后扶貧時(shí)代農(nóng)村社會(huì)政策與相對貧困問題

桂華

主持人：賀雪峰 武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授

2020年我國全面消除絕對貧困人口，按照黨中央的部署，下一步的工作重點(diǎn)是，“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進(jìn)……建立解決相對貧困的長效機(jī)制，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型……制定脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見”［1］（P5）。通過扶貧攻堅(jiān)消除絕對貧困后，社會(huì)發(fā)展不充分不平衡的矛盾仍會(huì)存在。這種發(fā)展不平衡不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，也存在于農(nóng)村內(nèi)部。按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)全部農(nóng)村人口脫離貧困后，受個(gè)體能力、外在機(jī)遇和偶然因素的影響，仍會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村困難群體。扶貧攻堅(jiān)工作結(jié)束后，針對困難群體的扶持救助工作還要繼續(xù)進(jìn)行。

改革開放以來，我國反貧困工作取得了巨大成就，這首先得益于社會(huì)開放政策和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展局面。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，但我國作為世界上最大的發(fā)展中國家的基本國情沒有改變。農(nóng)村困難群體包括相對貧困問題在未來依然會(huì)存在，其所反映出的發(fā)展不平衡矛盾，從根本上看是由于發(fā)展不充分造成的。在未來較長的一段時(shí)期內(nèi)，我國依然要將保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長作為首要工作。促進(jìn)發(fā)展是消除貧困的根本手段，另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又會(huì)帶來新的社會(huì)分化問題。消除絕對貧困之后，發(fā)展不平衡的矛盾會(huì)以新的形式表現(xiàn)出來，因此，需要運(yùn)用社會(huì)政策進(jìn)行干預(yù)。

黨的十九大報(bào)告提出，既要發(fā)揮市場在資源配置上的決定性作用，也要更好地發(fā)揮政府的作用。在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的同時(shí)，政府要發(fā)揮二次分配功能，運(yùn)用社會(huì)政策來扶持救助困難群體，以此減少分化，實(shí)現(xiàn)包容式發(fā)展。2000年之后，農(nóng)村社會(huì)政策開始逐步建立，精準(zhǔn)扶貧政策就是其中之一。除此之外，農(nóng)村社會(huì)政策還包括低保政策、農(nóng)村合作醫(yī)療政策、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度等。在相關(guān)政策的合力之下，農(nóng)村困難群體的生活狀況有了很大的改善。

2013年我國開始全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧在政策上具備綜合性與精準(zhǔn)性特征。一方面，各級政府將醫(yī)療、教育、貧困救助、住建、農(nóng)業(yè)、信貸等各方面政策工具整合在一起運(yùn)用，形成扶貧“政策包”，綜合發(fā)力，集中精力解決農(nóng)村貧困問題。另一方面，在政策執(zhí)行的過程中，國家要求在貧困戶的識別、幫扶、管理和考核等各個(gè)環(huán)節(jié)中要做到精準(zhǔn)，通過精準(zhǔn)施策來提高資源的投入效率。不同政府部門主導(dǎo)的社會(huì)政策內(nèi)涵不同，這些不同的社會(huì)政策被整合到“扶貧”這一框架中，其實(shí)際效果如何，有待深入分析。

當(dāng)前，相關(guān)研究重點(diǎn)關(guān)注扶貧過程中各項(xiàng)社會(huì)政策被“精準(zhǔn)”執(zhí)行的狀況。社會(huì)政策的實(shí)際效果不僅取決于制度設(shè)計(jì)技術(shù)，還存在政策匹配性的問題，即社會(huì)政策與被救助對象的匹配性，以及政策體系和農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的融合匹配程度。本文擬從農(nóng)村困難群體的特征和形成機(jī)制入手，探討社會(huì)政策與農(nóng)村實(shí)際情況的匹配性問題，構(gòu)建認(rèn)識農(nóng)村社會(huì)政策實(shí)施效果的新角度。

一、市場參與、就業(yè)方式與農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)

