社區(qū)社會工作發(fā)展影響因素探究
——基于深圳南山區(qū)的調查

陳社英，唐梅娟

(1.佩斯大學 公共管理學系，美國 紐約 10038 2.深圳市貝可早期教育與服務有限公司，廣東 深圳 518052)

一、研究背景和研究目的

自2007年起，深圳作為全國發(fā)展社會工作的“試驗田”，開始了“政府主導、民間運作”的專業(yè)實務探索。深圳市委、市政府在全國率先出臺《關于加強社會工作人才隊伍建設 推進社會工作發(fā)展的意見》及七個配套文件(簡稱“1+7”文件)，開始以“政府主導、民間運作”為模式的社會工作實務探索。經過十多年的發(fā)展，加上毗鄰港澳的優(yōu)勢[1]，社會工作實務取得了長足的進步，社會工作人才在社會建設、社會服務、社區(qū)治理等方面發(fā)揮了積極作用。社區(qū)社會工作從最初購買崗位社工“嵌入”政府職能部門和事業(yè)單位開始，到項目化服務并行，再到2011年起大規(guī)模推進社區(qū)服務中心全覆蓋，經歷了三個發(fā)展階段：崗位購買，項目化購買，社區(qū)服務中心運營服務購買與崗位、項目化購買并行。截至2016年，深圳社工服務已覆蓋全市10個行政區(qū)(含新區(qū))的所有街道和社區(qū)，累計購買崗位社工超過1700個；登記注冊的社工機構175家，社工機構從業(yè)人員7000余人，其中一線社會工作者超5000人，本土督導人才800余人，在社區(qū)建成668家社區(qū)黨群服務中心，并通過購買服務引入社工機構運營，社工服務覆蓋了社區(qū)、教育、醫(yī)療、司法、禁毒、精防等14個領域。(1)數(shù)據(jù)來源于《廣東社工十年發(fā)展及社工機構名錄精選》，中國社會出版社，2016年。

社會工作實務大規(guī)模發(fā)展之初，取得這些成績很不容易，具有歷史性階段性意義[2]。同時，也可觀察到發(fā)展中存在一些問題。尤其是2011年后社區(qū)(黨群)服務中心全覆蓋發(fā)展以來，社區(qū)社會工作成為深圳社會工作的主要服務領域，(2)在668家社區(qū)黨群服務中心從業(yè)的社會工作者超過3500人，占全市社會工作人員50%以上。而服務成效和社工專業(yè)服務質量卻堪憂。本研究項目執(zhí)行負責人作為深圳市首批專業(yè)社會工作者，從業(yè)十余年經歷了從一線社工、初級督導、社工機構管理和創(chuàng)辦者到區(qū)級社會工作協(xié)會負責人、區(qū)級樞紐型社會組織負責人等多個角色，見證了社區(qū)社會工作發(fā)展過程，各種體會和反思也在不斷深入。除了在實務中親身觀察，查閱各種文獻后發(fā)現(xiàn)，這幾年深圳社會工作發(fā)展情況雖有了一些相關研究，但多以某個服務領域或某個行政區(qū)域的社會工作實踐作為分析對象。2016年11月深圳市民政局發(fā)布的《深圳市社會工作十年發(fā)展報告》，系統(tǒng)總結了深圳社會工作十年的發(fā)展成果，對存在的不足也有提及，但缺少對社會工作發(fā)展中主要問題的深度分析，亦沒有研究者提出比較系統(tǒng)的、建設性的解決對策。進一步文獻檢索顯示這種情況在全國范圍比較普遍。

因此，本研究以深圳南山區(qū)為例，調查分析社區(qū)社會工作發(fā)展所面臨的主要問題，試圖厘清具體是什么因素導致這些問題的產生?；趪鴥韧馍鐣ぷ靼l(fā)展經驗之概括比較，結合本區(qū)實際情況及實踐探索，提出有關實務研究的兩個假設：(1)現(xiàn)行地方政府向社工機構單向度購買服務的招投標機制，可能不利于社會工作長期健康發(fā)展；(2)社工行業(yè)入職門檻和待遇偏低，以及培訓與督導支持不足等因素，影響了社會工作專業(yè)化進程。進一步的推論有：優(yōu)化社會工作發(fā)展環(huán)境，提高社會工作者職業(yè)地位和薪酬，拓寬社工就業(yè)空間，提高社工人才培養(yǎng)質量，可以促進社會工作發(fā)揮更大專業(yè)價值。

本研究的目的是通過社區(qū)調查等實證方式收集定量與定性資料，針對上述假設和推論進行(包括但不僅限于嚴格統(tǒng)計學意義上的)驗證(證實或證偽)，以形成視野更為廣闊的綜合性社區(qū)社會工作研究報告。

