新時代推動全民終身學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略保障研究

◇內(nèi)江開放大學(xué) 劉 毅 李 娟 游曉旭

中共內(nèi)江市委黨校 陳朋舉

黨的十九屆五中全會提出“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”的目標(biāo)，強調(diào)了“完善終身學(xué)習(xí)體系”的重要性。本文以推動“全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)”這一宏大目標(biāo)更好實現(xiàn)為研究視角，運用理論與實際相結(jié)合、歷史與現(xiàn)實相統(tǒng)一的分析方法，總結(jié)借鑒國內(nèi)外推動終身學(xué)習(xí)的政策實施經(jīng)驗，分析影響全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)實因素和終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)滯后的原因，細化提出新時代保障我國終身學(xué)習(xí)目標(biāo)實現(xiàn)的戰(zhàn)略支撐和政策機制。

自20世紀(jì)70年代初“終身學(xué)習(xí)理念”提出以來，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界和實務(wù)界關(guān)于其本質(zhì)內(nèi)涵的討論，大致形成了三種比較有代表性的觀點。一是聯(lián)合國教科文組織于1976年采用并一直沿用至今的解釋，其表述為：終身教育和學(xué)習(xí)是指既致力于重建現(xiàn)存的教育體系，又致力于用成年男女都能決定他們自己的教育的方式，來發(fā)展其潛力的一個全面的計劃。二是參照歐洲委員會出臺的部分教育政策及具有較大影響力的文件，認為終身學(xué)習(xí)已不再是教育和訓(xùn)練的一個方面，它必須成為提供和參與學(xué)習(xí)背景的、連續(xù)和統(tǒng)一的指導(dǎo)原則。三是歐洲終身學(xué)習(xí)促進會提出并被“首屆世界終身學(xué)習(xí)大會”采用，也是目前最具權(quán)威性且公認度最高的表述，即終身學(xué)習(xí)是通過一個不斷的支持過程來發(fā)揮人類的潛能，激勵并使人們有權(quán)利去獲得他們終身所需要的全部知識、價值、技能與理解，從而樹立人們參與終身學(xué)習(xí)的信心，提升人們獲得學(xué)習(xí)活動的創(chuàng)造性和積極性。

綜上，不難發(fā)現(xiàn)關(guān)于終身學(xué)習(xí)的定義雖然表述各不相同，但所表達的概念內(nèi)涵是相似的，主要表現(xiàn)三種取向。一是終身學(xué)習(xí)是一種生存方式。不僅是一種教育理念，更是一種生存或生活方式。二是終身學(xué)習(xí)涉及傳統(tǒng)到現(xiàn)代進程中的主體轉(zhuǎn)換。在傳統(tǒng)的教育活動中，教育者是“主體”，學(xué)習(xí)者是被“塑造”的“對象”，而在終身學(xué)習(xí)視域下，學(xué)習(xí)者具有責(zé)任性、能動性和創(chuàng)造性，其角色逐漸由“對象”向“主體”轉(zhuǎn)換。三是終身學(xué)習(xí)強調(diào)學(xué)習(xí)者的自主性。學(xué)習(xí)的開展以學(xué)習(xí)者的需求和意愿為前提，即為實現(xiàn)自我設(shè)計、自我完善的目標(biāo)，學(xué)習(xí)者有權(quán)選擇自己需要的學(xué)習(xí)內(nèi)容、方法和過程。

一、新時代終身學(xué)習(xí)體系的目標(biāo)愿景

終身學(xué)習(xí)體系的構(gòu)建涉及經(jīng)濟社會方方面面，是一項系統(tǒng)而龐大的工程，涵蓋了終身學(xué)習(xí)的時空條件、分布格局、體系內(nèi)容和教育模式，其目標(biāo)愿景主要包括四大層面。

（一）建成人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)的學(xué)習(xí)型社會。

學(xué)習(xí)型社會是一個全面學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的社會，終身學(xué)習(xí)體系就是要為人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)提供學(xué)習(xí)機會和資源。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》提出，到2020年努力形成人人皆學(xué)、處處可學(xué)、時時能學(xué)的學(xué)習(xí)型社會。在2015年召開的國際教育信息化大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)“建設(shè)‘人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)’的學(xué)習(xí)型社會，培養(yǎng)大批創(chuàng)新人才，是人類共同面臨的重大課題”?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出，發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。可見，我國終身學(xué)習(xí)體系的建設(shè)需要以形成學(xué)習(xí)型社會為目標(biāo)。