過去40余年間，農(nóng)民的收入快速提高，農(nóng)村貧困人口大幅減少，這些得益于農(nóng)村社會(huì)開放和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在改革開放之前，城鄉(xiāng)相對封閉，大量農(nóng)村勞動(dòng)力附著在土地上，農(nóng)業(yè)維持著“過密化”［2］（P36）的經(jīng)營形態(tài)，農(nóng)業(yè)增長緩慢，農(nóng)民收入長期保持在低水平。改革開放以后，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡到商品經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立健全，市場在要素配置中發(fā)揮的作用越來越大，農(nóng)民融入市場的程度不斷加深。改革開放之后，我國逐步形成了兩個(gè)“全國性市場”［3］（P38），農(nóng)民家庭收入的變化需在市場條件下去認(rèn)識。

一是全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。改革開放之后，通過農(nóng)村經(jīng)營體制改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織和土地上解放出來，這不僅推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的增長，而且釋放出大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)了第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國充分發(fā)揮勞動(dòng)力充裕和土地低廉等方面的優(yōu)勢，抓住國際上的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，發(fā)展加工制造業(yè)，融入全球市場。改革開放初期，部分地區(qū)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”就地轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代中后期以來，各地政府加大招商引資力度，興建工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織，深度融入全球產(chǎn)業(yè)分工體系。在此背景下，農(nóng)民的跨區(qū)域流動(dòng)逐漸加大，一方面是較高的工資水平吸引農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，另一方面，國家通過制度改革為農(nóng)民向城市流動(dòng)和自主就業(yè)創(chuàng)造了條件，進(jìn)而逐步形成了全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。

二是全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場。改革開放之后，小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營體系經(jīng)歷了從分化到逐步專業(yè)化的演變過程。20世紀(jì)八九十年代，國家逐步取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，放開農(nóng)產(chǎn)品市場交易體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制控制。農(nóng)民所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品分為兩部分，一部分是自產(chǎn)自銷，滿足于家庭的內(nèi)部消耗，第二部分是面向市場銷售。農(nóng)民生產(chǎn)第一類農(nóng)產(chǎn)品主要是追求方便、綠色甚至是通過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)來鍛煉身體，產(chǎn)量不高，屬于精耕細(xì)作，不算“經(jīng)濟(jì)賬”。農(nóng)民生產(chǎn)面向市場銷售的產(chǎn)品要計(jì)算成本收益。隨著農(nóng)民外出務(wù)工潮流的興起，農(nóng)村勞動(dòng)力有了價(jià)格方面的參照，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)要參照務(wù)工報(bào)酬來決定勞動(dòng)投入量。目前，一部分農(nóng)村老人和留守人群按照第一種邏輯從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，除此之外，面向市場的各類新型種植主體則按照第二種邏輯從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。市場高度競爭，在日漸便利的跨區(qū)域流通體系下，大宗農(nóng)產(chǎn)品在各地的價(jià)格基本趨同，農(nóng)民按照市場價(jià)格出售產(chǎn)品，獲得平均利潤。

在上述條件下，當(dāng)前農(nóng)民的家庭收入呈現(xiàn)出如下的特點(diǎn)：

一是總體收入水平提升。農(nóng)民家庭收入水平的高低取決于勞動(dòng)報(bào)酬高低和勞動(dòng)力利用程度。改革開放以后，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長帶動(dòng)了農(nóng)民家庭收入水平的大幅提升。