二、文獻回顧

本文對部分省區(qū)市和國外社會工作有關理論與實務研究成果進行了文獻梳理。

(一)廣東社會工作發(fā)展的相關研究

近年來，國內學術及實務研究者對廣東(特別是深圳)社會工作發(fā)展的研究主要集中在以下幾個方面：

1.關于社會工作者隊伍建設的研究。李俊認為，目前阻礙我國社會工作發(fā)展的主要原因在于缺乏規(guī)范的崗位設置、合理的激勵機制、科學的從業(yè)標準和良好的社會認同[3]。深圳市社會工作者協(xié)會曾對社工人才隊伍建設做過一些調查，對于人才流失問題和人才培養(yǎng)問題提出過建議，例如增加社工薪酬待遇，提高服務購買經費，加強對社工的繼續(xù)教育培訓等，并成立了深圳特區(qū)社會工作學院，為社會工作者和社區(qū)工作者提供培訓。從實施情況來看，這些建議并沒有完全被采納，現(xiàn)行繼續(xù)教育培訓對社會工作服務水平的提升沒有產生預期的效果，社工的流失問題仍然一年比一年嚴重，社會工作服務的質量呈下降趨勢。

2.關于服務型治理或社區(qū)服務中心參與社區(qū)治理的研究。徐宇珊博士在2014—2016年對深圳社區(qū)服務中心的政策設計和實施情況做了比較全面的梳理。她提出社區(qū)服務中心參與社區(qū)治理的角色定位是“服務型治理”，“融入—服務—孵化”是社區(qū)服務中心發(fā)揮服務型治理的模式與路徑，融入社區(qū)是社區(qū)服務中心發(fā)揮服務型治理作用的第一步[4]。但2016年下半年，深圳市出臺了新的《深圳市社區(qū)黨群服務中心政府購買項目服務標準》(以下簡稱《標準》)，規(guī)定社區(qū)黨委書記是黨群服務中心的負責人，雖然對中心的核心服務內容規(guī)定沒有太多變化，但是社工團隊在社區(qū)黨群服務中心扮演的角色卻發(fā)生了微妙的變化。

3. 對廣東社會工作發(fā)展狀況進行反思。中山大學張和清教授認為，廣東省政府主導下的購買社工服務近年來急速推進，出現(xiàn)了社工機構“井噴式”增長和社工人才隊伍的快速擴大。然而，全省各市都缺乏針對社會工作的相關法律法規(guī)，已出臺的相關政策或不夠完善或執(zhí)行不力，導致一些社工機構為了爭取更多的服務項目和“圈地盤”，進行非正常競爭甚至惡性競爭，社工行業(yè)的健康發(fā)展受到影響。同時，社會工作專業(yè)高等教育與社工職業(yè)發(fā)展規(guī)范建設相對滯后，也制約著廣東社工行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[5]。

(二)其他省份(不含港澳臺)社會工作發(fā)展的相關研究

1.關于社會工作職業(yè)化的研究。已故徐永祥教授曾經認為，我國社會工作職業(yè)化和專業(yè)化所面臨的主要問題是：政社不分，準政府的群眾性政治團體以非專業(yè)方式涉足社工事務；社工服務機構之間職業(yè)化差距大，政府高層及社工各界對職業(yè)化的認識存在差異；科學合理的評價體系尚未建立等[6]。

2.本土社會工作的實踐研究。袁光亮結合北京市社會工作的發(fā)展情況，在《本土社會工作的實踐與創(chuàng)新》一書中提出：雖然我國通過創(chuàng)建培育平臺、推進資格認證、建立政策體系和建設組織載體等措施，在培養(yǎng)社區(qū)社會工作人才方面取得了一定的成效，但與當前社區(qū)建設對社區(qū)社會工作人才的需求相比較，社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍發(fā)展依然滯后，綜合能力有短板、人員結構有缺陷、專業(yè)服務有差距以及隊伍總量仍然不足[7]。其主要原因有：一是相關法律、法規(guī)不健全。由于我國目前尚無培養(yǎng)社會工作人才的相關法律法規(guī)，社會工作人才培養(yǎng)工作無法可依，社會工作人才的正常培養(yǎng)受到影響。二是專業(yè)服務水平低和職業(yè)待遇低。職業(yè)資格尚未與執(zhí)業(yè)資質和薪酬掛鉤，社區(qū)社會工作人才待遇偏低，導致目前在社區(qū)一線工作的社區(qū)社會工作人員多是非專業(yè)人才，無法提供高質量的專業(yè)服務。三是社會工作專業(yè)教育、繼續(xù)教育和職業(yè)培訓存在明顯不足，缺乏院校專業(yè)教育、在職繼續(xù)教育和專題培訓。

(三)我國香港、臺灣地區(qū)和國外社會工作發(fā)展經驗的研究

為了解各國(地區(qū))的專業(yè)社會工作和社會服務事業(yè)的發(fā)展經驗，山東大學高鑒國教授于2009—2013年組織一批專家學者，對英國、美國、加拿大、澳大利亞、中國臺灣和香港等地的社會工作實務與教育情況、社會服務體系等進行了深入研究，并出版了《美國社會工作》《英國社會工作》《香港社會工作》《加拿大社會工作》《臺灣社會工作》等系列叢書[8]。叢書比較詳細地研究了不同國家和地區(qū)的社會工作發(fā)展歷史、現(xiàn)狀、社會工作教育和實務服務領域的發(fā)展、福利服務保障制度等情況，也闡述了不同國家和地區(qū)在不同階段社會工作發(fā)展遇到的一些挑戰(zhàn)，以及在21世紀全球化背景下面臨的一些相似或不同的發(fā)展問題。雖然每位研究者的視角和研究深入程度有所不同，但該系列叢書對我們從總體上了解各國及中國港臺地區(qū)的社會工作和社會服務的發(fā)展脈絡及規(guī)律，以及對比思考我們現(xiàn)階段社會工作的發(fā)展有很大幫助。

