四國的15 份養(yǎng)老政策文件作為研究樣本，以政策條例為分析內(nèi)容的基本分析單元，以字母和數(shù)字組合對政策文件進行編碼，具體如表1所示。

表1 四國養(yǎng)老政策

在確定了政策文件后，為了便于后續(xù)分析，本文對政策文件中關(guān)于養(yǎng)老的政策進行編碼。編碼時首先由編碼人員將養(yǎng)老政策文本劃分成政策分析單元，劃分標準為該政策分析單元能完整表達一個政策含義，然后，根據(jù)該政策分析單元來源的政策文件序號及其在該文件中的排序進行編碼。本文用CH 代表中國的政策，A代表美國的政策，J 代表日本的政策，CA 代表加拿大的政策，編碼CH1-1 表示其所代表的政策分析單元來源于《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，且為該份文件中第一個有關(guān)開放政府數(shù)據(jù)的政策分析單元，以此類推。最終，得到中國政策分析單元134 條，美國政策分析單元42 條，日本政策分析單元34 條，加拿大政策分析單元45 條。如表2。

表2 政策分析單元編碼表

五、數(shù)據(jù)分析

（一）X 維度：中外養(yǎng)老政策的工具性維度比較分析

根據(jù)政策工具的分類，對中國、美國、日本、加拿大四國養(yǎng)老政策條款進行界定和統(tǒng)計。最終統(tǒng)計出中國政策條款符合政策工具要求的134 條，美國42 條，日本34 條，加拿大45 條。統(tǒng)計結(jié)果如表3 所示。

表3 政策工具維度下中外養(yǎng)老政策分析結(jié)果

四國使用的政策工具類型可以從多個維度進行分析。從數(shù)量上看，中國的政策數(shù)量遠超其他三個國家，一方面體現(xiàn)出中國對老齡化問題的重視和關(guān)注；另一方面也反映了老齡化程度提高與養(yǎng)老政策不完善之間的矛盾，相關(guān)政策發(fā)布頻率較高。從比例上看，三種類型的政策工具所占比例相當，說明四國養(yǎng)老政策的設計思路較為一致：供給型和環(huán)境型政策工具雙輪驅(qū)動，需求型政策工具存在缺位。從比例的差距上看，中國供給型政策工具（39%）的使用明顯低于其他三個國家（日本45%，美國59%，加拿大47%），需求型政策工具（中國19%）高于其他三國（日本5%，美國9%，加拿大16%），可能的原因是中國近年實施的養(yǎng)老政策中促進養(yǎng)老消費和養(yǎng)老機構(gòu)改革的力度加大，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生較大拉力，而在養(yǎng)老服務發(fā)展推力方面尚有不足；發(fā)達國家則更加強調(diào)信息技術(shù)賦能，提供匹配的數(shù)據(jù)、人才、資金支持。

1.供給型政策工具適中

供給型政策工具包括人才激勵培養(yǎng)、信息支持、基礎(chǔ)設施建設、資金投入等政策工具，推動稀缺資源合理分配，促進資源向有效率的地方流動。從不同國家供給型政策工具二級指標占比來看，科技信息支持占比最高，其次為基礎(chǔ)設施建設，資金投入和人才培養(yǎng)占比較少，體現(xiàn)出各國以供給拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府管控型政策特點。從不同國家對供給型政策工具的使用側(cè)重來看，對科技信息支持、基礎(chǔ)設施建設、資金投入、人才培養(yǎng)最重視的國家分別是美國（65%）、中國（32%）、加拿大（14%）、日本（10%），這體現(xiàn)出各國在應對人口老齡化問題時是結(jié)合本國國情以及經(jīng)濟運行特點進行的調(diào)整。在助老科技領(lǐng)先的發(fā)達國家如美國，強調(diào)人工智能、大數(shù)據(jù)、精準醫(yī)療在養(yǎng)老方面的貢獻和潛力；中國作為人口最多的發(fā)展中國家，重視應對人口老齡化的資源儲備，建立和完善包括健康教育、預防保健、疾病診治、康復護理、長期照護的老年健康服務體系；加拿大依靠政府豐厚養(yǎng)老金和老年人再就業(yè)對養(yǎng)老服務提供支持；日本的老齡化水平最高，勞動力資源短缺導致老年照護系統(tǒng)急需的護工人員不足，政府大力培育養(yǎng)老、助老機構(gòu)服務人力資源，著重于開發(fā)養(yǎng)老科技產(chǎn)品，培養(yǎng)助老、醫(yī)療機器人科技人才優(yōu)勢，形成醫(yī)療、科技、健康產(chǎn)學研一體的產(chǎn)業(yè)鏈。