（二）建成普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、職業(yè)培訓(xùn)協(xié)調(diào)發(fā)展的終身教育格局。

一般而言，終身教育體系包括職業(yè)教育、繼續(xù)教育、普通教育、社會培訓(xùn)與學(xué)習(xí)型組織等各種教育類型，貫穿學(xué)習(xí)主體的一生。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》指出，要完善職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、繼續(xù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機制，為進一步“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”指明了方向。按照《決定》要求，要實現(xiàn)學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接。建立全民終身學(xué)習(xí)的制度環(huán)境，建立國家資歷框架，建立跨部門跨行業(yè)的工作機制和專業(yè)化支持體系。構(gòu)建更加開放暢通的人才成長通道，完善招生入學(xué)、彈性學(xué)習(xí)及繼續(xù)教育制度，暢通轉(zhuǎn)換渠道。

（三）建成遍布城鄉(xiāng)、布局合理、管理科學(xué)、開放優(yōu)質(zhì)的社區(qū)教育體系。

完整的終身教育體系，離不開社區(qū)教育的發(fā)力。進一步推進社區(qū)教育發(fā)展要以促進全民終身學(xué)習(xí)、形成學(xué)習(xí)型社會為目標(biāo)，以提高國民思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、健康素質(zhì)和職業(yè)技能為宗旨，以建立健全社區(qū)教育制度為著力點，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育。加強城鄉(xiāng)社區(qū)教育機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)社區(qū)教育資源。擴大社區(qū)教育資源供給，加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育，推動各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)。努力開展形式多樣的社區(qū)教育和全民學(xué)習(xí)活動，滿足居民和老齡人口對學(xué)習(xí)的多樣化要求。

（四）建成覆蓋廣泛、多方參與、靈活便捷、服務(wù)周到的老年教育模式。

老年教育是終身教育的重要組成部分，也是終身教育體系的最后一環(huán)。發(fā)展老年教育，要努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會，最大限度滿足各類老年群體學(xué)習(xí)需求。完善基層社區(qū)老年教育服務(wù)體系，整合利用現(xiàn)有的社區(qū)教育機構(gòu)、縣級職教中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術(shù)學(xué)校等教育資源，以及老年大學(xué)、群眾藝術(shù)館、文化館、體育場、社區(qū)文化活動中心（文化活動室）、社區(qū)科普學(xué)校等，開展老年教育活動。

二、我國推動全民終身學(xué)習(xí)進程中存在的不足

（一）認知尚不完全明晰。

不可否認，現(xiàn)階段我國一些地方，從政府到社會各層面，依然存在對終身學(xué)習(xí)、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會認識不足的問題。受傳統(tǒng)觀念影響，大部分人認為學(xué)習(xí)就是為了獲得證書，因此不愿意接受非學(xué)歷、非正規(guī)教育。還有相當(dāng)部分人仍習(xí)慣傳統(tǒng)的學(xué)校學(xué)習(xí)方式，對網(wǎng)絡(luò)教育、遠程教育、廣播電視教育等新興教育形式持懷疑態(tài)度。總體看，我國城鄉(xiāng)居民總體文化水平、信息素養(yǎng)還不夠高，再加上對終身學(xué)習(xí)的宣傳力度不夠，部分人甚至都沒有聽過這些理念。