綜上，在社會工作發(fā)展的相關研究成果中，學者和實務工作者從不同角度對社會工作的專業(yè)化、職業(yè)化、人才隊伍建設及參與社區(qū)治理模式等議題，提出了諸多看法和建議。但是，對深圳市社區(qū)社會工作發(fā)展十余年來所出現(xiàn)的新問題和亟需的應對策略，尚未有深入的研究。

三、 研究資料的收集與分析

本項目作為社會工作實務研究，聚焦于社區(qū)黨群服務中心，以探究社區(qū)社會組織的發(fā)展情形及其影響因素。項目遵循社會學人類學社區(qū)研究途徑，并以社工專業(yè)特有的綜合或折中應用方式(eclectic approach)博采眾長，而不拘泥于某種單一研究方法。具體采用定量與定性相結合的研究方法，通過問卷調查以及相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，呈現(xiàn)社區(qū)社會工作服務的具體情況；并借助重點訪談等定性分析，深入了解社會工作存在的問題、影響因素，探討可行性對策。

首先，文獻文本分析。收集的文獻文本資料除了包括與社會工作發(fā)展有關的理論與實踐研究文獻之外，還包括與深圳市社會工作發(fā)展、社區(qū)黨群服務中心有關的地方性政策文件，以及廣東省和國家出臺的有關社會工作發(fā)展方面的全省和全國性政策文件，與深圳市及南山區(qū)社會工作發(fā)展有關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和公開報告，以及其他國家和地區(qū)在社會工作發(fā)展方面的研究資料和文獻等。

其次，問卷調查。以南山區(qū)102個社區(qū)黨群服務中心為主要研究對象，以全覆蓋的形式進行問卷調查，設計社區(qū)黨群服務中心社會工作服務情況調查問卷，發(fā)放和收集問卷，根據(jù)問卷收集資料做統(tǒng)計分析。

最后，個別/重點訪談。在前期問卷調查和文獻文本分析基礎上，深度訪談15位在該區(qū)工作多年的相關人員，包括香港督導、社工機構管理者、社工協(xié)會負責人、初級督導、多次參與南山區(qū)社工服務項目專業(yè)評估的人員，以及黨群服務中心社工主任、社區(qū)黨委書記等。收集和分析社區(qū)社會工作存在的主要問題及其制約因素，并探究解決對策。

四、社區(qū)社會工作的發(fā)展狀況調查分析

據(jù)南山區(qū)102家社區(qū)黨群服務中心全覆蓋問卷調查資料，社區(qū)社會工作服務發(fā)展的主要問題如下：

(一)社工工作經驗不足，流動性較高

參與調研的98個社區(qū)黨群服務中心社工主任平均年齡為28歲，女性占75%，男性占25%，男女性別比為1∶3。社工主任的專業(yè)資質方面，社會工作專業(yè)學歷背景的占63%，社工相關專業(yè)學歷背景的占8%，其他專業(yè)的占比為29%。同時，社工主任平均工齡為3年半(即42個月)，從一線社工晉升為社工主任所經歷的工齡時長平均為2年2個月，從事社工主任的工作經驗平均為1年4個月(見圖1)。由此可見，南山區(qū)社區(qū)黨群服務中心的社工主任普遍較為年輕，工作經驗較少，有社工專業(yè)背景的僅占6成。

圖1 社區(qū)黨群服務中心社工主任社會工作工齡與工作經驗年限

在調研過程中還發(fā)現(xiàn)，從2016年7月至2017年1月底，102家社區(qū)黨群服務中心社工主任中共有39位被更換，流動率達38.2%。其中，因重新招投標而更換的有10位，其他原因流動的有29位(數(shù)據(jù)來源于調研訪談以及南山區(qū)黨群服務中心評估材料)。

(二)一線社工資質與服務標準有差距

調查顯示，南山區(qū)社區(qū)黨群服務中心所擁有社工或相關專業(yè)的人數(shù)平均為2.5名，即每個中心6名工作人員中具有社工或相關專業(yè)背景的人員占比為41.3%；每個中心持助理社工師與中級社工師職稱證書的人員數(shù)平均為3.1，即每個中心6名工作人員具有社工相關資格證的占比為52.2%；有4個中心無1人有社工或相關專業(yè)學歷，另17個中心只有1人是社工相關專業(yè)學歷(見圖2)?？梢?，該區(qū)社區(qū)黨群服務中心社工隊伍中具有社會工作學歷及持證社工的比例，與《深圳市社區(qū)黨群服務中心政府購買項目服務標準》中的規(guī)定尚有一定差距(服務標準規(guī)定每個中心需配備不少于4名社會工作及相關專業(yè)背景學歷工作人員，且都需持有助理社工師以上職稱)。