二是形成“半工半耕”的家庭經(jīng)濟(jì)模式。農(nóng)村居民可支配收入包括工資性收入、經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四個(gè)部分。其中，務(wù)工與務(wù)農(nóng)是農(nóng)民家庭收入的主要來源。20世紀(jì)八九十年代，農(nóng)民外出務(wù)工的規(guī)模較小，大部分的農(nóng)民家庭以務(wù)農(nóng)收入為主，務(wù)工屬于副業(yè)。當(dāng)時(shí)，在完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之余，部分家庭的剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，務(wù)工收入成為家庭收入的補(bǔ)充。2000年之后，農(nóng)民外出務(wù)工的規(guī)模越來越大，農(nóng)業(yè)收入在家庭中的地位下降，一部分農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，舉家外出打工。隨著勞動(dòng)力流出規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)村開始出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，小農(nóng)經(jīng)營走向分化，兼業(yè)戶增多，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的平均年齡增大，“老人農(nóng)民”現(xiàn)象越來越普遍。改革開放以來我國經(jīng)歷了高速城鎮(zhèn)化的過程，新增常住人口城鎮(zhèn)化率年均超過1個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主力。中國走的是漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化道路，農(nóng)民一次性進(jìn)城定居的比例較小，大部分農(nóng)民家庭是青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，中老年人和婦女留在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，形成了農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)和務(wù)工兩條腿支撐的“半工半耕”的家計(jì)模式［4］（P44）。

三是農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)了分化。在勞動(dòng)力市場和農(nóng)產(chǎn)品市場中，務(wù)農(nóng)或務(wù)工都存在一定的平均獲益標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民理性地安排家庭勞動(dòng)力以追求收益最大化。不同家庭的人口結(jié)構(gòu)和生命周期各異，不同家庭采取了不同的務(wù)工和務(wù)農(nóng)組合方式，由此形成家庭之間的分化甚至分層。

按照就業(yè)形態(tài)和收入來源，農(nóng)民家庭大體包括以下幾種類型：

第一種是純農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶。純農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶分為三類，第一類是農(nóng)民困難群體，家庭勞動(dòng)力不足或是存在病殘人員需要照顧，還包括五保戶和部分老人戶。這類家庭靠經(jīng)營自家承包地維持生活，收入低。第二類是“中農(nóng)戶”，主要是指40到60歲之間的中年人，因上有老下有小，無法外出務(wù)工，夫妻兩個(gè)人低價(jià)甚至無償流轉(zhuǎn)親戚鄰居的土地，種植規(guī)模達(dá)每家100畝左右，全年總體收入接近外出務(wù)工收益。“中農(nóng)戶”的現(xiàn)金支出少，且能照顧家庭，維持著當(dāng)?shù)卮迩f的中等生活水平?！爸修r(nóng)戶”的數(shù)量不多，一個(gè)2000人規(guī)模的行政村，“中農(nóng)戶”平均大約有幾戶到十幾戶不等。第三類是農(nóng)村新型經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)百畝，以家庭勞動(dòng)力為主，輔助一些雇工，投資農(nóng)業(yè)機(jī)械，發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)?？傮w來看，三種類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶加起來的占比不超過農(nóng)村家庭的20%。

第二種是“半工半耕”戶，具體又可分為兩類。第一類是以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”戶，父輩在家務(wù)農(nóng)，子輩外出務(wù)工。第二類是靠夫妻分工的“半工半耕”戶，妻子在家務(wù)農(nóng)，丈夫外出務(wù)工。“半工半耕”戶在部分農(nóng)村地區(qū)占比超過50%，是農(nóng)村家庭分工的主要形態(tài)。

第三種是離農(nóng)戶，具體可以細(xì)分為兩類。第一類是已經(jīng)進(jìn)城買房，在城市擁有穩(wěn)定就業(yè)崗位的，離土又離鄉(xiāng)的家庭。第二類是舉家外出務(wù)工，在城市暫時(shí)沒有獲得穩(wěn)定職業(yè)，未來有可能進(jìn)城定居，也有可能返回鄉(xiāng)村的農(nóng)民。這兩類離農(nóng)戶在全部農(nóng)村家庭中的占比達(dá)30%左右。

綜合以上分析，本文用表1呈現(xiàn)農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)，如下所示。

表1 當(dāng)前農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)與分化

二、農(nóng)民分化與農(nóng)村困難群體形態(tài)