（二）直接主體法律缺位。

在法律保障上，還存在一些不足，主要體現(xiàn)為：一是政策文件多、法律法規(guī)少。為促進終身學(xué)習(xí)，我國從中央到地方出臺了大量政策性文件，對終身學(xué)習(xí)進行了規(guī)劃和指導(dǎo)，但相比之下，終身學(xué)習(xí)的立法工作相對滯后，目前我國只有臺灣地區(qū)、福建省、上海市和太原市完成了終身教育的地方立法工作?？梢姡骷壵鼉A向于依靠政策而不是法律推進終身學(xué)習(xí)。二是相關(guān)法律多、直接法規(guī)少。目前，全國和地方頒布的各種教育法律法規(guī)幾乎都對終身學(xué)習(xí)有所提及。就國家層面而言，《教育法》《教師法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等都不同程度對終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會作出了相關(guān)規(guī)定。毫無疑問，這些法律的出臺，極大推動了終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)。但我國終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會的直接立法工作相對緩慢，國家層面的立法也遲未出臺。三是立法不完善。總體上看，我國終身學(xué)習(xí)的立法尚處于初始階段，終身學(xué)習(xí)立法體系還很不完善，立法內(nèi)容也不詳實。

（三）經(jīng)費投入不足。

早在1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例在20世紀(jì)末要達到4%。但是，由于我國教育資源相對短缺、教育需求龐大等多種因素，這一目標(biāo)未能如期實現(xiàn)。自2016年我國發(fā)布全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報以來，其他教育占教育經(jīng)費總投入的比重一直維持在5%左右的水平，遠低于義務(wù)教育和高等教育。從未來經(jīng)費需求看，5%的投入很難滿足龐大的全民終身學(xué)習(xí)需求。從我國終身教育經(jīng)費投入情況看，雖然一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，例如上海、北京、江蘇等已在探索設(shè)立社區(qū)教育專項經(jīng)費，太原市按人均2元的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了社區(qū)教育專項經(jīng)費，但與龐大的學(xué)習(xí)需求相比仍是“杯水車薪”。

（四）領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)還未完善。

終身學(xué)習(xí)政策的制定和實施需要有專門機構(gòu)或權(quán)威組織統(tǒng)一規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和管理。我國已對終身學(xué)習(xí)進行了制度安排，但如何促進終身學(xué)習(xí)的實踐，缺乏國家層面的統(tǒng)一安排和部署，基本處于按照地方理解和區(qū)域自發(fā)推進的狀態(tài)，無序和不協(xié)調(diào)的情況并存。目前，尚未成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和委員會來牽頭領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)終身學(xué)習(xí)各項工作，即使是教育部也沒有專門的部門來負責(zé)終身學(xué)習(xí)工作，僅將相關(guān)工作劃歸職業(yè)與成人教育司的成人教育處，省、市級教育主管部門也基本上（除上海）沒有獨立的終身教育管理部門。因此，與終身學(xué)習(xí)相關(guān)的各級組織及機構(gòu)的事業(yè)歸屬、人員編制、待遇設(shè)計、職稱晉升和評價體系等都還沒有配套建立。

（五）資源分配不夠優(yōu)化。

目前，我國的組織、人事、教育、勞動、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、文化等部門都涉及終身學(xué)習(xí)的相關(guān)工作，但由于缺乏統(tǒng)籌管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，部門之間很難形成合力，再加上無法有效統(tǒng)籌各類教育培訓(xùn)資源，供需矛盾突出，一方面終身學(xué)習(xí)的資源嚴(yán)重不足，另一方面現(xiàn)有的資源又不能有效地提供給社會成員。從全國看，尤其是在中西部地區(qū)的廣大農(nóng)村，終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)非常薄弱，終身學(xué)習(xí)發(fā)展的現(xiàn)狀，還不能滿足全體社會成員多樣化的需求。

三、建構(gòu)新時代推動全民終身學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略保障措施

（一）培育凝聚共識、全民參與的終身學(xué)習(xí)文化。

為增加人們對終身學(xué)習(xí)的認識，營造良好的終身學(xué)習(xí)氛圍和環(huán)境，可從以下三點入手：一是加大對終身學(xué)習(xí)理念的宣傳力度。充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、移動宣傳欄等媒介載體，加大對終身學(xué)習(xí)理念的宣傳力度，在全社會營造人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)的學(xué)習(xí)型社會氛圍。在終身學(xué)習(xí)政策推出之前要進行大規(guī)模的調(diào)查研究，一方面是收集民意，另一方面也是宣傳終身學(xué)習(xí)理念。二是推進各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)。以學(xué)習(xí)型城市建設(shè)為引領(lǐng)，加強學(xué)習(xí)型家庭、學(xué)習(xí)型企業(yè)、學(xué)習(xí)型社區(qū)、學(xué)習(xí)型政府等建設(shè)。配套完善各類學(xué)習(xí)型組織評價指標(biāo)體系和創(chuàng)先評優(yōu)獎勵制度，定期開展評先評優(yōu)活動，通過總結(jié)經(jīng)驗，表彰先進，找出差距，發(fā)揮先進典型的示范帶動作用。三是舉辦“終身學(xué)習(xí)”系列倡導(dǎo)活動。深入持久開展“全民終身學(xué)習(xí)活動周”、“成人學(xué)校周”、“家庭學(xué)習(xí)日”等活動，向全社會廣泛宣傳終身學(xué)習(xí)思想，營造全民終身學(xué)習(xí)的良好氛圍。