圖2 社區(qū)黨群服務中心工作人員專業(yè)資質情況

(三)社工服務個案數(shù)量少，基礎公共服務專業(yè)性低

社會工作的三大服務技能之一是個案工作，這也是最能彰顯社工的獨特性和專業(yè)性的一項服務。根據(jù)筆者現(xiàn)場觀察及親身經歷，數(shù)年前社區(qū)服務中心的年度個案數(shù)通常不低于30個；而香港的專業(yè)社工每人每年負責個案數(shù)一般不低于50個。以寶安區(qū)社區(qū)服務中心為例，近幾年政府簽訂的購買服務協(xié)議，每一中心的個案數(shù)指標量從50個/年到25個/年，再到18個/年，有逐步下降的趨勢。而從南山區(qū)的調研數(shù)據(jù)來看，不僅在個案服務方面社工的專業(yè)角色體現(xiàn)非常弱，而且開展的基礎公共服務內容淺層化、同質化，專業(yè)性強的特色服務項目少。

(四)資源整合能力一般，與其他組織合作不深入

調查結果顯示，2016年度社區(qū)黨群服務中心獲得社會其他資助整體上較少。其中，獲得0.5萬元以下資助的占比為40.8%，獲得0.5～1萬元資助的占比18.4%，獲得1～1.5萬元資助的占比11.2%?？梢姡谐^70%的中心所獲得的社會資助在1.5萬元以下。同時，社區(qū)黨群服務中心與社區(qū)公益草根組織合作都較少。數(shù)據(jù)分析顯示，中心與社區(qū)公益型草根組織有較多合作/經常合作的占比為22%，無任何合作的占比達46%。與其他組織有合作開展服務的中心，主要是與醫(yī)院、診所合作開展健康體檢、保健知識宣傳，與社會組織合作開展急救知識培訓、環(huán)保知識普及、親子繪本閱讀、女性保健和能力提升以及青少年成長服務，總體上沒有形成項目化的深層次合作?？梢姡行纳绻ぴ谂c社區(qū)其他社會資源、社區(qū)公益草根組織的聯(lián)系及合作方面做得還很不夠，未能有效整合社區(qū)的各類資源開展服務。

(五)社工所能支配的服務經費有限

調查資料顯示，2016年度社工機構向所運營的社區(qū)黨群服務中心提供的服務活動經費較少，影響了服務的開展。按照文件的服務標準和要求，每個中心的年度服務經費總額不能低于10%，即正常情況下不應低于5萬元。而調查數(shù)據(jù)表明，45%的社區(qū)黨群服務中心社工服務年度活動經費低于2萬元，社工機構對每個中心社工服務活動經費支付比總體上不到服務標準所要求的50%，平均每個中心大約每年2.5萬元，社工經常面臨沒有或只有少許服務經費開展活動的局面。這在一定程度上影響了社區(qū)黨群服務中心社工服務的深入開展和服務對象的覆蓋面，影響了服務質量的提升。

(六)缺乏社區(qū)需求評估，服務針對性不強

調查數(shù)據(jù)顯示54%的中心不清楚或沒有建立社區(qū)服務需求評估機制，只有46%的中心或機構建立了社區(qū)服務需求評估機制，但在開展社區(qū)服務需求評估方面，存在較多問題和困難，主要表現(xiàn)在：缺乏開發(fā)與需求匹配的服務項目的能力(占比57.1%)；不知道如何篩選、甄別社區(qū)居民真實、有效的需求(占比56.1%)；缺乏專業(yè)指導支持(占比43.9%)；缺乏項目落地的環(huán)境(占比20.4%)；不知道如何開展社區(qū)需求評估(占比16.3%)；項目開發(fā)設計需要工作站、社區(qū)黨委的同意等其它因素(占比13.3%)。可見，即使在已建立社區(qū)服務需求評估機制的中心，實際上也較少系統(tǒng)地開展社區(qū)服務需求評估工作，因而有針對性地設計并開展符合社區(qū)實際需求的專業(yè)服務的可能性較小。

五、調研結果與討論

通過問卷調查，并結合個別/深度訪談以及文獻/文本研究，分析制約社區(qū)社會工作發(fā)展的多個可能性因素。

(一)社區(qū)社會治理結構不夠完善與社會服務生態(tài)尚未成熟

深圳于1979年建立經濟特區(qū)至今只有40余年歷史，設立經濟特區(qū)、改革開放、經濟體制轉型、鄧小平南巡講話、各行政區(qū)劃分與調整、設立社區(qū)工作站、成立社區(qū)綜合黨委等一系列重大事件，對深圳經濟和社會建設發(fā)展具有重要影響。以影響最為深遠的1992年和2003年為界，可將深圳城市社區(qū)的發(fā)展劃分為三個階段：農村城市化階段(1979—1991年)、特區(qū)內農村城市化階段(1992—2002年)和全面城市化階段(2003年至今)。2000年深圳開展“居改社”試點，居委會改為社區(qū)居委會，開始邁向全面城市化[9]。這個快速發(fā)展起來的移民城市，改革開放40余年創(chuàng)造了經濟發(fā)展奇跡；但由于深圳進入全面城市化發(fā)展時間不長，其社會建設和社區(qū)治理發(fā)展基礎相對薄弱，又長期未得到足夠的重視，造成“經濟發(fā)展的一條腿長”而“社會治理的一條腿短”。盡管先前研究總結出“一核多元”社區(qū)治理模式及創(chuàng)新的治理結構內涵[10]，但社區(qū)實踐中各治理主體的職責處在磨合期，各治理主體的擔當意識不夠，社區(qū)黨委的核心引領作用尚需加強。雖然社會組織近些年發(fā)展迅速，南山區(qū)登記注冊的社會組織數(shù)量在各區(qū)排名前列，但仍處于數(shù)量增長階段，發(fā)展質量不高；社會建設的多個領域也還停留在“粗放型”發(fā)展期，社會服務生態(tài)沒有完全形成，社會治理的精細化發(fā)展尚需時日。