市場為農(nóng)民提供了多元的收入渠道。一方面，全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場為農(nóng)民提供了自由擇業(yè)的機(jī)會(huì)，在同工同酬、政府?dāng)U大公共服務(wù)向進(jìn)城未落戶人群覆蓋等制度安排下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，拓寬了農(nóng)民家庭收入渠道。另一方面，勞動(dòng)力流出緩解了農(nóng)村人地關(guān)系緊張的局面，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的收益。市場在消除農(nóng)村貧困方面發(fā)揮了重要作用。

在統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場中，農(nóng)民的主動(dòng)性被調(diào)動(dòng)起來，社會(huì)充滿活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，這讓普通勞動(dòng)者受惠。市場提供競爭平臺(tái)，加速生產(chǎn)要素的流動(dòng)，提高要素配置效率。開放且充滿競爭的市場經(jīng)濟(jì)在消除一部分貧困的同時(shí)，也帶來了新的社會(huì)分化問題，制造出新的困難群體，其作用機(jī)制如下。

一是市場分布存在著不均衡性。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著顯著的地區(qū)差異，改革開放以后，我國東部地區(qū)率先啟動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，人口、生產(chǎn)要素、資本在東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)集聚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著的東中西差異。中西部地區(qū)處于市場的相對邊緣地帶，農(nóng)村人財(cái)物流出。東部地區(qū)農(nóng)民參與市場的成本低，中西部地區(qū)農(nóng)民距離市場較遠(yuǎn)，東部地區(qū)農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中具有天然優(yōu)勢。

二是個(gè)體因素。面對同樣的市場條件，不同農(nóng)民抓住機(jī)會(huì)的能力存在差異。一部分農(nóng)民外出務(wù)工，不僅增加收入，而且在外出務(wù)工過程學(xué)習(xí)新技能，提升人力資本和積累社會(huì)資本，從工人崗位起步，逐漸發(fā)展為自己做生意當(dāng)老板，在城市立足。還有一部分農(nóng)民，長期從事一線工作，打工多年既無儲(chǔ)蓄，也沒有增加自身能力，維持著低水平的勞動(dòng)力再生產(chǎn)狀態(tài)。還有少部分農(nóng)民進(jìn)城打拼失敗，留下債務(wù)或是造成身體上的傷害。在開放的市場條件下，每個(gè)人能否成功，很大程度上取決于個(gè)體奮斗的狀況，同時(shí)也存在一些偶然因素。

三是農(nóng)村資源稟賦條件。改革開放以后，大部分家庭按照“半工半耕”方式安排家庭勞動(dòng)力，務(wù)工收入和農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入是農(nóng)民家庭收入的兩個(gè)主要來源?？傮w上看，盡管農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民的家庭收入中的占比逐步降低，但是其重要性是不言而喻的。尤其對于占農(nóng)村絕對比例的純農(nóng)戶、兼業(yè)戶和暫時(shí)離農(nóng)戶來說，農(nóng)業(yè)一方面可以增加其現(xiàn)金收入，是這部分農(nóng)民家庭重要收入來源之一，另一方面，農(nóng)產(chǎn)品自給可減少農(nóng)民維持家庭生活的現(xiàn)金支出［5］（P69）。農(nóng)業(yè)收入影響農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，我國不同地區(qū)的地形地貌、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件等存在差異，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利性、種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場程度等存在差異，進(jìn)而造成不同地區(qū)農(nóng)民以及不同農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的收入差異，影響農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)分化狀況。

四是家庭生命周期。不同農(nóng)民家庭的人口結(jié)構(gòu)和家庭所處的生命周期不同，可采用勞動(dòng)者人口與消費(fèi)人口的比例來衡量家庭結(jié)構(gòu)。勞動(dòng)人口占比越大，家庭收入越高，支出越少，經(jīng)濟(jì)條件越好；反之越差。農(nóng)村最理想的家庭結(jié)構(gòu)是，由50歲左右的父輩、30歲左右的子輩、幼年孫輩所組成五口之家。這種家庭處于家庭生命周期的黃金時(shí)期，勞動(dòng)力多，消費(fèi)者少。與之相對的是那些主要?jiǎng)趧?dòng)力殘缺且上有老下有小的家庭，收入少卻負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程中，不同家庭在不同生命周期的收入和支出情況不同，經(jīng)濟(jì)狀況因此也各不相同。

