誰在“難民武器化”？

姜浩峰

2021年12月3日，滯留在白俄羅斯和波蘭邊境的難民兒童收到冬衣。

一段時間以來，白俄羅斯邊防軍都在指責(zé)波蘭軍隊使用催淚瓦斯，并“整夜開放揚聲器、聚光燈和頻閃燈”，甚至放出槍聲對難民施加“心理壓力”。

實際上，早在11月份，聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員菲利波·格蘭迪就曾在歐洲議會發(fā)言時，明確反對波蘭粗暴對待邊境難民。已經(jīng)是歐盟國家的波蘭、立陶宛，在邊境地區(qū)阻止由白俄羅斯方向進入歐盟的難民，已有一段時日。2021年11月，白俄羅斯國家電視臺第一頻道曾播放過一段畫面，立陶宛士兵暴力驅(qū)趕難民，不僅踢打躺在地上的難民，還放狗咬人。

12月3日，聯(lián)合國禁止酷刑委員會發(fā)表了對立陶宛《禁止酷刑公約》第四次履約報告結(jié)論性意見，特別對這個波羅的海沿岸國家虐待難民移民、監(jiān)獄條件惡化、對酷刑案件調(diào)查不公等問題表達關(guān)切。

而來自北約特別是美國的解讀，卻與聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)的說法不同。譬如北約負(fù)責(zé)聯(lián)合情報和安全的助理秘書長戴維·卡特勒就稱，出現(xiàn)在白俄羅斯與波蘭、立陶宛邊境的難民，是對歐洲國家的“混合威脅”。

“難民武器化！”早在2021年4月，卡特勒就曾如此說，“他們可以在（對方）國家中制造混亂和不團結(jié)的戰(zhàn)略，破壞對方國家的民主價值觀，并在民眾中散播疑慮?！笨ㄌ乩者€幾乎指名道姓地稱，“北約的對手經(jīng)常使用混合戰(zhàn)略，因為他們意識到，他們無法在常規(guī)沖突中于政治、軍事或經(jīng)濟上制勝”。

目前的白俄羅斯與波蘭、立陶宛是否處于戰(zhàn)爭狀態(tài)？從傳統(tǒng)視角看，當(dāng)然不是——雙方并沒有宣戰(zhàn)，甚至雙方的軍隊也沒有接火?？刹ㄌm陸軍前司令斯克什普恰克是這么說的：“對我來說，從一開始就很清楚，如果所有政客都說‘難民危機’是針對波蘭的混合戰(zhàn)爭，那就讓我們保持一致。”

看來，斯克什普恰克認(rèn)為自己的國家與白俄羅斯處于某種戰(zhàn)爭狀態(tài)。然而，又是誰挑起這場“戰(zhàn)爭”，或者說，誰在讓“難民武器化”？

聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員菲利波·格蘭迪就曾在歐洲議會發(fā)言時，明確反對波蘭粗暴對待邊境難民。

在拒絕了三千多難民的庇護申請后，立陶宛內(nèi)政部長艾格尼·比洛泰特稱，同意自愿返回的難民將獲得1000 歐元外加返程機票。

比起此前的300歐元來，1000歐元確實不算一筆小錢了?？蓪τ谠噲D進入歐洲的這些難民來說，他們跋山涉水，跨越多國，來到歐盟的東部邊境，并不是為了來領(lǐng)取1000歐元遣散費的。

聯(lián)合國難民署于2021年11月17日發(fā)布的趨勢報告顯示，2021年，被迫流離失所者的人數(shù)仍在持續(xù)增加，更多的人因暴力、不安全局勢和氣候變化逃離。目前，全球被迫流離失所者人數(shù)已超過8400萬人。與2020年底的8240萬相比，被迫流離失所者的人數(shù)有所增加。

由于2021年上半年全球爆發(fā)的沖突和暴力事件，目前有近5100萬人處于境內(nèi)流離失所的狀態(tài)。

這些難民中有相當(dāng)數(shù)量由水路或者陸路前往歐洲。從地緣上分析，歐洲距離中東和非洲更近，他們更傾向于前往英法德或者北歐。畢竟，在歐洲他們能“收獲”更多。譬如2016年，德國收到了高達722370份避難申請，位列歐洲國家第一。至于北歐國家為何吸引力大，且看瑞典的政策——居住在州住房或接待中心的成年尋求庇護者，每人每天可獲得24克朗（2.57歐元）補助。居住在政府提供的住房但必須自己負(fù)責(zé)食物開銷的難民，每天可獲得71克朗（7.60歐元）。獲得難民身份后，難民可以參與瑞典的“兩年一體化”項目，學(xué)習(xí)瑞典語和工作技能。積極參與者每月可獲得約7700克朗（716.88歐元），如果他們有孩子或住房，補助數(shù)額則更大。