黨的十九大以后，國家對深圳的發(fā)展提出了新的期待，要求其在“四個全面發(fā)展中走在前列”。2019年8月發(fā)布的《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，對深圳總體定位是“中國特色社會主義先行示范區(qū)”“社會主義現(xiàn)代化強國城市范例”，這是深圳城市發(fā)展新的重大歷史機遇。在中國特色社會主義新時代的發(fā)展背景下，市和區(qū)政府需要深刻認識社會工作人才在社會治理、民生服務和促進社會服務生態(tài)形成中所能發(fā)揮的重要作用[11]，充分認識社會工作在黨的領導下踐行“以人民為中心”的有效作用，要從整個社會治理體系和社會服務發(fā)展的角度來規(guī)劃社會工作發(fā)展[12]，及時出臺有力政策，進一步激發(fā)社會工作的活力，有效發(fā)揮社會工作在踐行社會主義核心價值觀、凝聚人心與服務群眾中的巨大作用。能否做到這一點，將會從根本上影響社區(qū)社會工作的進一步發(fā)展。

(二)制度設計滯后，現(xiàn)行服務購買機制效益遞減

從全國來看，社區(qū)社會工作是在政府推動下發(fā)展起來的，一開始政府(特別是民政部門)扮演了非常重要的角色，這種“政府主導、民間參與”的方式，能迅速打開局面、鋪開攤子，社工機構也在政府倡導和扶持下如雨后春筍般冒了出來。政府以行政力量有力推動了社會工作的“嵌入式”發(fā)展，在社會工作起步階段，這種方式相較于民間自發(fā)方式在規(guī)模和效率上更具優(yōu)勢，尤其是在668個社區(qū)全面建立“社區(qū)服務中心”并購買社工隊伍運營和服務，推動了深圳社區(qū)建設理念從管理型向服務型轉變。但在社會工作發(fā)展到一定程度后，政府若不能及時更新制度設計，依舊依靠購買服務解決社會工作的出路問題，則可能會制約其進一步發(fā)展。制度設計的相對滯后與現(xiàn)行的政府購買社會工作服務模式，是制約深圳南山區(qū)社會工作發(fā)展的主要原因。進一步分析如下：

1.社會工作的制度設計相對滯后

在2006年黨的十六屆六中全會提出建設一支宏大的社會工作專業(yè)人才隊伍的決策部署下，深圳被確定為全國發(fā)展社會工作的試點城市。背負這一使命，深圳市于2007年出臺了“1+7”文件(見前述)，內容涵蓋了社會工作人才培養(yǎng)、評價、使用和激勵的相關政策措施，為打造專業(yè)的社會工作人才隊伍奠定了基礎，在制度上為深圳社會工作的發(fā)展提供了保障。這些做法，在當時走在了國內其他城市的前面，促進了社會工作迅速發(fā)展，使社會工作人才隊伍有存量有增量，在推動社會建設和社區(qū)治理、提升社會服務專業(yè)水平等方面取得了不小的成績。但經過十余年的發(fā)展后，“1+7”文件已與目前社會工作發(fā)展需求不相匹配，難以促進社會工作進一步發(fā)展。近年來，深圳市轄龍崗、鹽田、龍華等多個區(qū)為留住社工人才，先后出臺了新的扶持社會工作發(fā)展和激勵社工人才的相關政策。這些探索在一定程度上提高了社工的待遇，短時間內對留住優(yōu)秀社工人才有一定作用，如2017年坪山新區(qū)在出臺《坪山新區(qū)社會工作人才扶持辦法》后，第二年的社工流失率從20%多降到了10%以內(數(shù)據(jù)來源于坪山社協(xié))。近年南山區(qū)社會工作隊伍也迅速擴大，但沒有及時出臺促進社會工作發(fā)展的相關文件；區(qū)民政局雖在2015年制定了《南山區(qū)社會組織培育扶持辦法》，但其中沒有激勵社工機構和社會工作人才發(fā)展的單獨篇章。南山區(qū)委區(qū)政府出臺的相關制度文件涉及社會組織或社會工作的也不多。前幾年南山區(qū)委區(qū)政府的“領航人才”評選，人才配租補租政策覆蓋了5A級的社會組織，但符合申請條件的社工卻是鳳毛麟角，因而這類政策對于大面積留住社工人才沒有起到應有的作用。

2.現(xiàn)行服務購買機制不利于社會工作的長期健康發(fā)展

深圳市的社會工作發(fā)展主要是通過政府招投標的方式，向社工機構購買社會工作服務，其比例占95%以上；此外，個別企業(yè)在政府支持政策下也購買了少量社工服務。這些購買服務通常包括購買崗位社工服務、購買項目社工服務和購買社區(qū)黨群服務中心專項運營服務三種形式。近幾年，政府購買社工服務的方式呈現(xiàn)出一些問題，影響到社會工作服務的延續(xù)性和專業(yè)性。

