促公平提質(zhì)量：新西蘭學(xué)前教育財政投入體系及啟示

胡馬琳 蔡迎旗

科學(xué)有效的財政投入機制是學(xué)前教育健康發(fā)展的關(guān)鍵，①Grafwallner R. Governance and Financing[M]. New York, Teachers College Press, 2015: 121.近些年，加大財政性學(xué)前教育經(jīng)費的投入力度成為世界各主要國家推動學(xué)前教育發(fā)展的重要舉措。②趙嘉茵, 袁連生. 2000年以來學(xué)前教育投入與成本分擔(dān)的國際趨勢[J]. 教育經(jīng)濟評論, 2020, 5(05): 53-66.研究發(fā)現(xiàn)，盡管近年我國學(xué)前教育財政投入不斷增加，但是當(dāng)前仍然存在著公平性不足、①宋映泉. 不同類型幼兒園辦學(xué)經(jīng)費中地方政府分擔(dān)比例及投入差異————基于3省25縣的微觀數(shù)據(jù)[J]. 教育發(fā)展研究,2011, 31(17): 15-23.②劉穎. 城鄉(xiāng)學(xué)前教育財政經(jīng)費分配更公平了嗎?————2010年來我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育財政公平的進展[J]. 當(dāng)代教育論壇,2019(05): 17-24.綜合效率不高③郭燕芬, 柏維春. 我國學(xué)前教育經(jīng)費投入————產(chǎn)出效率分析及政策建議[J]. 學(xué)前教育研究, 2017(02): 3-16.④王婭, 宋映泉. “幼有所育”中政府普惠性投入的必然性————來自六省縣級面板數(shù)據(jù)的歷史證據(jù)[J]. 學(xué)前教育研究,2019(6): 14-24.等諸多問題，在這一背景下，日益增加的財政性學(xué)前教育經(jīng)費如何分配成為我國政府和學(xué)界普遍關(guān)注的重要議題。公平和質(zhì)量是當(dāng)前和未來我國學(xué)前教育改革的核心價值取向，⑤趙冬冬, 朱益明. 試論如何實現(xiàn)公平而有質(zhì)量的基礎(chǔ)教育[J]. 中國教育學(xué)刊, 2020(07): 28-33.⑥李華. 作為支持過程的校長評價————美國校長評價促進教育公平與優(yōu)質(zhì)的路徑探析[J]. 比較教育學(xué)報, 2020(6): 58-69.學(xué)者們以促進學(xué)前教育公平、提升學(xué)前教育質(zhì)量為視角對如何優(yōu)化我國學(xué)前教育財政投入進行了深入探討，⑦宋映泉. 我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展主要矛盾與公共財政投入改革方向[J]. 教育經(jīng)濟評論, 2019, 4(03): 19-48.⑧李芳, 祝賀, 姜勇. 我國學(xué)前教育財政投入的特征與對策研究————基于國際比較的視角[J]. 教育學(xué)報, 2020, 16(01): 43-54.提出了加大投入力度、提高保障層級、明確投入標(biāo)準(zhǔn)、推動公民辦普惠園同等投入、對弱勢地區(qū)和人群進行傾斜性投入等核心觀點，⑨龐麗娟, 王紅蕾, 賀紅芳, 袁秋紅. 加快立法 為學(xué)前教育發(fā)展提供法律保障[J]. 中國教育學(xué)刊, 2019(01): 1-6.⑩席曉娟. 學(xué)前教育財政投入立法保障研究————基于政策法律化的視角[J]. 湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報, 2020, 19(3): 1-8+15.?楊衛(wèi)安. 我國未來學(xué)前教育投入的規(guī)劃與預(yù)測[J]. 學(xué)前教育研究, 2015(08): 21-33.為相關(guān)改革決策提供了有益借鑒，但是當(dāng)前較少有對學(xué)前教育財政經(jīng)費如何投入這一問題較為系統(tǒng)、細化且具有操作性的研究。

新西蘭學(xué)前教育財政投入機制呈現(xiàn)出促公平、提質(zhì)量的鮮明特色，在教育實踐中產(chǎn)生了較好的政策成效，對我國學(xué)前教育財政投入的系統(tǒng)改革在思路方向和具體舉措方面均有著重要的借鑒意義。新西蘭學(xué)前教育財政經(jīng)費全部來自中央政府，也全部由中央政府直接支出用于購買學(xué)前教育服務(wù)，?OECD. Education at a Glance 2020: OECD Indicators[EB/OL].[2021-08-31]. https://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2020_69096873-en.進入21世紀(jì)以來，新西蘭學(xué)前教育財政投入力度不斷加大，特別是在2002年頒布了對新西蘭學(xué)前教育中長期發(fā)展具有全面深遠影響的綱領(lǐng)性政策《未來之路》（Pathways to the Future）后，學(xué)前教育財政投入體系建設(shè)更是進入了快車道。2001——2019年，新西蘭學(xué)前教育公共財政投入占GDP的比例從0.28%提高到0.68%，占整個教育財政投入的比例從5.6%提高到14.19%，生均學(xué)前教育財政投入也從5392新元增長到9254新元，分別增長了約143%、153%和72%。?Ministry of Education. Statistics[EB/OL]. [2021-05-13]. https://www.educationcounts.govt.nz/statistics/finances.在以政府為主導(dǎo)的學(xué)前教育財政投入體系支持和推動下，新西蘭學(xué)前教育發(fā)展成效顯著，2018年3——5歲幼兒入園率達到了93%，?OECD. OECD Indicators:“New Zealand” in Education at a Glance 2020[EB/OL]. [2021-05-17]. https://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2020_075e65c9-en.平均師幼比為1∶5.6，?Ministry of Education. Early Childhood Services [EB/OL].[2021-05-13]. https://www.educationcounts.govt.nz/data/assets/pdf_file/0004/196573/Licensed-ECE-services-in-2019.pdf.均優(yōu)于同時期OECD國家的平均水平。本研究基于對新西蘭學(xué)前教育財政投入體系構(gòu)成、運行機制和主要特征的分析，以期為新時期我國學(xué)前教育財政投入體制機制改革提供經(jīng)驗借鑒。