（二）加快建成保障終身學(xué)習(xí)的完備法律體系。

終身學(xué)習(xí)的立法，既要立足于現(xiàn)實，又要注意借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗并與國際接軌。具體而言，一是盡快完善國家層面的立法。終身學(xué)習(xí)國家層面立法滯后于終身學(xué)習(xí)發(fā)展和地方立法是不爭的事實，應(yīng)盡快將終身學(xué)習(xí)納入立法規(guī)劃，啟動國家《終身學(xué)習(xí)法》的立法調(diào)研、文稿起草和論證等工作。二是完備地方性終身學(xué)習(xí)法規(guī)。目前，我國已有部分省市區(qū)完成了終身學(xué)習(xí)的立法工作，但未形成影響全國的法制環(huán)境，其余地方應(yīng)結(jié)合實際，制定地方性的終身學(xué)習(xí)法規(guī)，以指導(dǎo)、規(guī)范本區(qū)域終身學(xué)習(xí)的發(fā)展。三是完善教育法律法規(guī)體系。應(yīng)加快制定和出臺《學(xué)前教育法》《繼續(xù)教育法》等一批重要的、輔助發(fā)展終身學(xué)習(xí)的法律法規(guī)，各地方也要加快出臺區(qū)域性、有針對性、操作性強的地方教育法規(guī)。

（三）創(chuàng)新滿足全民終身學(xué)習(xí)的投入和資助機制。

結(jié)合我國實際，一是加大政府投入。首先要嚴(yán)格執(zhí)行教育法律法規(guī)的規(guī)定，年初預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行中的超額收入分配以及全年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果都要達到法定增長要求，確保財政支出增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度。其次繼續(xù)優(yōu)化財政性教育經(jīng)費在各級各類教育中的分配結(jié)構(gòu)，加大職業(yè)教育、老年教育、社區(qū)教育的投入力度。二是推動建立政府、用人單位、學(xué)習(xí)者和社會成本共擔(dān)、多渠道籌措經(jīng)費的投入機制。建立教育規(guī)劃綱要提出的“舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會捐贈等多元化的經(jīng)費籌措長效機制”[12]。建議成立全國終身學(xué)習(xí)發(fā)展基金會，采取政府牽頭、社會組織共同參與的聯(lián)合模式，各地可因地制宜探索成立專項基金組織。積極尋求社會捐助，鼓勵社會力量出資或捐資辦學(xué)，擴大社會資源參與、興辦教育的途徑。創(chuàng)新教育投融資機制，多渠道吸引社會資金，擴大辦學(xué)資金來源。三是落實稅收優(yōu)惠政策。落實個人教育公益性捐贈支出所得稅前扣除規(guī)定，對積極為終身教育提供資金、場地、人力等支持的企事業(yè)單位、社會團體以及個人，可采取為其免除一部分稅收的激勵政策。