一是政府對社會工作服務購買的持續(xù)性無保障。政府今年購買的崗位或服務項目明年不一定會繼續(xù)購買，這種不確定性導致社工只能按照用人單位的相關要求和協(xié)議約定開展工作，服務需求調研少或做得不夠深入，多數(shù)社工不愿從事專業(yè)性較強、需花精力深入跟進的工作。這一問題，從社區(qū)黨群服務中心社工人均不到2個的個案服務量，以及社區(qū)的服務內容淺層化同質化現(xiàn)象中，可窺見一斑。

二是項目招投標的隨機性很大。50萬元以上服務項目基本上三年需進行一次重新招投標，服務項目每年被評估1～2次，購買協(xié)議一年一簽；而購買金額較小的項目基本是一年一簽，受購買方的影響更大，導致各種社工服務項目一年一換或三年一“洗牌”的情況很普遍。這種情況下，社工機構及社工難以追求服務的延續(xù)性和專業(yè)性發(fā)展，工作導向是完成評估指標和讓購買方滿意，其服務效益呈現(xiàn)遞減的趨勢[13]。依據(jù)“通用社會工作過程模式”的觀點，“三年一換，一年一簽合同”的政府購買社工服務機制，對社工機構和社工服務內動力會產生較大影響，不利于社工服務的延續(xù)性，甚至可能導致某些具體服務內容的人為中斷。社工服務是專業(yè)性的助人服務，無論是與服務對象信任關系的建立，還是具體服務計劃的介入，或是社工專業(yè)價值及服務成效的呈現(xiàn)，都需要一定時間的積累。治療性的個案服務跟進1～2年十分正常；社區(qū)營造或其他社區(qū)治理類的項目計劃[14]，從設計到推動實施，再到取得一定成效，則通常需要3～5年時間。一些疑難問題、系統(tǒng)問題的服務介入，要達到良好的、較顯著的服務成效，甚至需要更長時間。但由于三年到期就重新招投標的機制，導致社工沒法沉下心來扎根社區(qū)或崗位做好服務，社工機構也以三年后能否中標而不是以服務成效“論英雄”，不愿在運營期間投入太多的人力物力。許多社工機構淪為純“勞務派遣”的中標單位，以盡量節(jié)約成本的方式開展協(xié)議約定的基本服務。這就加劇了社工隊伍的不穩(wěn)定性，嚴重影響了社工服務的專業(yè)質量和在服務對象眼中的專業(yè)形象。

三是政府基本上只面向社工機構招標社會工作相關服務。在政府購買社會工作類服務的招標文件中，社工機構占有明顯優(yōu)勢，而其他公益服務型社會組織沒有競標優(yōu)勢。這導致了政府購買服務被社工機構壟斷，其他社會組織除了參與社區(qū)民生微實事和項目創(chuàng)投大賽等，很少有機會參與政府購買。最直接的后果就是社工人才扎堆在社工機構中，而在其他基金會、評估機構、養(yǎng)老機構、特殊人群服務機構等社會組織中就業(yè)的非常少[15]，社工人才未能很好地融合到各類社會組織中。

(三)門檻與待遇偏低，人才培養(yǎng)與行業(yè)規(guī)范不足

影響社會工作發(fā)展的原因，還涉及社會認知、職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇、機構管理、行業(yè)自律、人才培養(yǎng)等諸多因素。為簡明扼要地歸納總結通過訪談和文獻查閱所收集到的信息，突出相對重要的影響因素，以下具體總結了社工入職門檻偏低、實務教育和督導培訓不足等五個方面的原因。

1.社工入職門檻偏低，職業(yè)素質沒有保障

因近年深圳市要求社區(qū)黨群服務中心建設全覆蓋，每個社區(qū)至少建立一個社區(qū)黨群服務中心，并需引進5～6名社工運營社區(qū)黨群服務中心服務項目，各區(qū)對社工數(shù)量的需求迅速增加，各社工機構紛紛競爭投標，而在社工人才“供不應求”的情況下，社工招聘成了機構的難點和痛點。部分機構為盡快配齊合同要求的人數(shù)和減少人力成本，降低了社會工作服務人員的入職門檻，大量吸收非專業(yè)、低學歷的人員，社工隊伍專業(yè)素質參差不齊。截至2017年底，南山區(qū)社會工作協(xié)會在南山區(qū)社會服務績效評價系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)顯示，系統(tǒng)錄入的總人數(shù)為478名，其中注冊社工僅為139名，注冊社工占比29%；學歷構成為大專199名，本科216名，研究生14名，高中49名。高中學歷占比10.3%，大專學歷占比達41.7%，且大部分都是非社會工作專業(yè)畢業(yè)。這樣的情況與2007年深圳剛發(fā)展社會工作時的初心不相符，當時雖還未實行社工職業(yè)資格考試，但社工機構招聘的社工90%以上都是社會工作本科以上的學歷。近幾年來，因社工需求增長過快，加上部分社工機構對服務質量不夠重視，有的為了降低人員成本，導致社會工作全職服務人員入職門檻不斷降低。社工隊伍中五成以上人員學歷不高、缺乏系統(tǒng)的專業(yè)訓練，是造成社工職業(yè)素質沒有保障、社工服務專業(yè)化水平走低的重要因素之一。