2.環(huán)境型政策工具外溢

環(huán)境型政策工具是指政府通過與公眾、企業(yè)、社會組織等主體互動，充分利用社會資源來推動養(yǎng)老服務的發(fā)展，它所產(chǎn)生的激勵效應通常比供給型政策工具更顯著（范麗莉、唐珂，2019）。良好的政策環(huán)境是養(yǎng)老政策執(zhí)行的保障，如強化法律監(jiān)管以實現(xiàn)政府與企業(yè)雙向的、常態(tài)的共建共贏；再如建立科學全面的評估體系，可以促進養(yǎng)老服務均衡快速的發(fā)展。環(huán)境型政策工具二級指標中，發(fā)展規(guī)劃占比最高（中國55%，美國76%，日本45%，加拿大47%），這表明政府意圖通過策略性措施、目標規(guī)劃和標準設計等間接性手段，引領(lǐng)和規(guī)范養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向（黃劍鋒、章曉懿，2020）；其次為法律法規(guī)制定（中國21%，美國9%，日本28%，加拿大18%），主要是以立法形式確立老年社會保障，同時具有經(jīng)濟福利性質(zhì)的國民生活保障和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)；金融支持、稅收優(yōu)惠、應對性政策占比較少，作為促進養(yǎng)老服務企業(yè)投融資和降低企業(yè)投資風險的重要政策工具，其應用略顯不足，表明當前有利于企業(yè)吸引社會投資與合作的政策工具較少，還未引起政府足夠的重視。

3.需求型政策工具缺失

需求型工具包括政府采購、外包、貿(mào)易管制，與供給型和環(huán)境型政策工具相比，需求型政策工具作用的發(fā)揮更直接和有效（黃新平、黃萃、蘇竣，2020）。然而，在三類政策工具中，需求型政策工具占比最低，存在不足與缺失，這表明各國政府當前主要通過加大供給和營造良好的政策環(huán)境為資本投入提供助推力，卻忽視了從需求側(cè)拉動養(yǎng)老服務的發(fā)展。在需求性政策工具中，政府采購占比高，體現(xiàn)了政府購買服務在推動養(yǎng)老服務發(fā)展方面的必要性；通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，中國政府使用貿(mào)易管制（44%）政策工具比例較高，甚至超過政府采購，這與現(xiàn)階段中國養(yǎng)老體系不健全，養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老企業(yè)、養(yǎng)老金融業(yè)發(fā)展起步晚有關(guān)，政府通過對養(yǎng)老市場的貿(mào)易管制，可以從需求側(cè)有效激勵相關(guān)企業(yè)參與養(yǎng)老服務供給，推動養(yǎng)老行業(yè)良性發(fā)展。

總的來說，供給型政策工具適中，環(huán)境型政策工具外溢、需求型政策工具缺失體現(xiàn)了各國養(yǎng)老政策方案的指向性和趨同性，也展現(xiàn)了各自的特色。分析四個國家養(yǎng)老政策改革的經(jīng)驗和教訓，我們可以發(fā)現(xiàn)：在人口增速放緩且老齡化程度不斷加重的過程中，公共養(yǎng)老體系很容易陷入困境，養(yǎng)老政策的可持續(xù)性面臨嚴峻考驗。在這種情況下，日本和美國的養(yǎng)老政策實踐具有借鑒意義。以日本、歐洲國家為代表的社會保險模式：國家和社會提供養(yǎng)老，依靠政府的大額投入，發(fā)放養(yǎng)老補貼、建設助老設施；以美國為代表的商業(yè)保險模式：國民依靠自己的經(jīng)濟能力和意愿選擇適合自己的養(yǎng)老保險和形式，市場化程度高，養(yǎng)老機構(gòu)主要為民營，自費比例高。對于中國來說，綜合發(fā)達國家應對老齡化問題的措施，可以借鑒其優(yōu)點并綜合國情，支持助老科技發(fā)展，培育金融養(yǎng)老、住房養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等多種模式，加強宏觀調(diào)控的同時引進市場力量，為培育高端養(yǎng)老人才、新型養(yǎng)老機構(gòu)、重點養(yǎng)老城市奠定基礎(chǔ)，并逐步發(fā)展成具有中國特色的養(yǎng)老方案。