一、新西蘭學(xué)前教育財政投入體系的構(gòu)成

為促進學(xué)前教育公平、高質(zhì)量發(fā)展，新西蘭政府頒布了《教育與培訓(xùn)法案》 （Education and Training Act）、《學(xué)前教育財政經(jīng)費使用指南》（ECE Funding Handbook）等，以法律形式規(guī)定了學(xué)前教育財政投入的目標(biāo)、對象、投入率等，探索形成了多樣化的財政投入類型，全面覆蓋了正規(guī)和非正規(guī)學(xué)前教育。

在正規(guī)學(xué)前教育方面，主要有學(xué)前教育補助金（The Early Childhood Education Funding Subsidy）、“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費（20 Hours Early Childhood Education Funding）、公平財政經(jīng)費（Equity Funding）、偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費（The Annual Top-Up for Isolated Services）和處境不利兒童定向財政經(jīng)費（Targeted Funding for Disadvantage），統(tǒng)稱為學(xué)前教育財政經(jīng)費（ECE Funding）；在非正規(guī)學(xué)前教育方面，主要是游戲小組的財政經(jīng)費（Playgroup Funding）。

不同財政投入類型彼此相對獨立，其中學(xué)前教育補助金和“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費在保障適齡兒童公平享有的基礎(chǔ)上根據(jù)不同質(zhì)量要素配備予以差異化投入，具有明顯的“成本補償”特征；公平財政經(jīng)費、偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費和處境不利兒童定向財政經(jīng)費等則在保證基本質(zhì)量的基礎(chǔ)上更加重視公平，堅持“弱勢補償”原則進行傾斜性投入。各類財政投入互為補充、相互支持，共同構(gòu)筑了支撐新西蘭學(xué)前教育普及、公平、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的財政投入體系。

（一）學(xué)前教育補助金

學(xué)前教育補助金是新西蘭學(xué)前教育財政投入的最主要類型，用于補償學(xué)前教育機構(gòu)的運行成本，提高學(xué)前教育服務(wù)的可負擔(dān)性和參與率。為保證學(xué)前教育財政惠及的公平性，新西蘭教育部規(guī)定只要符合要求的學(xué)前教育機構(gòu)均可獲得該項財政經(jīng)費。具體而言，主要有兩大類機構(gòu)，一類是教師主導(dǎo)型學(xué)前教育機構(gòu)（Teacher-led Education and Care Services），包括保教中心、幼兒園、醫(yī)院日托中心和家庭日托中心；另一類是家長主導(dǎo)型學(xué)前教育機構(gòu)（Parent/Whānau-led Services），包括游戲中心和毛利人語言所，不同類型的學(xué)前教育機構(gòu)有相應(yīng)的辦學(xué)許可標(biāo)準(zhǔn)。①單文頂, 王小英. 新西蘭學(xué)前教育機構(gòu)許可管理制度的經(jīng)驗與啟示[J]. 中國教育學(xué)刊, 2019(08): 45-50.

學(xué)前教育補助金根據(jù)出勤兒童的實際學(xué)時數(shù)（Funded Child Hours，簡稱FCHs）計算，但新西蘭教育部設(shè)置了每天最多享有不超過6小時，每周享有不超過30小時的上限。為有效發(fā)揮財政投入調(diào)節(jié)學(xué)前教育質(zhì)量的杠桿作用，新西蘭教育部根據(jù)教育服務(wù)的關(guān)鍵要素，如教師規(guī)模與質(zhì)量、服務(wù)時長、兒童年齡等情況，設(shè)置了不同的投入率 （Funding Rates）。所謂投入率是指每小時服務(wù)所獲得的財政經(jīng)費數(shù)額，質(zhì)量越高相應(yīng)的財政投入率也越高。其中，對除家庭日托中心以外的教師主導(dǎo)型機構(gòu)，按全日制與否、合格教師出勤時數(shù)占比、兒童年齡設(shè)置了不同的投入率（見表1）。

表1 教師主導(dǎo)型機構(gòu)的學(xué)前教育補助金和“20小時”財政經(jīng)費的投入率（單位：新元）

對家庭日托中心和包括游戲中心、毛利人語言所在內(nèi)的家長主導(dǎo)型機構(gòu)，根據(jù)機構(gòu)類型、兒童年齡和滿足相應(yīng)要求的程度設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)投入率（Standard Rate）和質(zhì)量投入率 （Quality Rate）兩種投入標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。標(biāo)準(zhǔn)投入率只需要取得辦學(xué)許可和滿足《教育與培訓(xùn)法案》等規(guī)定的要求，質(zhì)量投入率則對質(zhì)量的要求更高，需要在滿足標(biāo)準(zhǔn)投入率要求的基礎(chǔ)上保證有受過培訓(xùn)的父母參與到兒童學(xué)習(xí)活動中，以此來保障和提高學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量。

表2 家庭日托中心等學(xué)前教育補助金和“20小時”財政經(jīng)費的投入率（單位：新元）

（二）“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費

該項財政經(jīng)費因政府財政投入保障的免費學(xué)時數(shù)每周不超過20小時而得名。與學(xué)前教育補助金旨在適度分擔(dān)家庭的學(xué)前教育支出不同，“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費的目的是為3——5歲兒童提供免費學(xué)前教育。盡管該項經(jīng)費資助的目的是為兒童提供免費學(xué)前教育，但并不意味著服務(wù)過程中發(fā)生的所有費用均由政府買單，超出“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費保障范疇的內(nèi)容（如聘請舞蹈或音樂教師、外出游玩等）需要通過向家長收費或募捐等方式補足成本。①Ministry of Education. 20 Hours ECE for ECE Services [EB/OL].[2021-05-17]. https://www.education.govt.nz/early-childhood/funding-and-data/20-hours-ece-for-ece-services/.新西蘭政府在保障適齡兒童公平地享有免費學(xué)前教育機會的同時，也鼓勵提供“20小時”學(xué)前教育服務(wù)的機構(gòu)不斷提高質(zhì)量要素的配備。與學(xué)前教育補助金一樣，“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費也是根據(jù)兒童學(xué)時數(shù)計算，不同類型、不同形式、不同合格教師出勤時數(shù)占比的財政投入率存在較大差異（見表1和表2）。

