關(guān)于低生育率背景下社會(huì)保障問題的思考與建議

方心 陳光

摘要：從人類歷史發(fā)展進(jìn)程來看，社會(huì)保障的出現(xiàn)與進(jìn)步伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人類物質(zhì)、文明水平的提升，但與后者相比，社會(huì)保障機(jī)制的形成與完善相對(duì)滯后。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長的不同階段，人們對(duì)社會(huì)保障的需求不斷提高，從片面性、低覆蓋社會(huì)保障逐漸向全民性、高覆蓋社會(huì)保障演化。目前，我國全面推行“三孩”政策，主要背景是育齡人口的生育率和生育訴求不高，深層原因是相關(guān)社會(huì)保障制度發(fā)展滯后，對(duì)生育的扶助、保障力度不夠，以及二元戶籍制度下的城鄉(xiāng)社會(huì)公平很難權(quán)衡。徹底解決相關(guān)困境任重而道遠(yuǎn)，現(xiàn)階段提出四方面對(duì)策建議，一是優(yōu)化社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，推進(jìn)前、后端均衡發(fā)展;二是加大教育投入，強(qiáng)化教育公平;三是多措并舉，擴(kuò)大收入來源，強(qiáng)化資金運(yùn)作能力，做大社保資金增量;四是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障;生育率;人口增長;二元戶籍制度;三孩政策

一、人口增長與社會(huì)保障

（一）人口增長的不同階段

經(jīng)典人口轉(zhuǎn)變理論認(rèn)為，人口再生產(chǎn)模式通常會(huì)經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段：一是高出生率、高死亡率、低自然增長率的原始階段，二是高出生率、低死亡率、高自然增長率的過渡階段，三是低出生率、低死亡率、低自然增長率的現(xiàn)代階段。

原始階段主要存在于低收入、欠發(fā)達(dá)的國家或地區(qū)（例如當(dāng)今非洲、東南亞一些國家或部落地區(qū)），經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通常以傳統(tǒng)農(nóng)牧和手工業(yè)為主，僅具備初級(jí)工業(yè)化、機(jī)械化雛形，社會(huì)發(fā)展水平較為落后。隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化革命的出現(xiàn)，以及更加重視教育投入，生產(chǎn)力得到一定釋放，經(jīng)濟(jì)活力提升，醫(yī)療救治水平顯著改善，死亡率明顯下降，人口增長模式向高出生率、低死亡率的過渡階段轉(zhuǎn)變。隨后，在科技進(jìn)步的驅(qū)動(dòng)下，生產(chǎn)力得到進(jìn)一步釋放，傳統(tǒng)勞動(dòng)力需求下降，教育和性別平等程度提升，生育率持續(xù)下降，人口增長模式進(jìn)入低出生率、低死亡率的現(xiàn)代階段。當(dāng)前，歐美主要發(fā)達(dá)國家（尤其是西歐、北歐各國）均進(jìn)入到了人口增長的現(xiàn)代階段。

（二）社會(huì)保障的配套發(fā)展

伴隨著人口增長的不同階段，社會(huì)保障制度從無至有，并與人口增長模式及人口結(jié)構(gòu)特征相適應(yīng)，形成不同的配套機(jī)制。

在高出生率、高死亡率的原始人口增長階段，物質(zhì)和科技水平薄弱，通常未建立起社會(huì)保障制度，或僅有針對(duì)特殊弱勢(shì)個(gè)體的救助措施。此時(shí)，人們通常通過不斷生育來維持更高的嬰兒存活量，建立大家族部落，通過子女和家族照護(hù)，獲得生存及養(yǎng)老保障。