（二）Y 維度：基于ERG 需求理論的中外養(yǎng)老政策比較分析

根據(jù)ERG 需求理論的分類，本文對中國、美國、日本、加拿大四國養(yǎng)老政策條款進行界定和統(tǒng)計，最終統(tǒng)計出中國政策條款中可以體現(xiàn)ERG 需求理論的有97 條，美國24 條，日本18 條，加拿大44 條。統(tǒng)計結(jié)果如表4 所示。

表4 基于ERG 需求理論的中外養(yǎng)老政策分析結(jié)果

根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，四國在養(yǎng)老政策的規(guī)劃布局上總體兼顧了老年人的生存需求、相互關(guān)系需求和發(fā)展需求，這表明四國政府已初步建立起支持養(yǎng)老服務發(fā)展的基本政策框架。就三大需求的滿足比例看，四國養(yǎng)老需求滿足中以生存需求為主，相互關(guān)系需求和發(fā)展需求滿足較少。這表明當前各國政府更傾向于關(guān)注老年人的生命健康、住房安全和財產(chǎn)權(quán)利，以加強養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)，并為養(yǎng)老服務持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展營造良好的發(fā)展環(huán)境，但缺乏對老年人獲得社會關(guān)注的政策支持，可能導致老年人滿意度降低、精神養(yǎng)老需求得不到滿足等問題。

1.生存需求占比較大，各國主要關(guān)注安全保障和醫(yī)療健康問題

老年人的生存需求主要體現(xiàn)在日常護理、生活照料、飲食出行、住房安全、財產(chǎn)保障等，中國的政策關(guān)注生存需求占比最大（60%），其次是日本（50%），美國（46%）和加拿大（39%）較少，但都遠超過其他兩項需求的占比，這說明各國都非常重視對老年人基本需求的滿足。然而老齡化歷時長、老齡化程度高的發(fā)達國家生存需求方面占比略低，這是因為經(jīng)過多年磨合，發(fā)達國家老年照護醫(yī)療系統(tǒng)及養(yǎng)老金制度較為成熟，社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老被老年人普遍接受，形成集“產(chǎn)學研”一體的智能養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)體系。利用互聯(lián)網(wǎng)及智能設備有利于提高老年人的獨立生活能力，以及有效應對高齡老人的疾病預防和長期護理。例如，美國《支持老齡化人口的新興技術(shù)》中強調(diào)了智能技術(shù)（物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等）在養(yǎng)老行業(yè)中的應用，對老年人獨立生活、認知、通信和社會連接性、行動交通、醫(yī)療保健起到了重要作用。相較而言，中國是剛剛進入老齡化的國家，老年人口基數(shù)大、分布廣，養(yǎng)老保障未完全覆蓋，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于初級發(fā)展階段，老年人的生活環(huán)境和健康水平是第一要務。因此，中國政府將老年人作為特殊群體進行關(guān)懷，采取的措施主要包括加強對農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務，培育、支持養(yǎng)老機構(gòu)改革發(fā)展，家庭社區(qū)適老化改造等。