（三）公平財政經(jīng)費

公平財政經(jīng)費是新西蘭教育部為服務(wù)土著毛利人和太平洋群島族裔人群聚居社區(qū)的學(xué)前教育機構(gòu)提供的傾斜性財政經(jīng)費，旨在減小學(xué)前教育差距。①Carmen Dalli, Sarah Te One. Early Childhood Education in 2002: Pathways to the Future [J]. New Zealand Annual Review of Education, 2003(12): 177-202.為更精準(zhǔn)有效地促進學(xué)前教育公平，新西蘭教育部將公平財政經(jīng)費細分為四個模塊，每個模塊均有明確的對象和具體目標(biāo)，根據(jù)公平指數(shù)和偏遠指數(shù)進行差異化補償（見表3）。

表3 公平財政經(jīng)費的投入率和投入額度（單位：新元）

一是面向低社會經(jīng)濟地位社區(qū)的公平財政經(jīng)費，其目標(biāo)是向低社會經(jīng)濟地位社區(qū)的兒童提供充裕和有質(zhì)量的學(xué)前保教服務(wù)。該模塊經(jīng)費主要根據(jù)公平指數(shù)（Equity Index，簡稱EQI）確定財政經(jīng)費投入率。公平指數(shù)用來衡量學(xué)前教育機構(gòu)招收來自低社會經(jīng)濟地位社區(qū)兒童的多少，判斷是否屬于低社會經(jīng)濟地位社區(qū)的依據(jù)主要是兒童的家庭居住地址，這些家庭居住地址資料的來源則是新西蘭政府每5年開展一次的人口普查數(shù)據(jù)資料。因此，該公平指數(shù)一般會跟隨人口普查數(shù)據(jù)每5年更新調(diào)整一次。公平指數(shù)本質(zhì)上是一個等級序數(shù)，排序越靠前意味著接收的低社會經(jīng)濟地位社區(qū)兒童越多，公平指數(shù)為1——4的學(xué)前教育機構(gòu)有資格獲得該模塊的經(jīng)費。②Ministry of Education. Equity Funding[EB/OL]. [2021-05-15]. https://www.education.govt.nz/early-childhood/funding-anddata/equity-funding-for-early-learning-services/#A.學(xué)前教育機構(gòu)最終獲得該模塊經(jīng)費的額度根據(jù)其公平指數(shù)所對應(yīng)的財政經(jīng)費投入率及所服務(wù)的兒童學(xué)時數(shù)決定，其中兒童學(xué)時數(shù)每天最多6小時，每周最多30小時。

二是面向有特殊需要的人群和非英語背景人群的公平財政經(jīng)費，投入對象是招收了一定數(shù)量有特殊需要或來自非英語背景家庭兒童的學(xué)前教育機構(gòu)。由于在新西蘭非英語背景人群聚居的地區(qū)往往也是社會經(jīng)濟地位較低的地區(qū)，因此該模塊財政經(jīng)費投入率也由公平指數(shù)決定，公平指數(shù)為1——4的學(xué)前教育機構(gòu)有機會獲得該模塊財政經(jīng)費，額度同樣由公平指數(shù)對應(yīng)的經(jīng)費投入率和接受服務(wù)的兒童學(xué)時數(shù)決定，兒童學(xué)時數(shù)每天最多6小時，每周最多30小時。

三是面向英語以外語言和文化兒童的公平財政經(jīng)費，主要目的是支持和鼓勵學(xué)前教育機構(gòu)為英語以外語言和文化的兒童提供雙語教育或多元文化教育。在保教服務(wù)提供期間有一半以上時間提供非英語語言和文化服務(wù)的學(xué)前教育機構(gòu)，均有資格獲得該模塊財政經(jīng)費。教師必須使用該機構(gòu)中兒童所使用主要語言相關(guān)的文化框架來組織和提供課程，如果大多數(shù)兒童使用毛利語，那么就必須用毛利語來構(gòu)建和實施課程，以此來保證英語以外語言和文化的兒童能夠從中切實受益。與前兩個財政經(jīng)費模塊不同，該模塊財政經(jīng)費按月定額計算，既與學(xué)前教育機構(gòu)規(guī)模的大小無關(guān)，也與其所提供的兒童學(xué)時數(shù)多少無關(guān)。

四是面向偏遠地區(qū)兒童的公平財政經(jīng)費，該項財政經(jīng)費是考慮到偏遠地區(qū)使用商品和服務(wù)需要更高的成本，新西蘭教育部為保證兒童能夠享受到大致均等的學(xué)前教育服務(wù)而對學(xué)前教育機構(gòu)予以成本補償。學(xué)前教育機構(gòu)需要獲得辦學(xué)許可并處在偏遠指數(shù)大于等于1.65的地區(qū)才有資格獲得該模塊財政經(jīng)費，偏遠指數(shù)是新西蘭教育部用來衡量一項服務(wù)相對偏遠程度的指數(shù)，該指數(shù)通過測量學(xué)前教育機構(gòu)所在地與三種不同人口規(guī)模（5000人、20000人和100000人）的城鎮(zhèn)或城市距離得出，新西蘭教育部設(shè)定了三個偏遠指數(shù)區(qū)間，分別是1.65——1.83、1.84——2.53、2.54或更高，①Ministry of Education. ECE Funding Handbook[EB/OL].[2021-06-08]. https://www.education.govt.nz/early-childhood/fundingand-data/funding-handbooks/ece-funding-handbook/chapter-10-equity-funding/10-5-component-d-isolation/.偏遠指數(shù)越大代表該地區(qū)越偏遠。該模塊財政經(jīng)費按月定額發(fā)放，偏遠指數(shù)越高獲得財政經(jīng)費越多，其區(qū)別于專門的偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費，符合條件的學(xué)前教育機構(gòu)可以同時獲得這兩類財政經(jīng)費。