（四）健全與全民終身學(xué)習(xí)體系相適應(yīng)的公共管理機構(gòu)。

鑒于終身學(xué)習(xí)涉及社會各個領(lǐng)域和全體成員，迫切需要建立和完善從中央到地方的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制，以加強政府對終身學(xué)習(xí)的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。首先，要落實國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃中提出的“政府成立跨部門繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機構(gòu)”要求，盡快成立國家教育主管部門牽頭負責(zé)，國務(wù)院相關(guān)部門和社會重要團體參加的跨部門終身學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃和推進我國的終身學(xué)習(xí)。在政府部門及行業(yè)、大中型企業(yè)建立終身學(xué)習(xí)指導(dǎo)委員會和相應(yīng)的工作機構(gòu)，負責(zé)本部門、行業(yè)、企業(yè)的終身學(xué)習(xí)規(guī)劃、指導(dǎo)和管理工作。在中央和地方各級教育行政部門中，建立終身學(xué)習(xí)職能機構(gòu)，專職負責(zé)終身學(xué)習(xí)工作。其次，要制定國家和省級層面的終身學(xué)習(xí)專項規(guī)劃，以指導(dǎo)國家和地方終身學(xué)習(xí)工作實踐。在制定國家和地方發(fā)展規(guī)劃時，要把終身學(xué)習(xí)相關(guān)內(nèi)容納入地區(qū)、部門、行業(yè)的總體發(fā)展規(guī)劃中，并將其納入政績考核。

（五）整合終身學(xué)習(xí)優(yōu)質(zhì)資源和完善技術(shù)服務(wù)平臺。

信息技術(shù)的快速發(fā)展，為構(gòu)建適應(yīng)我國社會發(fā)展的終身學(xué)習(xí)體系創(chuàng)造了有利的條件和物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。近年來，國家和地方開放大學(xué)、各大高校、地方以互聯(lián)網(wǎng)為依托打造終身學(xué)習(xí)服務(wù)平臺，形成了各具特色的終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。為此，一是要整合各類教育資源。建立全民終身學(xué)習(xí)資源庫，為全民終身學(xué)習(xí)、國家繼續(xù)教育公共服務(wù)平臺提供資源支持，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的全國共享。建立繼續(xù)教育資源中心和資源聯(lián)盟，探索資源的開放與共享機制，把最優(yōu)質(zhì)的資源提供給全社會。建立協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌各類學(xué)習(xí)資源，推動各部門、各系統(tǒng)相關(guān)資源、媒介、場所和設(shè)施向社會開放。二是加快信息提供與咨詢服務(wù)體系建設(shè)。撥?？畛闪ⅰ敖K身學(xué)習(xí)信息查詢系統(tǒng)”，加強各級、各地政府之間的合作，借助信息技術(shù)等現(xiàn)代手段向公眾提供信息咨詢服務(wù)。三是加快提升經(jīng)濟落后地區(qū)教育信息化水平。加強經(jīng)濟落后地區(qū)教育信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進“寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通”、“優(yōu)質(zhì)資源班班通”、“網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間人人通”等工程，國家教育資源公共服務(wù)平臺優(yōu)先向經(jīng)濟落后地區(qū)學(xué)校開放。

（六）探索促進全民終身學(xué)習(xí)的激勵機制。

一是做好終身學(xué)習(xí)成果認定與轉(zhuǎn)換的頂層制度設(shè)計。我國目前僅有福建、上海等地通過頒布地方性終身教育促進條例在局部進行探索，急需國家層面頒布相應(yīng)政策、制定專門制度予以支持?？沙闪依^續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認證委員會，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、教育部統(tǒng)籌，會同其他相關(guān)部委，協(xié)同推進國家層面的繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換工作以及制度構(gòu)建。二是建立不同學(xué)習(xí)成果認證制度。探索建立個人終身學(xué)習(xí)積分卡制度，作為記載個人參加各種活動的學(xué)時和取得學(xué)分的記錄，并作為獎助和獎勵學(xué)習(xí)、認定相關(guān)技能等級、職務(wù)晉升等參考依據(jù)。建立規(guī)范的繼續(xù)教育學(xué)分制度與非學(xué)歷教育培訓(xùn)認證制度，構(gòu)建以學(xué)分累積和轉(zhuǎn)換為基礎(chǔ)的開放教育系統(tǒng)。選擇在條件具備的地區(qū)，制定相關(guān)政策，開展不同教育相互銜接，不同學(xué)習(xí)成果積累、互認的終身學(xué)習(xí)“立交橋”改革試點，以積累經(jīng)驗，逐步推廣。三是推進學(xué)分銀行制度建設(shè)。以“全國城鄉(xiāng)居民文化消費試點城市”建設(shè)為契機，加快建立學(xué)分銀行運行機制。