2.相互關(guān)系需求的滿足體現(xiàn)各國在養(yǎng)老政策中的文化趨向性

相互關(guān)系需求關(guān)注老年人社交、娛樂需求，分為“老有所樂”和“老有所學”兩個方面?！袄嫌兴鶚贰敝傅氖抢夏耆嗽谌穗H交往和文娛活動中的親情需求、交往需求、游戲需求、旅行需求；“老有所學”指的是老年人的求知需求，即擁有獲得知識的能力和途徑（唐藝，2020）。在相互關(guān)系需求的滿足程度上，加拿大（32%）和美國（29%）占比較高，中國（23%）和日本（17%）占比較低?？赡艿脑蚴窃谌缰袊腿毡疽活惖牡湫蜄|方老齡化國家，深受東方群居文化影響的老年人多數(shù)選擇可以滿足較多社交及娛樂需求的居家養(yǎng)老，政府更著重于培育積極老齡化觀念，推進老齡化社區(qū)建設。例如，2019年中共中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》中對開展積極應對人口老齡化綜合創(chuàng)新先行先試提出明確要求；2021年國家發(fā)展改革委辦公廳、民政部辦公廳、國家衛(wèi)生健康委辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立積極應對人口老齡化重點聯(lián)系城市機制的通知》，提出鼓勵有特點和代表性的區(qū)域，探索多領(lǐng)域、多維度的系統(tǒng)創(chuàng)新。不同的是，西方國家老年人在社交娛樂方面的需求主要是通過機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老等社會養(yǎng)老模式得到滿足的，西方文化影響下的老年人生活獨立性較強，政府需要通過多元化政策營造老年文化氛圍，加強適老智能設備應用以滿足老年人社交娛樂需求。

3.發(fā)展需求占比少，敬老愛老用老的社會環(huán)境尚未形成

發(fā)展需求指的是老年人通過扮演一定的社會角色，繼續(xù)參與社會發(fā)展，以實現(xiàn)自我價值和人格尊嚴的需求（唐藝，2020）。在發(fā)展需求滿足程度上，日本（33%）、加拿大（30%）和美國（25%）都遠超中國（18%）。這說明發(fā)達國家致力于營造“老有所為”的氛圍，老年人一般通過參加社會公益活動或者其他有償經(jīng)濟活動的形式來獲得發(fā)展需求滿足；同時這些國家注重加強對老年人就業(yè)的財政支持和文化引導，如加拿大在《國家老年人戰(zhàn)略》中提出將解決年齡歧視、虐待老年人和社會隔離作為國家優(yōu)先事項。中國則主要強調(diào)弘揚敬老養(yǎng)老助老的社會風尚，但缺乏對老年人價值認同的培養(yǎng)以及參與社會活動的鼓勵。

綜上所述，生存需求占比大，相互關(guān)系需求體現(xiàn)文化趨向性，發(fā)展需求占比少是當前各國養(yǎng)老政策的特點。發(fā)達國家在“老有所樂”“老有所用”方面較為側(cè)重，老年人作為社會不可或缺的群體，扮演著經(jīng)濟蓄力及供需產(chǎn)出的雙重角色。在這些國家，老年人既是“銀發(fā)經(jīng)濟”的主要推動者，帶動老年旅游、養(yǎng)老服務、老年醫(yī)療衛(wèi)生等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；又是新一代“打工人”和“創(chuàng)業(yè)者”，延遲退休、退休返聘、老年副業(yè)等老年社會用工的廣泛性和接納程度遠超中國，這與其自由主義文化和社會受教育水平息息相關(guān)，老年人不再只是社會福利的受益者，也可以成為社會效益的創(chuàng)造者。因此，我國應該更加重視老年群體潛力的發(fā)掘，加快老年人權(quán)益保護，加強老年教育、老年科技氛圍的營造，輔之以適老科技及助老醫(yī)療產(chǎn)品的產(chǎn)學研開發(fā)應用，將成為中國老齡化產(chǎn)業(yè)和“銀發(fā)經(jīng)濟”發(fā)展的必由之路。

六、政策啟示

本文以中國、美國、日本、加拿大四國應對人口老齡化政策為研究對象，通過構(gòu)建政策工具理論及ERG 需求理論二維分析框架，對養(yǎng)老政策進行組合分析，明確了我國當前促進養(yǎng)老發(fā)展戰(zhàn)略中存在的主要問題，針對這些問題，本文認為我國未來養(yǎng)老發(fā)展政策的設計應從以下幾個方面進行調(diào)整與完善：