（四）偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費

偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費是新西蘭政府為保障偏遠地區(qū)小型學(xué)前教育機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)而提供的財政經(jīng)費。該項財政經(jīng)費的申請資格和額度由偏遠指數(shù)決定，偏遠指數(shù)大于等于1.65且每年獲得的學(xué)前教育補助金、“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費、公平財政經(jīng)費等各項財政經(jīng)費總額在5000——19999.99新元的學(xué)前教育機構(gòu)有資格獲得，但是臨時性質(zhì)的保教服務(wù)、醫(yī)院日托中心和新西蘭政府規(guī)定的其他保教服務(wù)不享受。新西蘭政府根據(jù)年度獲得財政經(jīng)費總額的差異設(shè)定了兩種額度的偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費，年度獲得財政經(jīng)費總額在5000——10000.99新元和10001——19999.99新元的學(xué)前教育機構(gòu)最高分別可獲得15000新元和20000新元的偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費。

（五）處境不利兒童定向財政經(jīng)費

在新西蘭，處境不利兒童主要是少數(shù)族裔人群（如毛利人、太平洋群島族裔）、低社會經(jīng)濟背景和身心發(fā)展存在問題的兒童，①李政云, 匡冬平. 新西蘭“政府主導(dǎo)”學(xué)前教育發(fā)展的舉措及其啟示[J]. 學(xué)前教育研究, 2013(05): 21-27.為了鼓勵學(xué)前教育機構(gòu)接收處境不利兒童，新西蘭教育部設(shè)立了專門面向處境不利兒童的定向財政經(jīng)費。為處境不利兒童提供學(xué)前教育服務(wù)的學(xué)時數(shù)占所提供總學(xué)時數(shù)20%及以上的學(xué)前教育機構(gòu)有資格獲得該項財政經(jīng)費，其額度取決于學(xué)前教育機構(gòu)為處境不利兒童提供的學(xué)時數(shù)，從2020年7月起，該財政經(jīng)費每學(xué)時的投入率為0.35新元。由于該項財政經(jīng)費屬于定向經(jīng)費，新西蘭教育部規(guī)定其不能被用于一般運營費用和利潤，必須用于能夠使處境不利兒童受益的活動、人員或設(shè)備中以改善他們早期學(xué)習(xí)服務(wù)的質(zhì)量。

（六）游戲小組財政經(jīng)費

游戲小組財政經(jīng)費是為通過參加游戲小組方式接受學(xué)前教育的兒童提供公共資源支持。該項財政經(jīng)費包括運行經(jīng)費（Playgroup Operational Funding）和特別資助金（Playgroup Special Grant），其中運行經(jīng)費旨在幫助游戲小組支付其日常運行成本，特別資助金旨在幫助游戲小組支付運行經(jīng)費無法滿足的較大的成本開支，解決特殊情況造成游戲小組成本增加的問題，如極端天氣事件對設(shè)備造成的損壞。兩部分財政經(jīng)費的投入率和依據(jù)存在差異，運行經(jīng)費以游戲小組的兒童數(shù)為投入依據(jù)，每個游戲小組可以申請不超過25個兒童且每天不超過4個小時的財政經(jīng)費，每小時的投入率為1.83新元；特別資助金的資助額則根據(jù)財政充足程度、申請緣由及其迫切性等綜合決定，最大額度不超過5 000新元。

二、新西蘭學(xué)前教育財政投入體系的運行機制

新西蘭教育部不僅重視對學(xué)前教育多樣化、全方位的財政投入，同時也逐步對經(jīng)費的預(yù)算、下?lián)?、監(jiān)管等環(huán)節(jié)進行完善，形成了相互嵌套、互為依托且系統(tǒng)高效的運行機制，有力地保障了學(xué)前教育財政投入體系的良性運作。

（一）學(xué)前教育財政經(jīng)費的預(yù)算

新西蘭學(xué)前教育財政經(jīng)費預(yù)算的基本思路是設(shè)定明確的經(jīng)費投入率作為投入標(biāo)準(zhǔn)，并將經(jīng)費投入率與學(xué)前教育服務(wù)成本相掛鉤，隨著成本的變化相應(yīng)地調(diào)整經(jīng)費投入率。具體而言，將學(xué)前教育服務(wù)成本分為基本成本和變動成本。基本成本是學(xué)前教育機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化運行所需的成本，包括管理成本和公用成本（如電費、水費、通訊費）等，變動成本是不同學(xué)前教育服務(wù)在人員、場地等方面的配備不同而產(chǎn)生的成本，②Ministry of Education. The Link between Costs and Funding Rates [EB/OL].[2021-05-23]. https://www.education.govt.nz/earlychildhood/funding-and-data/funding-handbooks/ece-funding-handbook/how-the-ministry-funds-services/2-5-the-link-betweencosts-and-funding-rates/.如機構(gòu)式的學(xué)前教育服務(wù)相較非機構(gòu)式的學(xué)前教育服務(wù)需要承擔(dān)更高的設(shè)備和場地成本。在對不同學(xué)前教育服務(wù)在平均水平上的基本成本和可變成本測算基礎(chǔ)上，設(shè)定了相應(yīng)的經(jīng)費投入率，以補償不同類別、不同層次學(xué)前教育機構(gòu)的各類成本。在以成本為核心要素設(shè)定經(jīng)費投入率的基礎(chǔ)上，新西蘭教育部也將弱勢程度作為重要依據(jù)。弱勢程度越高，經(jīng)費投入率或額度越高，無論是根據(jù)公平指數(shù)確定低社會經(jīng)濟地位兒童、有特殊需要和非英語背景兒童兩個模塊的經(jīng)費投入率，還是根據(jù)偏遠指數(shù)確定的偏遠地區(qū)兒童的經(jīng)費投入率，本質(zhì)上都是對學(xué)前教育機構(gòu)所服務(wù)兒童弱勢程度的差異化補償。

