白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點“1333”模式探索與實踐

何家理，李凈凈，馮豐收

（安康學(xué)院陜南鄉(xiāng)村振興研究中心，陜西 安康 725000）

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。學(xué)界關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的研究經(jīng)歷了初始階段（2009—2012）、暴發(fā)增長階段（2013—2016）和穩(wěn)步深化（2017—至今）三個階段［1］。新型城鎮(zhèn)化作為一個復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，注重以人為本，具有高效、包容、可持續(xù)的特征［2，3］，具有質(zhì)量涵蓋形式城鎮(zhèn)化（城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加）與實質(zhì)城鎮(zhèn)化（城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高）［4］，涉及城鄉(xiāng)居民雙向自由遷移、傳承城市文化和延續(xù)城市記憶等內(nèi)容［5］。因此，從定義和內(nèi)容來看，新型城鎮(zhèn)化不單是城鎮(zhèn)人口比例上升、城鎮(zhèn)數(shù)量增加及規(guī)模擴張，而是更加注重高質(zhì)量發(fā)展，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化、居民充分均衡就業(yè)、人口質(zhì)量全面提升、公共服務(wù)完善匹配、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美舒適、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等深層次涵義［6］。新型農(nóng)村社區(qū)作為城鎮(zhèn)化進程中的一個環(huán)節(jié)，對推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和促進新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。陜西省白河縣作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位，探索出了獨具特色的“1333”模式，該模式值得總結(jié)和推廣。

1 新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)村社區(qū)是由居住在農(nóng)村的一定數(shù)量和質(zhì)量的人口所組成的相對完整的區(qū)域社會共同體。新型農(nóng)村社區(qū)是指打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行政村，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，按照統(tǒng)一要求，在一定的期限內(nèi)搬遷合并，統(tǒng)一建設(shè)新的居民住房和服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，組建成新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體。在類型上主要表現(xiàn)為城郊型、集鎮(zhèn)型和中心村型三種類型［7］。一般具有以下特征：一是居民所從事的職業(yè)以廣義農(nóng)業(yè)為主，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重將逐漸上升；二是規(guī)模不等，少則幾千人，多則上萬人乃至幾萬人；三是基礎(chǔ)設(shè)施相當完善，路、電、水、訊、網(wǎng)、衛(wèi)等各項設(shè)施基本齊全，可以保證農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要；四是公共服務(wù)全面覆蓋，教、衛(wèi)、文、體、科、法、計、業(yè)、保等政府各項服務(wù)齊全；五是居住環(huán)境優(yōu)美；六是社會管理得到加強，黨團組織與社會服務(wù)組織基本齊備。

與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相比，新型農(nóng)村社區(qū)具有以黨建引領(lǐng)為核心、基礎(chǔ)設(shè)施完善、居住環(huán)境改善、公共服務(wù)齊全、基層管理創(chuàng)新、法治文明開放等特征［8］。但新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中也會存在一些問題。如社會對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)認識不足，社會共同參與意識有待提高；新型農(nóng)村社區(qū)的隸屬關(guān)系不明確，導(dǎo)致社區(qū)居民歸屬感缺乏；新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)標準不明確，社區(qū)建設(shè)成效參差不齊；新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)招商引資困難，容易導(dǎo)致搬遷人口外移。