五是地區(qū)文化傳統(tǒng)。農(nóng)民參與市場狀況除了與距離市場遠(yuǎn)近等外在客觀條件有關(guān)之外，還受到農(nóng)民的市場參與意愿的影響。我國地域廣大，不同地區(qū)的文化傳統(tǒng)存在差異?？傮w來說，東部沿海地區(qū)農(nóng)民接觸市場較早，思想轉(zhuǎn)變較快，市場適應(yīng)能力強(qiáng)。中西部一些地區(qū)農(nóng)民思想較為傳統(tǒng)，尤其是在邊遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族集聚區(qū)，受地方性文化傳統(tǒng)影響，農(nóng)民不愿意外出務(wù)工，“窩在”土地上，造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的相對落后。

六是意外因素。天災(zāi)人禍?zhǔn)侵率罐r(nóng)民陷入貧困的重要原因，包括突發(fā)重大疾病、務(wù)工發(fā)生工傷等。不可控的意外因素對農(nóng)民家庭造成的傷害很大。

通過改革開放以來40余年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和政策施力，農(nóng)村絕對貧困已經(jīng)被消除，而當(dāng)前農(nóng)村存在的困難群體主要形成于市場條件下。具體存在如下幾種類型。

一是家庭勞動(dòng)力缺乏所造成的困難。這其中還包括殘疾人家庭和突發(fā)重大疾病的家庭。前者由先天原因引起，后者是由后天意外因素造成。在農(nóng)村調(diào)查中，經(jīng)?？吹揭?0多歲中年男性患病而引發(fā)家庭困難的現(xiàn)象。

二是缺乏勞動(dòng)意愿的家庭。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)存在因農(nóng)民喪失生活目標(biāo)和奮斗動(dòng)力而引發(fā)困難的現(xiàn)象。其中，十分突出的是農(nóng)村大齡未婚男青年問題。當(dāng)前，一些中西部地區(qū)青年女性流出，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)較為嚴(yán)重的“婚姻擠壓”問題，男青年的結(jié)婚壓力大。部分超過35歲的青年男性感覺婚姻無望，缺乏奮斗動(dòng)力，成為潛在的困難群體。

三是消費(fèi)水平提高所造成的“社會(huì)性貧困”。近年來，在新型城鎮(zhèn)化政策的推動(dòng)下，農(nóng)民逐漸調(diào)整生活目標(biāo)，進(jìn)城在各地成為普遍趨勢，一些地區(qū)興起年輕人結(jié)婚時(shí)要求在縣城買房的習(xí)俗。中西部一些地區(qū)農(nóng)民進(jìn)城買房的比例已經(jīng)達(dá)到了40%。中西部地區(qū)縣城房價(jià)持續(xù)攀升，超出部分家庭的支出能力。城鎮(zhèn)化潮流已經(jīng)形成，沒有買房的農(nóng)民不僅面臨著房價(jià)持續(xù)上漲的壓力，而且承受著社會(huì)競爭的壓力。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，進(jìn)城之后農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀態(tài)發(fā)生徹底改變，由于縣城就業(yè)機(jī)會(huì)不多，不少進(jìn)城農(nóng)民面臨更大的剛性支出壓力。

四是相對貧困。我國地區(qū)之間存在發(fā)展不平衡，農(nóng)村困難群體呈現(xiàn)為一定的地區(qū)間分布規(guī)律［6］（P80）。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，農(nóng)民接近市場且人力資本積累較多，農(nóng)民家庭收入普遍較高，困難人口較少。中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，尤其是西部地區(qū)，農(nóng)民與市場的距離較遠(yuǎn)，農(nóng)民進(jìn)入市場的時(shí)間晚，參與市場程度較低，農(nóng)民收入平均水平低，農(nóng)村困難人口較多。與之相關(guān)，東部地區(qū)在消除絕對貧困的同時(shí)，也由于農(nóng)民之間分化過大，產(chǎn)生出社會(huì)分層和農(nóng)民相對貧困等問題。一些研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)分化正通過儀式、消費(fèi)、人情等方式向社會(huì)分化轉(zhuǎn)變，村莊內(nèi)部出現(xiàn)階層化現(xiàn)象，生活在村莊熟人社會(huì)中的下層家庭面臨著社會(huì)排斥和政治排斥［7］（P126）。