（二）學(xué)前教育財政經(jīng)費的下?lián)?/h3>

除對游戲小組的財政經(jīng)費分為2個周期（1——6月、7——12月）和偏遠地區(qū)財政經(jīng)費每年一次（每年7月）下?lián)芡?，新西蘭教育部將其余所有類型的學(xué)前教育財政經(jīng)費分為3個周期（每年3、7、11月的第一個工作日）下?lián)?。這樣既避免了多類財政經(jīng)費下?lián)軙r間不一致造成的管理混亂或增加管理成本等問題，同時也有利于防止由于經(jīng)費下?lián)苤芷诓欢ɑ蜓舆t影響學(xué)前教育機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。此外，新西蘭教育部非常重視財政經(jīng)費下?lián)芎罂赡苊媾R的風(fēng)險，規(guī)定對未能夠按照要求提供學(xué)前教育服務(wù)的機構(gòu)，將全部或部分收回前期的財政經(jīng)費，主要包括如下情況：一是學(xué)前教育機構(gòu)暫時關(guān)閉，但是由于極端天氣條件等不可抗拒的因素被迫關(guān)閉除外；二是學(xué)前教育機構(gòu)的辦學(xué)許可證已被暫?；虻蹁N；三是學(xué)前教育機構(gòu)未達到相關(guān)政策中所規(guī)定的獲得財政經(jīng)費的基本條件，如學(xué)前教育機構(gòu)未能按照教育部要求的標(biāo)準(zhǔn)保持準(zhǔn)確的記錄和完成財務(wù)報告；四是學(xué)前教育機構(gòu)對政府負有債務(wù)，不能或不愿立即或在政府規(guī)定的期限內(nèi)償還；五是政府有合理理由認為學(xué)前教育機構(gòu)的財務(wù)狀況存在危機或者存在影響其持續(xù)提供學(xué)前教育服務(wù)能力的風(fēng)險；六是學(xué)前教育機構(gòu)的舉辦者或經(jīng)營者是欺詐或違規(guī)進行財務(wù)管理的調(diào)查對象。

（三）學(xué)前教育財政經(jīng)費的監(jiān)管

為督促和保障類型多樣的學(xué)前教育財政投入體系規(guī)范化運轉(zhuǎn)，提高財政經(jīng)費的使用效益，新西蘭教育部構(gòu)建了系統(tǒng)嚴(yán)密的配套性監(jiān)管體系。首先，要求所有學(xué)前教育機構(gòu)凡是申請相應(yīng)的財政經(jīng)費都必須保持對相關(guān)信息的記錄，以便教育部對所下?lián)茇斦?jīng)費的正確性進行核實，記錄內(nèi)容主要包括接受服務(wù)兒童的全名和學(xué)號、出生日期和家庭住址、入學(xué)和出勤情況、服務(wù)人員的出勤記錄和資質(zhì)記錄等。其次，要求獲得財政經(jīng)費的所有學(xué)前教育機構(gòu)必須出具財政經(jīng)費的使用報告，以確認財政經(jīng)費是否符合使用要求，報告內(nèi)容包括學(xué)前教育機構(gòu)獲得財政經(jīng)費和如何使用這些財政經(jīng)費的信息等，要求必須在每年的6月30日之前將其上一財政年度的經(jīng)費使用報告呈交教育部，如果未按時提交或報告的內(nèi)容不符合要求將會影響政府是否會繼續(xù)對其進行財政經(jīng)費投入及獲得財政經(jīng)費投入的額度。最后，所有獲得政府財政投入的學(xué)前教育機構(gòu)都必須接受教育部的審核，審核內(nèi)容包括學(xué)前教育機構(gòu)是否申請和獲得了正確的財政經(jīng)費額度、是否符合保持相關(guān)信息記錄要求等。審核完成后教育部將出具正式書面審核報告，若接受審核的學(xué)前教育機構(gòu)對審核報告有異議可以在收到報告后的20個工作日內(nèi)提出上訴，教育部將組織相關(guān)人員對審核結(jié)果再次進行確認，在加強監(jiān)管的同時也為學(xué)前教育機構(gòu)提供了與政府對話交流的渠道。

三、新西蘭學(xué)前教育財政投入體系的主要特征

新西蘭學(xué)前教育財政投入體系構(gòu)成多樣且在具體的條件、目的等投入機制設(shè)計等方面均存在一定的差異，但是整個投入體系仍然呈現(xiàn)出一系列典型的內(nèi)在特征，這也成為新西蘭學(xué)前教育財政投入體系取得成功的關(guān)鍵經(jīng)驗。