2.社工薪酬待遇偏低，不能吸引和留住優(yōu)秀人才

隨著深圳經濟快速發(fā)展，職工平均工資逐年上升。根據(jù)深圳市統(tǒng)計局公布的《深圳市2016年城鎮(zhèn)單位平均工資數(shù)據(jù)公報》，2016年度在崗職工月平均工資為7480元；2017年度繼續(xù)上升，在崗職工月平均工資為8348元，同比增長11.6%。同時物價飛漲，房價相較剛引入社工的2007年漲了近10倍，房租漲了4～6倍，2017年普通的20～30平方米單身公寓月租金一般不低于2500元。而政府購買社工服務的經費雖從最初的每人每年6萬元漲到了每人每年9.3萬元(增長了1.65倍)，但普通一線社工到手的工資實際只從月薪3000多元漲到了4000多元(9.3萬元每年每人是一名崗位社工的全部購買費用，除了社工的工資，還包括五險一金約占8%～10%、社工機構的人員管理費用約占10%～20%、培訓及各種福利費約5%～10%，以及少部分活動服務經費約5%～10%，還有機構要上交稅務部門購買服務稅費3%)。只有個別機構為吸引人才減少了管理費提取部分，給到社工每月5000多元，總體上一線社工月薪約為深圳市在崗職工平均工資的一半，與餐館普通服務員、商場收營員的工資待遇相近，甚至不及小區(qū)保安工資待遇(保安一般包吃包住月薪3000元以上)。本文通訊作者在2007年做一線社工時，作為機構的新入職社工每月的工資約3200元，這在當時是略高于平均工資水平的；相比之下，這幾年社工的服務購買費雖然在漲，但社工工資水平橫向對比卻在下降，這樣的薪資水平很難吸引優(yōu)秀畢業(yè)生從事社工服務，更難以留住優(yōu)秀人才，許多應屆畢業(yè)生只把干社工當做“跳板”。據(jù)深圳市社會工作者協(xié)會統(tǒng)計，2016年社工流失率近16%，而據(jù)南山區(qū)社會工作協(xié)會不完全統(tǒng)計，2016年和2017年南山區(qū)社工流失率都超過30%。在調查訪談中發(fā)現(xiàn)，社工流失原因主要是薪酬待遇低，生活成本高，難以維系家庭基本生活，且社工職業(yè)發(fā)展空間較為有限。社工薪酬低、職業(yè)上升空間小，成為社工流動性大的主要因素，而社工人才的流失又嚴重影響了服務的延續(xù)和專業(yè)能力的積淀[16]。

3.社工實務教育缺乏，本地社工人才供不應求

自2011年深圳市發(fā)展社區(qū)黨群服務中心以來，對社工的需求大幅增長，而專業(yè)社工人才的供給跟不上，社工短缺成為制約社工行業(yè)快速發(fā)展的重要因素。一方面，深圳本土高校的社工培養(yǎng)數(shù)量相對有限。據(jù)深圳大學官方統(tǒng)計，2011—2013 年，深圳大學社會工作專業(yè)(本科)共培養(yǎng) 196 名畢業(yè)生，從畢業(yè)生就業(yè)去向看，在196名畢業(yè)生中，從事社會工作職業(yè)或相關職業(yè)的137人，占70.0%(實際低于這個比例，且入職后流動性較大)。根據(jù)近3年的數(shù)據(jù)，可估算出深圳大學平均每年培養(yǎng)的本科畢業(yè)生從事社會工作行業(yè)的只有40多人，這與每年幾百人，甚至上千人的社工需求數(shù)量相差很大。而招聘外地高校畢業(yè)生來深就業(yè)，不僅使招聘和社工就業(yè)成本明顯增加，還增加了留住社工人才的難度，因社工的收入水平較低令其難以在深圳安居樂業(yè)。另一方面，90年代以后國內社工教育加速發(fā)展，造成專業(yè)師資嚴重缺乏，大批教師是非社工專業(yè)背景，社會工作的本科和研究生教育普遍以理論教學為主，與實踐督導沒能形成一體化[17]。社會工作專業(yè)學生長期以來實務訓練不足，少有高校能夠保障學生開展600小時以上的有效實習(即在符合專業(yè)要求的實務老師指導下，運用社會工作的理念和方法開展社會工作相關服務)。大部分社工教師一線的實踐經驗和實務督導經驗較缺乏，對社工學生實習階段的有效指導有限，影響社工專業(yè)學生實務技巧的掌握。在這樣的社工教育背景下，普通高校社會工作本科畢業(yè)生很大一部分難以達到職業(yè)的要求，專業(yè)服務能力不足[18]，而較低學歷的社工專業(yè)能力更是難以保障。