難民在歐洲各地流離，甚至出現(xiàn)各種地下產(chǎn)業(yè)鏈。2015年4月，五艘偷渡船在地中海沉沒，導(dǎo)致一千多人喪生，國際輿論嘩然。2015年9月2日，土耳其海灘上漂浮的一具3歲幼童遺體，則成為難民問題“最揪心的畫面”。類似的情況仍時有發(fā)生。

2021年11月24日，一艘偷渡船從法國出發(fā)后，在試圖穿越英吉利海峽前往英國的途中沉沒，導(dǎo)致27人死亡。這一事件引起了英法兩國出現(xiàn)齟齬。畢竟，“脫歐”之后的英國在難民問題上已經(jīng)不怎么聽從歐盟指揮。

就在英法兩國吵得不可開交之時，波蘭、立陶宛等歐盟國家與白俄羅斯邊境的難民危機仍在持續(xù)。波蘭已向與白接壤的邊境地區(qū)派遣大量軍警并架起鐵絲網(wǎng)，嚴(yán)防非法入境。事實上，2015年難民危機爆發(fā)后，歐洲國家就紛紛采取修建圍墻、增派警力等措施加以應(yīng)對。

譬如處于歐盟東線的匈牙利，就曾在邊境線上修鐵絲網(wǎng)，以阻止難民進入。2015年10月，歐盟議會達成了一系列與難民有關(guān)的表決。最終，各國達成一種“攤派”模式。亦即歐盟中22個成員國分?jǐn)偨蛹{在匈牙利、希臘、意大利境內(nèi)的難民。但這樣的接納方式并不是平均分配，也不是將難民照單全收。而是依據(jù)這22個成員國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、人口數(shù)量、已處理避難申請人數(shù)等綜合考量，同時對難民進行一系列甄別。當(dāng)時歐盟稱，大約有三分之一難民可以真正留下來。英國《金融時報》則稱，“按照國際法，歐洲必須為每一位抵達歐盟的真正難民提供庇護，但政治現(xiàn)實是，難民數(shù)量太大，以至于很難維持國民對該政策的支持，歐洲將設(shè)法逃避自己的承諾”。

即使歐盟愿意提供補貼，匈牙利仍不愿意接收難民。原因在于，難民數(shù)量之多，來源之復(fù)雜，堪稱一波未平一波又起，難民高潮來臨時，軍警攔截都無法阻止成千上萬人越境，誰有能力迅速挨個進行甄別？獲得一名難民補貼的同時，卻或許要去面對三個甚至五個難民。這就是應(yīng)對難民沖擊第一線的歐盟國家的為難之處。統(tǒng)計表明，2017年，意大利接收的難民中，敘利亞難民量下滑到第五位。更多難民來自厄立特里亞、尼日利亞、索馬里、蘇丹，來自岡比亞的也不少，這些國度，都是歐洲傳統(tǒng)難民來源地?！皩嶋H上這些所謂難民，很多來自利比亞南面的黑非洲，他們根本不是戰(zhàn)爭難民，而是趁卡扎菲倒臺后利比亞混亂、邊界松弛之際偷渡的經(jīng)濟移民。反觀利比亞本地戰(zhàn)爭平復(fù)后，難民數(shù)量是有所減少的?！庇兄槿耸肯颉缎旅裰芸酚浾呷绱朔治觥?/p>

對于不愿意接收難民的匈牙利，歐盟內(nèi)部有人指責(zé)其“漠視人權(quán)”。2018年9月12日，歐洲議會以448票贊成、197票反對、48票棄權(quán)的表決結(jié)果，決定制裁匈牙利。可因為意大利和東歐一些國家堅決反對，這樣的制裁沒有付諸實施。