（一）以滿足基本許可標(biāo)準(zhǔn)為門檻，將多種形式學(xué)前教育服務(wù)納入投入范疇

以學(xué)前教育服務(wù)的基本資質(zhì)為投入門檻是新西蘭學(xué)前教育財政投入體系的首要特征。新西蘭教育部充分尊重社會大眾對學(xué)前教育服務(wù)的多元化需求，針對各類學(xué)前教育服務(wù)并存的現(xiàn)狀制定了《保育教育中心許可標(biāo)準(zhǔn)》《家庭日托中心許可標(biāo)準(zhǔn)》《醫(yī)院看護中心許可標(biāo)準(zhǔn)》《毛利語言所許可標(biāo)準(zhǔn)》和《游戲小組許可標(biāo)準(zhǔn)》等各類學(xué)前教育服務(wù)許可標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了注冊為不同類型機構(gòu)必須滿足的基本條件，①單文頂, 王小英. 新西蘭學(xué)前教育機構(gòu)許可管理制度的經(jīng)驗與啟示[J]. 中國教育學(xué)刊, 2019(08): 45-50.無論是教師主導(dǎo)型的保教中心、幼兒園、醫(yī)院日托中心、家庭日托中心，家長主導(dǎo)型的游戲中心和毛利人語言所等機構(gòu)，還是屬于非正規(guī)學(xué)前教育的游戲小組，只要符合設(shè)立的許可標(biāo)準(zhǔn)并取得相應(yīng)許可均有機會獲得政府提供的財政經(jīng)費，②Sue Cherrington, Mary Jane Shuker. Diversity Amongst New Zealand Early Childhood Educators[J]. New Zealand Journal of Teachers’ Work, 2012, 9(02): 76-94.這實質(zhì)上打破了學(xué)前教育服務(wù)提供形式對財政投入享有資格的限制，既保障接受各類學(xué)前教育服務(wù)的兒童都能夠公平地享受到公共財政的福利惠澤，也進一步調(diào)動了各類學(xué)前教育服務(wù)規(guī)范辦學(xué)和保障基本資質(zhì)的積極性，據(jù)新西蘭教育評估辦公室的質(zhì)量評估數(shù)據(jù)顯示，近幾年新西蘭各類學(xué)前教育服務(wù)符合許可標(biāo)準(zhǔn)的比例明顯提高，達到“優(yōu)秀”或“良好”的比例均在95%以上。③Education Review Office. Annual Report for the Year Ended 30 June 2016[R]. Wellington: Education Review Office, 2016.

（二）以促進學(xué)前教育公平為導(dǎo)向，對各類處境不利兒童提供傾斜性財政投入

力求促進學(xué)前教育公平是新西蘭學(xué)前教育財政投入體系的典型特征。學(xué)前教育對兒童的發(fā)展具有積極作用，特別是對來自弱勢社區(qū)和低社會經(jīng)濟背景的兒童作用尤為明顯，往往表現(xiàn)出更好的社會交往能力和情感成熟度。④Bakken L, Brown N, Downing B. Early Childhood Education: The Long-Term Benefits[J]. Journal of Research in Childhood Education, 2017, 31(02): 255-269.除專門設(shè)置公平財政經(jīng)費外，新西蘭教育部還設(shè)置了偏遠地區(qū)年度財政經(jīng)費、處境不利兒童定向財政經(jīng)費等財政投入類型，這些財政投入的目標(biāo)受益群體包括了低社會經(jīng)濟地位、非英語背景、有特殊需要、偏遠地區(qū)等兒童，幾乎囊括了學(xué)前教育階段處境不利兒童的所有可能狀況，致力于讓每一位兒童公平地享有學(xué)前教育服務(wù)。與此同時，通過科學(xué)設(shè)定公平指數(shù)和偏遠指數(shù)的方式確定差異化的投入力度，堅持越偏遠、越弱勢的兒童財政投入力度越大的原則。通過增加處境不利兒童接受學(xué)前教育的機會并提高質(zhì)量，有效地縮小了學(xué)前教育差距，根據(jù)新西蘭教育部公布的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在各類傾斜性財政經(jīng)費的支持下，太平洋群島族裔和土著毛利兒童入小學(xué)前接受過學(xué)前教育的比例相比其他種族兒童增長幅度最大，其中太平洋群島族裔兒童從2011年的87%增長到2019年的93%，土著毛利兒童則從2011年的91%增長到2019年的96%，與其他種族兒童接受學(xué)前教育的差距顯著減小。⑤Ministry of Education. Participation in Early Childhood Education[EB/OL]. [2021-05-22]. https://www.educationcounts.govt.nz/indicators/main/student-engagement-participation/1923.

（三）以提升學(xué)前教育質(zhì)量為核心目標(biāo)，設(shè)定基于平均成本的財政投入標(biāo)準(zhǔn)

在?；竞痛俟降耐瑫r，新西蘭學(xué)前教育財政投入體系也呈現(xiàn)出以提升學(xué)前教育質(zhì)量為核心的鮮明特征。在將符合基本資質(zhì)作為獲得財政投入前提的同時，①Child Forum. The Ministry’s Legal Power to Tell ECE Services What to Do and Its Assumption of Stewardship of the Sector[EB/OL].[2021-06-05]. https://www.childforum.com/ministry-of-education.html.新西蘭教育部根據(jù)服務(wù)質(zhì)量對財政經(jīng)費進行調(diào)整，財政經(jīng)費的投入標(biāo)準(zhǔn)隨著質(zhì)量的提高而提高。具體而言，新西蘭教育部根據(jù)不同學(xué)前教育機構(gòu)運行所需要素（如人員配備、硬件設(shè)施等）測算其平均成本，在此基礎(chǔ)上設(shè)定了適用于不同類型、不同運行方式（全日制和非全日制）、不同人員配置等學(xué)前教育服務(wù)的投入率，有效地回應(yīng)和分擔(dān)了學(xué)前教育服務(wù)的成本開支，以平均成本為依據(jù)設(shè)定投入率的思路某種程度上是以學(xué)前教育服務(wù)的質(zhì)量為依據(jù)進行投入的，如在學(xué)前教育補助金和“20小時”學(xué)前教育財政經(jīng)費的投入率設(shè)定過程中，將合格教師出勤時數(shù)占比作為重要的依據(jù)，合格教師出勤時數(shù)占比越高，學(xué)前教育服務(wù)所能夠獲得的投入率也就越高，這反過來也會助力提升學(xué)前教育的服務(wù)質(zhì)量，形成“高投入——高質(zhì)量——高投入”的良性循環(huán)。需要指出的是，與絕對意義上的以質(zhì)量為依據(jù)進行投入不同，新西蘭教育部僅在一定的質(zhì)量范圍內(nèi)對相應(yīng)增加的成本進行合理補償。