2 白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點概況

白河縣位于陜西東南部，安康東部。東、南、北三面分別與湖北省鄖陽區(qū)、竹山縣和鄖西縣相鄰，西面與陜西省旬陽縣接壤。全縣總面積1 453 km2，轄11鎮(zhèn)122個村（社區(qū)），其中村民委員會107個（含82個行政村，25個農(nóng)村社區(qū)），居民委員會15個（含11個城鎮(zhèn)社區(qū)，4個城市社區(qū)），總?cè)丝?1萬人，屬國家新一輪扶貧開發(fā)重點縣、秦巴集中連片特困地區(qū)核心區(qū)，是全省11個深度貧困縣之一。白河縣是安康市易地移民搬遷工程的主要區(qū)域，“十二五”以來，白河縣委、縣政府搶抓陜南移民搬遷、生態(tài)搬遷、易地扶貧搬遷等政策機遇，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，建成36個安置區(qū)、156個安置點，將全縣25 336戶8.173 7萬人搬遷到安全居住地，其中跨村、跨鎮(zhèn)搬遷群眾1.8萬戶6.3萬人，新建移民搬遷社區(qū)8個，萬人以上移民搬遷社區(qū)1個（獅子山社區(qū)）。2017年，安康市民政局選擇白河縣西營鎮(zhèn)天逸、冷水鎮(zhèn)三院、卡子鎮(zhèn)陳莊、中廠鎮(zhèn)石梯等4個社區(qū)作為省級新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位。調(diào)研的4個搬遷示范社區(qū)均為“十二五”和“十三五”期間規(guī)劃建設(shè)的避災(zāi)搬遷和脫貧攻堅搬遷社區(qū)，嵌入地距遠居住地半徑為2～15 km，其中西營鎮(zhèn)天逸社區(qū)的搬遷人口最多，占原居住人口比例的95%，具體見表1、表2所示。

表1 白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位簡況

表2 白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位搬遷原因統(tǒng)計

3 白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點模式

2017—2020年，白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點逐步探索出了“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)1333模式”，即“1”張藍圖規(guī)劃先行、“3”個原則指導(dǎo)體系、“3”治融合治理體系、“3”方同構(gòu)服務(wù)體系。

3.1“1”張藍圖規(guī)劃先行

白河縣在進行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作時，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局首先對各個社區(qū)進行詳細論證、規(guī)劃，依據(jù)各社區(qū)的資源稟賦，因地制宜，尋找產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃單位制訂遠景和近期規(guī)劃，把4個社區(qū)定位為融合聚集型、產(chǎn)業(yè)提升型、文化道德型、文化旅游型（表3），印制成冊，作為發(fā)展依據(jù)。建設(shè)中做到“一張藍圖繪到底”。搬遷戶房屋風格設(shè)計以徽派建筑作為基礎(chǔ)，并體現(xiàn)當?shù)夭枞~、木瓜、石頭等產(chǎn)業(yè)元素。規(guī)劃建設(shè)突出鄉(xiāng)土風情，彰顯農(nóng)村特色，體現(xiàn)農(nóng)村歷史文化和傳統(tǒng)習(xí)俗，形成“一社區(qū)一特色”的農(nóng)村風貌。在規(guī)劃中，結(jié)合天逸社區(qū)的城鎮(zhèn)位置特征打造融合聚集型產(chǎn)業(yè)加工為主社區(qū)，結(jié)合三院社區(qū)農(nóng)產(chǎn)品種植和深加工定位為產(chǎn)業(yè)提升型社區(qū)，結(jié)合陳莊社區(qū)新民風建設(shè)成效打造文化道德型社區(qū)，結(jié)合石梯社區(qū)紅石河旅游資源開發(fā)打造文化旅游型社區(qū)。

表3 白河縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位規(guī)劃定位

3.2“3”個原則指導(dǎo)體系

3.2.1 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治相結(jié)合 白河縣把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點作為推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要平臺和載體。引導(dǎo)農(nóng)民自主建設(shè)、自主理財、自主管理。以西營鎮(zhèn)天逸社區(qū)為例，建立了黨總支、居委會、監(jiān)委會等領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；成立了社區(qū)婦聯(lián)、村民調(diào)解委員會等群團組織；組建了紅白理事會、道德評議會、村民議事會、禁毒禁賭會等群眾組織；自發(fā)成立經(jīng)濟協(xié)會、文化協(xié)會、老年協(xié)會、村民理事會等服務(wù)組織，社會管理得到完善和加強。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)工作做到“四議兩公開”，即黨委提議，兩委商議，黨委擴大審議；村民代表大會決議、公示、公告。