與匈牙利類似，波蘭、捷克、立陶宛等國也拿到了歐盟撥付的難民補貼?？伤麄円贿吥弥a貼，一邊祈禱難民最好別進入本國——這些國家本身還是西歐國家勞動力的來源國，本國就業(yè)不充分，如何吸納難民？早在2017年，歐盟委員會主管移民、內(nèi)部事務(wù)與公民事務(wù)的委員阿夫拉莫普洛斯就宣稱，要對波蘭、匈牙利及捷克三國拒絕履行歐盟難民分配協(xié)議問題，啟動違規(guī)程序?？蛇@幾個國家對歐盟所給予的難民補貼，還是垂涎的。2021年7月12日，立陶宛國家廣播電視臺就曾報道稱，歐盟將在8月?lián)芨?000萬歐元給立陶宛，用于解決難民問題。到11月，歐盟委員會主席馮德萊恩前往立陶宛首都維爾紐斯召開新聞發(fā)布會，宣布已經(jīng)給了立陶宛3700萬歐元的緊急援助款，下一步歐盟將在2022年底前向立陶宛、拉脫維亞、波蘭撥付2億歐元用以對付難民危機。

可拿到歐盟撥款的波蘭、立陶宛持續(xù)在做的并不是接納從白俄羅斯抵近的難民，而是不惜采取暴力手段將他們拒之門外。

白俄羅斯方向的難民從哪里來？要到哪里去？據(jù)德國《圖片報》的報道，來自中東地區(qū)伊拉克、敘利亞邊境的庫爾德人是涌入白境內(nèi)難民的主力。原本，他們還在找機會走地中海老路進入歐洲。可隨著歐盟的“東方伙伴關(guān)系”國家之一白俄羅斯受到西方制裁，暫停履行“東方伙伴關(guān)系”義務(wù)，包括暫停實施配合歐盟的難民遣返計劃，具體來說是“允許來接種疫苗的73國公民免簽證在白俄羅斯逗留5日”，一些中東難民瞅準(zhǔn)機會，通過海路進入同樣局勢混亂的烏克蘭東部，再由此走陸路進入白俄羅斯，希望經(jīng)波蘭、立陶宛、拉脫維亞和愛沙尼亞，最終到達德國或者北歐國家。

11月19日，難民在2021年白俄羅斯與波蘭邊境白方一側(cè)等待領(lǐng)取食物。

立陶宛當(dāng)局披露的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是——從白俄羅斯非法入境的難民，2020年僅81人，2021年上半年增至800名。到2021年11月，聚集在白俄羅斯同波蘭、立陶宛邊境的難民達到1.2萬-1.5萬人。

從時間軸縱向比較，可見白俄羅斯進入立陶宛、波蘭一線的難民數(shù)量確實大幅度上升;可從空間軸橫向比較，比之從土耳其方向進入歐洲動輒十萬眾甚至數(shù)十萬眾的難民來，這一數(shù)字并不驚人。

2020年3月，土耳其和希臘之間，曾因難民問題而局勢緊張。當(dāng)時，因為敘利亞伊德利卜又起戰(zhàn)事，敘利亞當(dāng)局再次無法限制移民和難民流，使得土耳其難以應(yīng)付。土耳其總統(tǒng)埃爾多安稱：“我們單方面無私的時期已經(jīng)結(jié)束，西方應(yīng)該分擔(dān)對難民的責(zé)任?！?/p>

比之僅僅是歐盟“東方伙伴關(guān)系”國家的白俄羅斯來，土耳其本身是北約成員，亦曾一度渴望加入歐盟?？傮w上說，當(dāng)下的土耳其與西方的關(guān)系，比白俄羅斯與西方的關(guān)系要近很多?？僧?dāng)14萬難民從土耳其方向靠近作為歐盟國家的希臘時，希臘明確希望其中4.9萬難民返回土耳其。由此，希臘安全部隊、土耳其特種警察部隊到達邊境附近。希臘安全部隊向難民施放催淚彈。據(jù)俄新社報道，在“邊境沖突”中，164名難民受傷，被送往醫(yī)院。

一年多前土耳其和希臘接壤之地的這次難民事件，從規(guī)模上說，比如今白俄羅斯與立陶宛、波蘭邊境所發(fā)生者大很多?？善洳]有引起西方媒體的太多關(guān)注。然而，這次當(dāng)2021年夏季開始，由白俄羅斯進入西方的難民數(shù)量開始增多之際，西方媒體就大篇幅報道白俄羅斯在動用“難民武器”。