（四）以加強財政經(jīng)費的監(jiān)管為手段，保障和提升學(xué)前教育財政經(jīng)費的效益

強化全過程的經(jīng)費監(jiān)管是新西蘭學(xué)前教育財政投入體系取得成功的重要保障。新西蘭教育部建立了系統(tǒng)成熟的財政經(jīng)費監(jiān)管體系，在經(jīng)費申請和使用等各環(huán)節(jié)始終保持政府的全過程監(jiān)管。在財政經(jīng)費的申請環(huán)節(jié)，明確了經(jīng)費申請的條件、對象和使用范圍，為財政經(jīng)費的精細化監(jiān)管提供了依據(jù)。在財政經(jīng)費的使用環(huán)節(jié)，要求所有申請財政經(jīng)費的學(xué)前教育機構(gòu)必須對兒童接受學(xué)前教育的相關(guān)信息進行詳細準(zhǔn)確記錄，同時要求獲得政府財政投入的學(xué)前教育機構(gòu)必須出具財務(wù)報告并對所申請財政經(jīng)費的使用情況進行詳細說明，財務(wù)報告除向政府提交外還必須向兒童家長和社區(qū)公開，有效地利用了家長和社區(qū)的外部監(jiān)督力量。另外，新西蘭教育部組織專門人員對學(xué)前教育機構(gòu)所記錄的信息以及財務(wù)報告等與經(jīng)費申請和使用相關(guān)的資料進行審核，并根據(jù)審核結(jié)果調(diào)整對學(xué)前教育機構(gòu)的財政經(jīng)費。通過監(jiān)管過程中政府力量強制介入并將審核結(jié)果與所獲財政經(jīng)費相掛鉤的方式督促學(xué)前教育機構(gòu)規(guī)范、合理地申請和使用經(jīng)費，進而有力地增強了財政經(jīng)費監(jiān)管體系的規(guī)制和引導(dǎo)效應(yīng)。

四、啟示

為有效支撐《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出的到2035年“為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育”等目標(biāo)的實現(xiàn)，同時適應(yīng)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》中提出的 “完善教育經(jīng)費投入體制”“優(yōu)化教育經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)”等要求，我國必須加快建立系統(tǒng)高效的學(xué)前教育財政投入體系，新西蘭學(xué)前教育財政投入的經(jīng)驗為我國學(xué)前教育財政投入的改革完善提供了重要啟示。

（一）設(shè)置多元化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，擴大財政投入與資助范圍

將多種形式學(xué)前教育服務(wù)納入政府公共財政投入的范疇是新西蘭學(xué)前教育財政投入的重要經(jīng)驗，較好地保障了適齡兒童無論在何種類型的學(xué)前教育機構(gòu)接受服務(wù)都能夠公平地得到公共財政的惠及。當(dāng)前，由于我國的學(xué)前教育機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)相對單一，仍然以幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)為主，①胡馬琳. 教育標(biāo)準(zhǔn)化背景下我國學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的進展、問題與完善對策[J]. 現(xiàn)代教育管理, 2021(01): 61-68.幼兒園以外的其他形式學(xué)前教育機構(gòu)在很多地區(qū)因無相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)而難以獲得合法身份，因缺失合法身份也就相應(yīng)地失去了獲得公共財政投入的資格，使得在幼兒園以外的學(xué)前教育機構(gòu)接受服務(wù)的兒童較少能夠獲得公共財政的支持。為讓公共財政更公平、更廣泛地保障廣大兒童的利益，應(yīng)充分借鑒新西蘭學(xué)前教育財政投入的有益經(jīng)驗，打破辦園形式的桎梏，將學(xué)前教育財政經(jīng)費廣泛地惠及各類學(xué)前教育機構(gòu)，只要這些機構(gòu)提供基本有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)均可以獲得政府財政經(jīng)費投入。當(dāng)然，這一改革舉措實現(xiàn)的前提是出臺多樣化的學(xué)前教育機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為不同類型的學(xué)前教育機構(gòu)獲得合法身份提供渠道，②管華. 警惕福利陷阱 促進事業(yè)發(fā)展————論“學(xué)前教育法”的立法目的[J]. 中國教育學(xué)刊, 2019(10): 73-78.以達到釋放學(xué)前教育資源供給潛力的積極作用。近年來，我國不少地區(qū)正在進行多元化辦園形式的探索，如北京在2017年印發(fā)了《北京市學(xué)前教育社區(qū)辦園點安全管理工作基本要求（試行）》，在幼兒園之外開辟了社區(qū)辦園點這種新的學(xué)前教育機構(gòu)形式，同時提出對符合普惠要求的社區(qū)辦園點予以公共財政支持，為我國學(xué)前教育財政投入的改革提供了有益的本土經(jīng)驗。

（二）加強傾斜性投入，對弱勢群體或地區(qū)實施差異化補償

近些年，我國政府通過建立學(xué)前教育資助制度、對中西部學(xué)前教育予以傾斜性投入等方式積極改善學(xué)前教育的公平狀況，但學(xué)前教育傾斜性投入仍然存在著缺乏長效化、標(biāo)準(zhǔn)化、差異化的問題。借鑒新西蘭學(xué)前教育財政經(jīng)費體系中促進公平的思路和舉措，我國政府應(yīng)首先推動現(xiàn)有傾斜性學(xué)前教育財政投入的制度化和長效化，③霍琳. 從普及到優(yōu)質(zhì):挪威學(xué)前教育模式的形成與特點[J]. 河北師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版), 2020, 22(06): 95-101.提高學(xué)前教育傾斜性財政投入相關(guān)政策法規(guī)的層級，充分利用“學(xué)前教育法”立法的契機，以法律的形式建立國家對中西部、農(nóng)村地區(qū)和革命邊貧地區(qū)的傾斜性支持制度，著力推進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)學(xué)前教育的普及普惠與質(zhì)量提升。④龐麗娟, 王紅蕾, 賀紅芳, 袁秋紅. 加快立法 為學(xué)前教育發(fā)展提供法律保障[J]. 中國教育學(xué)刊, 2019(01): 1-6.其次，應(yīng)提高學(xué)前教育傾斜性財政投入的政府層級，通過設(shè)立中央或省級專項資金的方式夯實經(jīng)費保障來源，減小主客觀因素對學(xué)前教育傾斜性財政投入的沖擊。再次，應(yīng)促進學(xué)前教育傾斜性財政投入的標(biāo)準(zhǔn)化，中央層面應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際和學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)等因素，出臺面向偏遠地區(qū)、弱勢兒童等不同類型的學(xué)前教育傾斜性財政投入標(biāo)準(zhǔn)，同時要求省市縣各級政府以不低于國家標(biāo)準(zhǔn)為原則出臺域內(nèi)的學(xué)前教育財政投入傾斜標(biāo)準(zhǔn)。最后，應(yīng)重視學(xué)前教育傾斜性財政投入的差異化，避免 “一刀切”的簡單做法或“大水漫灌”式的粗放投入，根據(jù)偏遠程度和接受弱勢兒童的數(shù)量占比等建構(gòu)可以量化的指標(biāo)體系，如偏遠指數(shù)或公平指數(shù)等，再根據(jù)相應(yīng)的指標(biāo)體系設(shè)置差異化的投入標(biāo)準(zhǔn)，堅持越偏遠、越弱勢，財政支持力度越大的原則，在提高傾斜性財政投入精準(zhǔn)度的同時更好地發(fā)揮公共財政促進公平的職能。