隨著經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療水平的提升，死亡率降低，人們的平均壽命延長，青壯年人口比例大幅提高，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長的人口紅利期，老年人口數(shù)量逐漸升高，未來老齡化趨勢(shì)初現(xiàn)。社會(huì)保障制度初步建立，通常以養(yǎng)老和醫(yī)療為最主要的保險(xiǎn)類型，重點(diǎn)惠及退休和工齡人員，可稱之為“后保障”模式，其倫理內(nèi)涵為“先付出、再回報(bào)”“多交多得、少交少得”，對(duì)維系社會(huì)公平作用有限，甚至通過財(cái)富的“逆向再分配”效應(yīng)，造成了更多的不公。同時(shí)，由于社會(huì)保障制度的不均衡、不完善，以及人們觀念的滯后性，出生率依舊較高，依靠子女和家庭提供保障仍然占據(jù)主流。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步以及教育水平的提高，尤其是女性社會(huì)地位的不斷提升，人口增長進(jìn)入低出生率、低死亡率的現(xiàn)代階段。在邁過生育率降低、人口老齡化嚴(yán)重的初期難關(guān)后，人口年齡結(jié)構(gòu)趨于均衡，社會(huì)保障也向更加均衡的模式發(fā)展，從主要惠及退休和工齡階層，逐漸提高對(duì)兒童、學(xué)生等低齡群體以及失業(yè)人員的補(bǔ)助力度，可稱之為“全保障”模式，其內(nèi)涵也更加突出維護(hù)社會(huì)公平、創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)。例如，丹麥政府為全日制學(xué)生提供無償?shù)慕逃a(bǔ)助，幫助學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)。

二、我國生育現(xiàn)狀與社會(huì)保障困境

當(dāng)前，我國人口發(fā)展面臨的突出挑戰(zhàn)即鼓勵(lì)生育與應(yīng)對(duì)人口老齡化。一方面，兩者存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，通過擴(kuò)大生育，提高子女?dāng)?shù)量、工齡人口與社?；饍?chǔ)備，從而應(yīng)對(duì)老齡化問題。而實(shí)際上，人們的生育水平持續(xù)低迷，繼2016年實(shí)施“全面二孩”政策僅過5年，我國便推出了三孩政策，足見當(dāng)前人口增長形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，社會(huì)保障恐將面臨長期的資金壓力與風(fēng)險(xiǎn)。

（一）低生育率成因

我國低生育率現(xiàn)狀的成因主要有以下三個(gè)方面。一是計(jì)劃生育的人為干預(yù)。自上世紀(jì)80年代，為控制人口膨脹，我國實(shí)行計(jì)劃生育的基本國策，鼓勵(lì)晚婚、晚育，少生、優(yōu)生，直至2011年全面實(shí)施“雙獨(dú)二孩政策”共歷經(jīng)近30年時(shí)間，一孩生育觀逐漸深入人心，成為大多數(shù)普通家庭的習(xí)慣和首選。二是配套措施乏力。盡管許多家庭只生育一孩，但家長對(duì)孩子的成長更加關(guān)注，育兒和教育成本持續(xù)攀升，相應(yīng)的配套保障措施有限，很多家庭養(yǎng)育一孩已覺力不從心，無力承受二孩負(fù)擔(dān)，甚至越來越多的年輕人選擇單身或“丁克”生活。三是升學(xué)、就業(yè)壓力大，學(xué)歷和職業(yè)歧視仍然普遍。不同的學(xué)歷、職業(yè)間的收入和社會(huì)地位差距依然存在，面對(duì)繁重的升學(xué)和就業(yè)壓力，很難做到“佛系”對(duì)待。年輕夫妻結(jié)合自身能力和經(jīng)濟(jì)條件，不愿未來子女步其后塵，對(duì)生育持謹(jǐn)慎態(tài)度，對(duì)二孩、三孩更是望而卻步。

（二）社會(huì)保障困境

在三孩政策發(fā)布后，不少專家學(xué)者和社會(huì)大眾持審慎態(tài)度，主要原因是育兒成本高、壓力大的問題并未根本解決，配套措施力度有限。因此，效仿歐洲福利國家的“全保障”模式、尤其是每月發(fā)放豐厚的育兒補(bǔ)助的呼聲越來越高。然而，基于現(xiàn)階段我國基本國情，該做法的現(xiàn)實(shí)性仍然有待商榷。