3.2.2 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合 采取各種鼓勵措施吸引非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)戶到縣城區(qū)、到鎮(zhèn)區(qū)落戶居住，促進農(nóng)民的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)換。吸引城鎮(zhèn)的閑散資金投資到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進城鎮(zhèn)資源和要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。西營鎮(zhèn)天逸社區(qū)成立了物業(yè)維修等8個有償服務(wù)組織和6個無償服務(wù)組織，建立老年日間照料中心；卡子鎮(zhèn)陳莊社區(qū)建立了幼兒園、養(yǎng)老院、衛(wèi)生所；中廠鎮(zhèn)石梯社區(qū)打造家訓(xùn)家風教育社區(qū)，將紅石河石頭刻上家訓(xùn)置于門前；冷水鎮(zhèn)三院社區(qū)還建起了牡丹園、草莓基地，惠民實業(yè)有限公司等經(jīng)濟實體。

3.2.3 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合 在人口集中居住的過程中，引導(dǎo)農(nóng)戶“依法、自愿、有償”流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，走農(nóng)業(yè)園區(qū)化之路。陳莊社區(qū)以綠色產(chǎn)業(yè)幫助群眾致富，按照“公司+合作社+貧困戶+基地”模式，加快茶葉主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，成立藥樹茶葉專業(yè)合作社，吸納社員188戶600余人，輻射帶動陳莊、藥樹2個村發(fā)展茶園約2 668 hm2。三院社區(qū)積極探索“支部+農(nóng)業(yè)園區(qū)+農(nóng)戶”“支部+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”“支部+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”黨建扶貧模式，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)3個80%目標”（80%以上群眾搬遷到社區(qū)居住、80%以上土地流轉(zhuǎn)到市場主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)、80%以上勞動力實現(xiàn)就地就近就業(yè)），實現(xiàn)“還山上生態(tài)林、建山下新社區(qū)、辦社區(qū)新工廠、育時代新農(nóng)民”的規(guī)劃藍圖。

3.3“3”治融合治理體系

3.3.1 黨建引領(lǐng)，組織保障 充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，以“亮、曬、創(chuàng)、爭”開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育。依托微信群等新興社交網(wǎng)絡(luò)建立網(wǎng)絡(luò)支部平臺，推行“支部+X+貧困戶”和“雙建雙培”工作模式，雙向培養(yǎng)村組黨員干部和市場主體負責人，探索社區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合黨支部。

3.3.2 法治護航，網(wǎng)格管理 按照“原籍管理地和林、現(xiàn)籍管理房和人”的原則進行管理。通過一種機制（3+3+X+5體制機制）的運行來實現(xiàn)基層組織精細化服務(wù)于管理。第一個“3”即鎮(zhèn)級實行兩道聯(lián)建社區(qū)、干部包住社區(qū)、站所掛聯(lián)社區(qū)。第二個“3”即村社區(qū)實行支部書記主抓，村“兩委”成員輪值坐班便民服務(wù)室，網(wǎng)格長、民情員或聯(lián)戶干部服務(wù)到戶?！癤”即紅白理事會、道德評議會、村民議事會、禁毒禁賭會以及社會層面成立若干有償或無償專項事務(wù)服務(wù)隊?！?”即“五個一”機制，一個完整詳實的全員信息電子數(shù)字平臺機制、一個功能完善的鎮(zhèn)村便民服務(wù)機制、一個符合民意的議事決策機制、一個符合民情的發(fā)展增收機制、一個科學(xué)合理的考核評估機制。