（一）平衡政策工具使用，注重供給型、環(huán)境型投入及需求型引導

在環(huán)境型政策工具方面，應注重養(yǎng)老政策頂層設計，充分發(fā)揮政府的引導作用，提高政策目標的針對性；加強養(yǎng)老立法，推動養(yǎng)老服務走上規(guī)范化、法制化、制度化軌道；樹立能促型政府理念（Neil Gilbert，1998），從老年服務的直接提供者轉(zhuǎn)向老年服務的營造者、出資者、購買者、管理者和服務質(zhì)量的監(jiān)督者（王輝，2015），建立健全政府購買養(yǎng)老服務的渠道，實現(xiàn)“政府－城鎮(zhèn)－社區(qū)－機構(gòu)”四級養(yǎng)老聯(lián)動，促進公共養(yǎng)老服務的均等化。在供給型政策工具方面，應加強適老信息化建設，主要體現(xiàn)在“智慧平臺”“智慧產(chǎn)品”“智慧服務”三個方面。統(tǒng)一規(guī)劃建設“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務”大數(shù)據(jù)服務平臺，建立不同部門行業(yè)數(shù)據(jù)共享融合機制，加快養(yǎng)老智能產(chǎn)品的開發(fā)與推廣；另一方面要促進助老服務的多元化與精準化，加強為老服務隊伍建設，實現(xiàn)老年人養(yǎng)老需求和供給的匹配。在需求型政策工具方面，應充分發(fā)揮市場作用，推動養(yǎng)老企業(yè)良性發(fā)展。健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著投入資本較大，而回收期、盈利平衡期較長等特點（張博，2019），政府應健全市場機制，除了資金投入外，還應配套人力、物力、技術(shù)等要素，開發(fā)建立完善的“銀色市場”。

（二）關(guān)注老年人需求層次，注重精神慰藉和消費賦能，創(chuàng)建愛老敬老用老的社會環(huán)境

其一、滿足老年人剛性需求。推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，借鑒發(fā)達國家的“整合照料”模式和“長期照護”政策；加大對老年產(chǎn)品研發(fā)體系的財政投入，重視康復輔具、電子呼救等產(chǎn)品的研發(fā)和運用；通過完善養(yǎng)老保險制度等提高老年人的養(yǎng)老服務購買力，培育壯大老年用品消費市場，同時注重保護老年消費者的權(quán)益，做好監(jiān)管工作，避免科技養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展（田杰，2015）。其二、培育養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)。一方面，通過政策引導家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，弘揚傳統(tǒng)文化，維系養(yǎng)老傳統(tǒng)；另一方面，順應經(jīng)濟變革趨勢，結(jié)合我國老年人的養(yǎng)老習慣，積極發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務，加強社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設，發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老（楊宜勇、韓鑫彤，2020）。同時，采用PPP 等模式鼓勵民營企業(yè)、社會資本、私人力量進駐城鎮(zhèn)社區(qū)，與社區(qū)養(yǎng)護醫(yī)服務站協(xié)作，探索延長養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈；打造“物聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)護醫(yī)”的養(yǎng)老模式，推進“交通連接+信息暢通+心理健康”老年社交網(wǎng)絡建設，逐步彌合銀色數(shù)字鴻溝。其三、樹立積極老齡化觀念，發(fā)展老年事業(yè)?！胺e極”是指老年人不斷參與社會、經(jīng)濟、文化、精神和公民事務（代麗丹，2013）。世界衛(wèi)生組織將健康老齡化定義為發(fā)展和維護老年健康生活所需的功能發(fā)揮的過程①世界衛(wèi)生組織，《關(guān)于老齡化與健康的全球報告》：https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/106 65/186463/9789245565048_chi.pdf;sequence=9。。政府可以通過提供工作激勵的方式，延長老年人的工作年限，以增加勞動力供給，減少人口老齡化帶來的財政負擔；為老年人提供參與社會活動的機會和找到有意義的社會角色，尤其要避免將老年人邊緣化和孤立老年群體的活動；營造良好的就業(yè)環(huán)境，鼓勵企業(yè)“用老服務”，為老年人提供更多就業(yè)崗位；發(fā)揮老年志愿者和老年大學的作用，讓老年人在力所能及的崗位上發(fā)揮余熱、造福社會、成就自我。