一方面，高福利保障模式不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。盡管我國經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力已取得長足進(jìn)步，在許多領(lǐng)域的技術(shù)革命與創(chuàng)新甚至走在世界前沿，但發(fā)展中國家的基本地位沒有改變，人均GDP與可支配收入仍然不高。根據(jù)前文所述，現(xiàn)階段我國發(fā)展程度所對(duì)應(yīng)的人口增長模式本應(yīng)為過渡階段，而低生育率主要源于計(jì)劃生育的政策干預(yù)，使人口增長提前步入“雙低”的現(xiàn)代階段。然而，社會(huì)保障的普惠程度主要受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)約束，因此現(xiàn)階段仍然以“后保障”模式為主。

另一方面，區(qū)域不均衡發(fā)展不利于實(shí)現(xiàn)“全保障”模式。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)落差和二元戶籍制度的影響，社會(huì)保障水平的區(qū)域、城鄉(xiāng)差異明顯。以當(dāng)前最主要的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)為例，差異主要通過不同的繳納比例、累積繳納金額、各地專項(xiàng)基金積累程度而定，符合“后保障”模式的基本邏輯。而“全保障”模式的內(nèi)涵則要體現(xiàn)社會(huì)公平，尤其是青少年兒童、學(xué)生未來機(jī)會(huì)的平等。如果說中、老年保障的不平等是現(xiàn)階段大眾的默許，子女的先天不平等則是人們無法接受的。然而，絕對(duì)的公平忽視了區(qū)域發(fā)展水平的差異，浮動(dòng)的公平又容易引起欠發(fā)達(dá)地區(qū)人們的不滿，因此，公平的尺度很難把握。

三、應(yīng)對(duì)措施和建議

綜上而論，為應(yīng)對(duì)我國當(dāng)前低生育率困局，從優(yōu)化社會(huì)保障機(jī)制、提高公共服務(wù)能力的角度，提出以下幾點(diǎn)思考與建議。

一是優(yōu)化社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，推進(jìn)前、后端均衡發(fā)展。將育兒補(bǔ)貼、義務(wù)教育補(bǔ)貼等提上研究議程，先從養(yǎng)老、醫(yī)療等社保資金專戶中適當(dāng)劃撥并加大財(cái)政支持力度，逐步探索建立專戶。不謀求絕對(duì)平等，根據(jù)各地生活成本和物價(jià)差異，設(shè)定差別化的育兒和教育補(bǔ)貼金標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)省市通過轉(zhuǎn)移支付手段，適當(dāng)承擔(dān)一部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童、學(xué)生補(bǔ)貼義務(wù)。

二是加大教育投入，強(qiáng)化教育公平。加快探索延長義務(wù)教育年限，由9年增至12年（含公立高中和中職學(xué)校）。規(guī)范各地教材應(yīng)用與課程設(shè)置，進(jìn)一步落實(shí)省域統(tǒng)一的“小-初-高”教學(xué)內(nèi)容和進(jìn)度日程，嚴(yán)控各類收費(fèi)名目、校外補(bǔ)課和超前教育。根據(jù)地區(qū)平均收入和物價(jià)水平，調(diào)節(jié)各地教師薪資待遇，將收入差異控制在合理范圍內(nèi)，適當(dāng)提高欠發(fā)達(dá)和基層地區(qū)教師補(bǔ)貼力度，推動(dòng)優(yōu)秀師資力量均衡分布。

三是多措并舉，擴(kuò)大收入來源，強(qiáng)化資金運(yùn)作能力，做大社保資金增量。央企、國企應(yīng)承擔(dān)更多義務(wù)，在不增加國內(nèi)生產(chǎn)生活成本的前提下，通過提高經(jīng)營水平、增加海外業(yè)務(wù)收入，收獲并上繳更多利潤，提高財(cái)政貢獻(xiàn)。加強(qiáng)金融運(yùn)作能力，支持鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目的證券化、基金化，通過穩(wěn)健并多樣的投資組合，做大社保資金池。

四是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。在以上措施的基礎(chǔ)上，充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，宣傳推廣育兒補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼以及教育公平化等相關(guān)配套保障措施，弘揚(yáng)積極的婚戀觀、生育觀，轉(zhuǎn)變生育理念，打消育齡群體的顧慮。

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