3.3.3 文化靈魂，自治為輔 社區(qū)在居民自治方面，集合社區(qū)文化名人、家規(guī)家訓(xùn)、民主法治宣傳、核心價值觀等，打造社區(qū)法治和文化長廊，開展豐富多彩的群眾文化活動，著眼培育和踐行“誠、孝、儉、勤、和”為核心的新民風。一是健全完善機構(gòu)，社區(qū)建立農(nóng)民市民化培育中心。二是找準工作載體，實現(xiàn)點上突破。在社區(qū)開展道德評議、舉辦集體升學(xué)禮、“十星級文明戶”評選、政策宣傳和技能培訓(xùn)戶戶覆蓋，組織開展“四個一”活動（扎實開展召開一次家庭會、組織一次衛(wèi)生清潔、辦理一件實在事、同吃一頓家常飯），激發(fā)群眾內(nèi)生社區(qū)建設(shè)動力。三是創(chuàng)新開展社區(qū)治理。結(jié)合實際修訂村規(guī)民約，成立“六會兩隊”（紅白理事會、道德評議會、禁毒禁賭會、村民議事會、人民調(diào)解委員會、治保委員會和便民服務(wù)隊、巾幗服務(wù)隊）。

3.4“3”方同構(gòu)服務(wù)體系

3.4.1 公共服務(wù)，政府構(gòu)建 按照“大型全覆蓋、中型保功能、小型保基本”的要求，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級服務(wù)設(shè)施，推動基本公共服務(wù)在新建社區(qū)延伸。利用行政區(qū)域內(nèi)的教育資源，解決移民搬遷社區(qū)居民子女的小學(xué)教育；人口達到規(guī)模的新型移民搬遷社區(qū)，建立幼兒園和居民生活文化廣場，開展社區(qū)居民道德大講堂、社區(qū)村民村約制訂等工作；配備社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，滿足社區(qū)居民看病問題；建立社區(qū)留守兒童之家，提供課業(yè)輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、親情鏈接等服務(wù)。

3.4.2 生活服務(wù)，商家構(gòu)建 招商引資，構(gòu)建社區(qū)生活服務(wù)。首先，標準示范化社區(qū)建立電商平臺和物流網(wǎng)點，保證社區(qū)居民產(chǎn)品的外銷和居民網(wǎng)購需求。其次，招商引資，開展社區(qū)工廠和各類社區(qū)商業(yè)活動，為社區(qū)居民提供就業(yè)和生活服務(wù)，并鼓勵居民自己開設(shè)餐飲、理發(fā)等生活服務(wù)類商業(yè)活動。

3.4.3 產(chǎn)業(yè)服務(wù)，社區(qū)承擔 以社區(qū)為主導(dǎo)，組織開展各類社區(qū)居民就業(yè)培訓(xùn)。社區(qū)通過連接資源，對社區(qū)中滿足條件的勞動力開展電商、家政、育嬰嫂等職業(yè)技能培訓(xùn)。同時，社區(qū)請農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)相關(guān)專家，到田間地頭或社區(qū)工廠開展核桃種植、牡丹種植、牡丹提取和加工等技術(shù)培訓(xùn)。社區(qū)牽頭成立合作社，鼓勵社區(qū)居民對土地資源整合，開展規(guī)?；?jīng)營，形成以核桃、牡丹等種植基地，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營。

4 白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點成效

4.1 黨建引領(lǐng)建立社區(qū)居民參與為主體的社區(qū)治理系統(tǒng)

全面強化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在各社區(qū)按規(guī)定程序成立社區(qū)（村）黨委、總支、支部或黨小組，確保黨組織領(lǐng)導(dǎo)和黨員管理全覆蓋。依據(jù)移民搬遷安置點規(guī)模大小，按照新設(shè)、融合、掛靠三種類型規(guī)范設(shè)置社區(qū)自治單元。1 000戶以上的大型搬遷社區(qū)，組建社區(qū)居民委員會；300戶到1 000戶的中型搬遷社區(qū)，改為融合性社區(qū)；300戶以下的小型安置社區(qū)，就近并入村級組織。