西班牙王家埃爾卡諾研究所國防和安全問題首席研究員費利克斯·阿特亞曾解讀何謂“混合威脅”：“混合，意味著除了國家層面的出手以外，還有更多角色參與其中。我們看到企業(yè)和犯罪集團或因為追求利益，或因為各自目的而參與到某些針對第三方的破壞穩(wěn)定或侵略的行動中?！痹诎⑻貋喌葘＜铱磥恚y民武器已經(jīng)可以和2007年左右興起的互聯(lián)網(wǎng)社交媒體等進行配合“作戰(zhàn)”，相當(dāng)于游擊戰(zhàn)的現(xiàn)代化版本。

美國塔夫茨大學(xué)教授兼國際關(guān)系主任凱利·格林希爾則分析稱，白俄羅斯出其不意地打出“難民牌”，是報復(fù)歐盟制裁的一種舉措?！坝捎谖鞣絿移毡檎J(rèn)為2020年的白俄羅斯總統(tǒng)選舉有舞弊行為，白俄羅斯總統(tǒng)盧卡申科及其親信長期受到西方制裁。內(nèi)外交困之下，白俄羅斯當(dāng)局便有所行動?！?凱利·格林希爾如此表示。

在她的著作《大規(guī)模移民武器：強迫流離失所、脅迫和外交政策》中，曾列舉自1951年以來發(fā)生的56個“脅迫性難民”案例。她發(fā)現(xiàn)，有約73%的情況，這種做法能幫助難民強制輸出國達成部分目標(biāo)，在約50%的情況下，難民強制輸出國能達成幾乎所有目標(biāo)。凱利·格林希爾認(rèn)為，難民強制輸出國會瞄準(zhǔn)難民目標(biāo)國內(nèi)部存在的政治分歧，通常是同情難民派和反對難民派之間的分歧。這一做法可能會給難民目標(biāo)國的領(lǐng)導(dǎo)人造成壓力。這次白俄羅斯如此舉措，亦不例外。

某種程度上說，白俄羅斯如此行事，是西方自己造成的。白俄羅斯的現(xiàn)任外長馬克伊、前任外長克拉夫琴科等人，都曾努力通過“轉(zhuǎn)向西方”使白俄羅斯的外交多元化，就連西方目前口誅筆伐的盧卡申科，一度也希望在一定程度上與西方交好。但西方對白俄羅斯搞“外交戰(zhàn)”、層層加碼進行制裁，甚至想顛覆盧卡申科政權(quán)，最終讓盧卡申科帶領(lǐng)白俄羅斯選擇與同被西方嫌棄的俄羅斯報團取暖。

2021年11月26日，在白俄羅斯與波蘭邊境的布魯茲吉邊境檢查站附近的難民聚集區(qū)，白俄羅斯總統(tǒng)盧卡申科（前右）與難民見面。

表面上看，白俄羅斯邊境難民向西進發(fā)，確實讓波蘭和立陶宛領(lǐng)導(dǎo)人倍感壓力。法新社報道，在申請前往立陶宛的3272名難民中，只有54人獲得了庇護。在立陶宛邊境的難民稱：“這里是一個監(jiān)獄，我們?nèi)鄙偈澄?，很多人都病了，但我們別無選擇?！碑?dāng)2021年11月8日起，第二波難民潮約4000人接近波蘭邊界時，波蘭方面發(fā)表聲明稱，不接受來自白俄羅斯的難民。隨后，有的難民用石塊、樹杈和爆炸物，暴力沖擊邊界，波蘭軍警用催淚瓦斯、高壓水槍和震爆彈反擊。波蘭邊防軍1.5萬人馳援。

波蘭總統(tǒng)杜達稱這些難民的行為是“侵略”。波蘭總理莫拉維茨基則指責(zé)俄羅斯總統(tǒng)普京是此次難民危機的幕后策劃者。

為什么波蘭方面此時如此說？一大原因是11月4日，俄羅斯與白俄羅斯簽署“聯(lián)盟國家一體化法令”。盧卡申科在接受俄羅斯衛(wèi)星通訊社采訪時稱，俄羅斯和白俄羅斯的一體化沒有任何界限。他還說，“兩國尚未接近建立統(tǒng)一貨幣，這是更高水平的一體化”。眼看著“東方伙伴”與自己漸行漸遠，又確實有難民自白俄羅斯向西進入歐盟，處在“第一線”的波蘭開始指責(zé)俄羅斯。