（三）測算機構(gòu)辦學(xué)成本，設(shè)置政府財政投入的占比階梯

當(dāng)前我國學(xué)前教育財政投入標(biāo)準(zhǔn)的“雙軌制”特征較為明顯，①曾曉東, 劉莉. 學(xué)前教育投入公辦、民辦“雙軌制”及其可能的演進結(jié)果[J]. 教育經(jīng)濟評論, 2019, 4(03): 87-97.對公辦園的財政投入標(biāo)準(zhǔn)主要是生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，由于公辦園人員和基建支出都已經(jīng)由政府通過其他方式承擔(dān)，因而生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)未能真實反映公辦園的實際成本。對民辦普惠園的財政補助標(biāo)準(zhǔn)也普遍以公辦園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)為參照，但是民辦普惠園的人員開支和園所建筑或租金開支等均需由園方承擔(dān)，成本支出遠大于公辦園，即便是以與公辦園相同的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)予以補助也難以有效彌補成本支出的差額，客觀上使得公共財政未能平等地分擔(dān)相應(yīng)的學(xué)前教育成本。應(yīng)借鑒新西蘭學(xué)前教育財政投入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置思路，打破公辦民辦辦園體制的壁壘，公辦園和民辦園凡是提供普惠性的學(xué)前教育服務(wù)，均可以依據(jù)所提供的學(xué)位數(shù)和質(zhì)量平等地獲得公共財政的有效支持，實現(xiàn)由“公辦幼兒園財政”向“普惠性學(xué)前教育財政”的轉(zhuǎn)變。②劉焱. 普惠性幼兒園發(fā)展的路徑與方向[J]. 教育研究, 2019, 40(03): 25-28.具體的思路如下，首先為不同類型、不同質(zhì)量等級的學(xué)前教育機構(gòu)設(shè)定相應(yīng)的要素配置要求并測算出滿足這些要素配置所需的平均成本，包括公用成本、人員成本和基建成本等；其次，在對不同類型、不同質(zhì)量等級學(xué)前教育機構(gòu)的平均成本核算的基礎(chǔ)上劃分政府與家庭的成本分擔(dān)比例，確定適用于不同類型、不同質(zhì)量等級學(xué)前教育機構(gòu)的投入標(biāo)準(zhǔn)，這樣既保證學(xué)前教育機構(gòu)在滿足底線要求基礎(chǔ)上的運行，也通過適當(dāng)分擔(dān)規(guī)定范圍內(nèi)質(zhì)量性要素的成本達到鼓勵學(xué)前教育機構(gòu)提高質(zhì)量的目的。

（四）健全監(jiān)管體系，實現(xiàn)全面質(zhì)量管理和績效評估

客觀上看，我國政府對學(xué)前教育財政投入的監(jiān)管力度和精細程度相對不足，應(yīng)以新西蘭政府加強學(xué)前教育財政經(jīng)費監(jiān)管的經(jīng)驗為借鑒。首先，應(yīng)充分運用信息化手段建立全國性學(xué)前教育信息資源庫，③高杭. 以整體性治理助力學(xué)前教育改革發(fā)展[J]. 清華大學(xué)教育研究, 2019, 40(05): 112-118.嚴(yán)格要求申請政府財政經(jīng)費的學(xué)前教育機構(gòu)必須及時準(zhǔn)確地將在園兒童的姓名、年齡、學(xué)號、家庭住址及學(xué)前教育機構(gòu)的相關(guān)信息等錄入該系統(tǒng)，防止部分學(xué)前教育機構(gòu)通過虛報、謊報相關(guān)信息騙取財政經(jīng)費；其次，健全財政經(jīng)費相關(guān)信息的披露制度，打破政府、家長和學(xué)前教育機構(gòu)之間存在的信息不對稱現(xiàn)象，促進財政經(jīng)費申請和使用的公開化、透明化。將財務(wù)、會計和資產(chǎn)管理制度健全作為學(xué)前教育機構(gòu)申請財政經(jīng)費支持的必要條件，嚴(yán)格要求學(xué)前教育機構(gòu)每年對所獲財政經(jīng)費的項目和額度、使用情況等信息進行記錄并作出詳細說明，以報告形式向家長和社會大眾公開，接受社會力量的監(jiān)督；最后，要充實政府對學(xué)前教育的監(jiān)管力量，④管華. 學(xué)前教育立法應(yīng)處理好十大關(guān)系[J]. 湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報, 2019, 18(01): 6-12.提高監(jiān)管隊伍的專業(yè)性，教育部門應(yīng)聯(lián)合財政、審計等部門組織專門力量或委托第三方專業(yè)機構(gòu)對學(xué)前教育機構(gòu)的財政經(jīng)費使用情況、經(jīng)營運轉(zhuǎn)狀況等進行審計，將審計結(jié)果作為調(diào)整政府財政投入的重要依據(jù)。