構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社會多方參與的共駐共建共享治理系統(tǒng)。天逸社區(qū)為破解移民搬遷新型社區(qū)人戶分離帶來的難題，堅持以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)移民搬遷新型社區(qū)管理服務(wù)，以管理服務(wù)創(chuàng)新促進農(nóng)村社區(qū)融合發(fā)展。探索建立以“一個核心、三個支撐、八化服務(wù)”為主要內(nèi)容的新型社區(qū)管理服務(wù)模式，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治、公共服務(wù)、群眾意愿有機融為一體，促進了農(nóng)村社區(qū)的融合發(fā)展。其中，“一個核心”是指以社區(qū)黨支部為核心；“三個支撐”是以居民自治組織、志愿服務(wù)組織、綜合服務(wù)為社區(qū)支撐，“八化服務(wù)”是以管理責任網(wǎng)格化、增收渠道多元化、民生保障人本化、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)化、治安防控立體化、環(huán)衛(wèi)管理有序化、文體活動經(jīng)常化、民主管理規(guī)范化為具體服務(wù)，全面推行“四議兩公開”工作法。

4.2 社區(qū)工廠構(gòu)建產(chǎn)業(yè)興旺新格局

對新建的移民搬遷社區(qū)，深入推進先業(yè)后搬、以業(yè)促搬，按照“一區(qū)一策、一戶一發(fā)”的思路，結(jié)合社區(qū)和周邊空間容量、社區(qū)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品資源和原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制訂科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和社區(qū)工廠。比如三院社區(qū)利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢成立農(nóng)業(yè)合作社，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品深加工技術(shù)，建立起油用牡丹煉油廠，注冊了“三院印象牡丹籽油”商標。通過建設(shè)農(nóng)業(yè)種植園、酒業(yè)釀造公司等新型農(nóng)業(yè)主體，實現(xiàn)村內(nèi)就業(yè)，使空心村恢復(fù)生機。天逸社區(qū)也引進了毛絨玩具生產(chǎn)、電子原配件加工、服裝制作等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

4.3 新民風建設(shè)促進社區(qū)文化建設(shè)

以維護生產(chǎn)秩序、社會治安、履行法律義務(wù)、規(guī)范民風民俗等為基本內(nèi)容，制訂新移民搬遷社區(qū)村規(guī)民約，為社區(qū)群眾融合提供行為規(guī)范和約束準則。通過新民風文化宣傳墻、文化宣傳窗、電子顯示屏等設(shè)施進行宣傳，弘揚團結(jié)友愛的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)文化。社區(qū)成立紅白理事會、村民議事會、道德評議會、禁毒禁賭會等群眾自治組織，扎實開展道德評議、移風易俗、文化傳播、文明創(chuàng)建、誠信建設(shè)、依法治理等六大活動，強化社區(qū)治理。天逸社區(qū)積極培育誠、孝、儉、勤、和等方面的先進典型，就地就近示范感化，在社區(qū)開展“新鄉(xiāng)賢”典型示范教育活動。石梯社區(qū)依托紅石河石頭，在每個居民家門口豎立家訓(xùn)家風石頭，形成一道亮麗的風景。通過石文化的包裝不僅增加了村民的歸屬感，無形中也傳播著“精誠所至石梯村，金石為開石梯人”的精神狀態(tài)。

4.4 社區(qū)建設(shè)規(guī)范化

白河縣民政局邀請安康學(xué)院課題組聯(lián)合制訂了《白河縣新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)標準指標評估體系》。為推進白河縣新型農(nóng)村示范社區(qū)標準化建設(shè)工作，檢驗《白河縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)標準指標評估體系》（試行）的可行性，2020年12月24—25日，課題組在白河縣西營鎮(zhèn)天逸社區(qū)、冷水鎮(zhèn)三院社區(qū)、中廠鎮(zhèn)石梯社區(qū)、卡子鎮(zhèn)陳莊社區(qū)4個新型農(nóng)村示范社區(qū)進行了《白河縣新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)標準指標評估體系》驗證評估工作。評估程序采用聽取社區(qū)工作匯報、實地查看、入戶調(diào)查、隨機抽取社區(qū)成員訪談、數(shù)據(jù)匯總分析、確定評估格次等六個環(huán)節(jié)進行。經(jīng)過四次實地調(diào)研及省社科院、西北農(nóng)林科技大學(xué)專家評議，驗證評估修改完善后，交由政府部門向社會公布。該標準體系將指導(dǎo)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興。