亦是處在“第一線”的白俄羅斯根本不承認(rèn)波蘭的指責(zé)。白俄羅斯內(nèi)務(wù)部強調(diào)，難民是合法入境的。白俄羅斯在2021年10月中旬之前一直允許敘利亞、埃及、阿富汗、巴基斯坦、也門和尼日利亞等國公民在明斯克機場辦理落地簽，被難民看作進入歐洲的快捷通道?！拔鞣皆诎⒏缓购鸵晾酥圃祀y民，用制裁打擊白俄羅斯經(jīng)濟。過去我們制止毒品和難民進入歐盟國家，現(xiàn)在我們沒錢替你們解決難民問題了！想解決難民危機，要么撤銷對我們的制裁，要么開放難民入歐通道！”盧卡申科表示。

出現(xiàn)在白俄羅斯邊境的難民中包括伊拉克庫爾德人和阿富汗人，而伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭正是西方國家造成的。

因為歐盟不打算向之前那樣給“東方伙伴關(guān)系”之一的白俄羅斯代為阻擋難民的經(jīng)費，白俄羅斯勢必也就得在難民問題上另謀出路。“難民炸彈”就在這時候引爆了。凱利·格林希爾稱，“白俄羅斯政府聯(lián)合當(dāng)?shù)芈眯猩?，干起了批量輸送難民的生意，填補國庫的同時，還把持著‘人質(zhì)’，作為與西方談判的籌碼”。

華語智庫研究員、新華社世界問題研究中心研究員盛世良證實了白俄羅斯的旅行社參與難民工作之事?！霸诎锥砹_斯當(dāng)局的默許下，從可落地簽的這些國家飛往明斯克的航班由2019-2020年的每周17班增為2021年第一季度的每周40班。白俄羅斯旅行社負(fù)責(zé)接待和安置，再把難民帶到設(shè)鐵絲網(wǎng)的邊界旁，讓他們越境。據(jù)說當(dāng)局從中獲得可觀的經(jīng)濟效益?！?/p>

莫斯科卡內(nèi)基中心有學(xué)者認(rèn)為，這一波難民危機的出現(xiàn)，確實能給歐盟制造麻煩，懲罰波蘭和立陶宛等仇俄國家。同時，能迫使歐盟求普京對盧卡申科施加影響，以換取對白放松制裁。更能促使盧卡申科更依靠俄羅斯。總之，難民危機本身對俄羅斯有一定好處。

2021年11月25日，滯留在白俄羅斯的伊拉克人在明斯克國際機場等待航班。

但俄羅斯官方顯然拒絕為難民危機擔(dān)責(zé)。11月14日，俄總統(tǒng)普京對俄羅斯國家電視臺表示，此次難民危機與俄羅斯無關(guān)。普京甚至不認(rèn)可白俄羅斯是難民危機的制造方?！俺霈F(xiàn)在白俄羅斯邊境的難民中包括伊拉克庫爾德人和阿富汗人，而伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭正是西方國家造成的?！逼站┱f。俄羅斯外交部更是聲明，不得利用難民問題作為制裁白俄羅斯的借口。俄白兩國空降兵在立陶宛邊界附近舉行空降演習(xí)。

2021年12月9日，盧卡申科接受土耳其電視和廣播公司采訪，詳述了白俄羅斯方面如何看待此次難民危機。包括指責(zé)波蘭、立陶宛效仿美國建邊境墻的方式。與此同時，盧卡申科還對土耳其媒體稱，美國應(yīng)該對此次邊境危機負(fù)責(zé)。

盧卡申科為什么要通過土耳其媒體進行此種表述？某種程度上說，在此次難民危機中，土耳其相對處于中立地位——其不代表歐盟利益，也不代表俄羅斯利益。而土耳其也曾因難民危機與歐盟發(fā)生摩擦，之后又通過談判解決問題。在盛世良看來，白俄羅斯可能希望效仿土耳其總統(tǒng)埃爾多安的策略，用難民施壓歐盟，迫使歐盟與其對話，進而爭取部分解除制裁。

自2016年以來，土耳其確實使用此法屢試不爽，最近的例子是2020年3月，埃爾多安威脅不再控制進入歐洲的難民，脅迫歐盟支持土耳其在敘利亞的行動?？稍谟^察人士看來，相較于土耳其、歐洲難民危機，這次白俄羅斯與歐洲之間的問題更難解決?！爱吘?，此次危機的背景是俄羅斯、白俄羅斯長期與西方進行地緣政治博弈的背景，難民問題更復(fù)雜、解決難度更高，如何解局，更加考驗歐洲國家的意志與能力。”中國傳媒大學(xué)媒介與公共事務(wù)高級研究員吳學(xué)蘭如此說。