4.繼續(xù)教育培訓系統(tǒng)性不足，實務督導支持有限

跟“醫(yī)生”職業(yè)相似，社會工作也是一門實務操作性很強的專業(yè)。由于社工在校接受的實務訓練較少，原則上對新入職社工需要進行上崗培訓；正式上崗后的全職社工，則需要接受持續(xù)性的在職培訓與督導。深圳在發(fā)展社工的早些年，對社工的培訓和督導力度較大，但這幾年隨著行業(yè)迅猛發(fā)展和社工更換頻率的加快，社工培訓與持續(xù)督導顯得很不夠。而且，不同工作年限的社工對培訓內容的需求是有差異的，如剛入職的社工需要較基礎的社工專業(yè)技巧和技能的培訓；入職2～3年的社工需要專業(yè)技巧深化的培訓；入職3～5年的需要增加管理和督導技巧培訓；入職5～7年的則需要某些理論或實務技巧的高端培訓；不同服務領域的社工又需要該領域服務專項培訓。深圳社會工作學院、社會工作行業(yè)協(xié)會和各社工機構每年都會對社工進行一些培訓，但是，這些培訓的方式和內容比較零散，分層次、分領域的社工繼續(xù)教育培訓針對性和系統(tǒng)性不足。另外，市社協(xié)要求注冊社工每年接受80小時以上的在職培訓，但各層面提供的在職培訓課程不成體系，而且多數(shù)高質量專業(yè)課程會收取培訓費用，導致部分社工只能選免費但自己不一定需要的課程。這幾年，南山區(qū)民政局曾委托區(qū)社協(xié)開展社會工作人才培訓，費用每年有30～50萬元。培訓資助不算少，且有所遞增，但由于系統(tǒng)性和針對性不夠，實際培訓效果并未達到預期。再者，深圳本土社工督導人才缺乏，導致一線社工能得到的督導支持非常有限，普通一線社工一個月輪不著一次個別督導的情況十分普遍。調查訪談中還發(fā)現(xiàn)，因本土督導的能力和水平有限，能給予社工實質性的指導和幫助的其實不多。

5.行業(yè)規(guī)范與監(jiān)督機制不夠完善，社工機構缺乏專業(yè)追求

如前所述，深圳社會工作發(fā)展是在政府主導下，以向社工機構購買社工服務的模式急速推進的，這導致社工機構數(shù)量在近幾年內“井噴式”增長。一方面，政府職能部門未能及時制定相關法律法規(guī)，出臺的一些政策前瞻性不夠或執(zhí)行不力，沒有建立嚴格的監(jiān)督機制和考核機制。另一方面，行業(yè)規(guī)范和行業(yè)自律尚未完全建立，市或區(qū)級行業(yè)協(xié)會難以充分發(fā)揮行業(yè)服務規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管與違規(guī)制裁作用。在這樣的環(huán)境與氛圍下，有些社工機構創(chuàng)辦不一定是以實現(xiàn)某種社會服務目標為使命。深圳發(fā)展社會工作初期鼓勵注冊社工機構，對社工機構的創(chuàng)辦人背景沒有嚴格的要求與審核，造成社工機構創(chuàng)辦人魚龍混雜，且以有商業(yè)背景的非專業(yè)人士為主。通?！吧倘恕弊非笥?，而不太注重社會工作專業(yè)化發(fā)展。因此，一些機構為了爭取項目和爭奪“地盤”，會進行惡性競爭而不是分工合作；一些社工為了幫機構拿到社區(qū)“民生微實事”等項目，變得功利化(通常有項目獎金)，很難安心做好本職服務工作。這些現(xiàn)象，影響了社工行業(yè)的健康發(fā)展，使得受過專業(yè)訓練的社會工作者在這樣的大環(huán)境下，也難以堅持初心，“劣幣”驅除“良幣”的現(xiàn)象屢見不鮮。

六、結語

社會工作專業(yè)化、職業(yè)化的進程需循序漸進，不可能一蹴而就；社會工作的發(fā)展與整個社會建設和社會服務體系的發(fā)展關系密切，受到社會政策、社會大環(huán)境、社會組織生態(tài)、高等專業(yè)教育等多方面因素的影響[19]。

本研究經過兩年多的實地調查訪談，發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會工作服務的三種購買方式表現(xiàn)出的主要問題有所不同，但仍有一定的共性，如社工隊伍專業(yè)素質不高，專業(yè)服務能力不足，服務內容淺層化和碎片化，社工專業(yè)服務價值體現(xiàn)不足等。本文在進一步深度訪談及前期文獻研究的基礎上，解析制約南山區(qū)社會工作發(fā)展的主要原因。最后，結合國內外社會工作的發(fā)展經驗以及筆者多年從事社會工作實務/教研的思考，得出如下結論：優(yōu)化社會工作發(fā)展環(huán)境、提高社會工作者職業(yè)地位、拓寬社工就業(yè)空間以及提高社工人才培養(yǎng)質量，是促進社會工作發(fā)展和進一步發(fā)揮社會工作專業(yè)價值的有效途徑。

本研究的不足之處在于，對崗位社工服務和社會組織服務中心項目存在的問題未能進行更系統(tǒng)的問卷調查，深度訪談的對象涉及人員范圍較小，研究結論不夠全面深入等，這些在后續(xù)資料分析及下一步研究中會加以改進。

但是，本研究發(fā)掘出的社區(qū)社會工作實務信息資料及其影響因素探討具有參考價值。作為初步研究成果，可供社會工作發(fā)展研究者及關注者借鑒，結合各地具體情況，認識和反思國內社會工作發(fā)展面臨的問題，共同探討下一階段改革的有效措施，努力推動社會工作朝專業(yè)化、職業(yè)化的道路發(fā)展，讓社會工作人才發(fā)揮更大的專業(yè)價值，促進社會服務與社區(qū)治理的發(fā)展，為人民帶來更多更高質量的社會服務。

(作者對深圳市南山區(qū)社會組織總會和南山區(qū)社會工作協(xié)會在調研過程中給予的支持特別致謝)