五是農(nóng)村特定群體。這其中主要包括農(nóng)村五保戶、殘疾人、孤兒等。其中，尤其值得關(guān)注的是農(nóng)村老年人群體。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)老齡化階段，農(nóng)村養(yǎng)老以家庭為主，面臨較大困難的是高齡老人和失能老人。存在高齡老人和失能老人的家庭，不僅老年人自身需要消費(fèi)支出，而且需要子輩投入照料，這不僅消耗家庭勞動(dòng)力，而且影響家庭分工［8］（P100）。

六是特定區(qū)域。2011年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》確定了14個(gè)集中連片貧困地區(qū)。近10年來，通過精準(zhǔn)扶貧工作和政策傾斜，這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件、農(nóng)民居住條件等都大幅改善，絕對貧困戶通過政策幫扶實(shí)現(xiàn)了脫貧。集中連片貧困是由多種因素疊加所造成的，精準(zhǔn)扶貧改變了誘發(fā)貧困的短期可見因素，但一些長期的根本性因素很難從源頭上改變，如地區(qū)文化傳統(tǒng)、人地關(guān)系狀況等，這類地區(qū)的脆弱性依然存在，這類地區(qū)農(nóng)民家庭困難的發(fā)生幾率高于其他地區(qū)。

三、農(nóng)村社會(huì)政策類型與實(shí)施效果

改革開放以后，我國有能力逐步擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)政策覆蓋范圍和實(shí)施力度，這與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和政府財(cái)力持續(xù)增長有關(guān)。黨的十六大以后，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的階段，“三農(nóng)”政策被定位為“多予少取放活”，改善民生成為政府工作目標(biāo)。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《憲法（修正案）》增加了“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”這一條款。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，一系列農(nóng)村社會(huì)政策開始試點(diǎn)、推廣，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)政策在減少農(nóng)民貧困方面發(fā)揮了重要作用。

社會(huì)政策的實(shí)施效果取決于兩個(gè)方面：一是政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性，包括政策對象的識別、救助扶持標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、政策執(zhí)行過程的監(jiān)督、政策效果反饋等，精準(zhǔn)性決定政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。中央提出精準(zhǔn)扶貧的重要目標(biāo)是推動(dòng)扶貧工作從過去的“大水漫灌”向精準(zhǔn)到戶到人的扶貧方式轉(zhuǎn)變。社會(huì)政策執(zhí)行受到基層治理和社會(huì)因素的影響，在實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)各種扭曲的現(xiàn)象，這不僅影響政策效果，而且會(huì)帶來社會(huì)矛盾。近年來，圍繞政策精準(zhǔn)執(zhí)行目標(biāo)，各級政府做了不少工作，如采用針對農(nóng)村困難群體識別的“大數(shù)據(jù)”核查，十分高效地解決了農(nóng)民瞞報(bào)家庭收入的問題。本文重點(diǎn)分析影響農(nóng)村社會(huì)政策實(shí)施效果的第二個(gè)方面，即政策的匹配性問題。各項(xiàng)社會(huì)政策是否瞄準(zhǔn)到問題本身，能否消除貧困誘發(fā)因素，能否改變?nèi)说男袨檫壿嫼蜕鐣?huì)環(huán)境，決定著社會(huì)政策的長久效果。從政策覆蓋面和政策目標(biāo)群體兩個(gè)維度對社會(huì)政策進(jìn)行劃分，存在四種社會(huì)政策類型，詳見表2。

第一類是“普惠發(fā)展型”社會(huì)政策。最典型的是區(qū)域性的扶貧開發(fā)政策，“區(qū)域開發(fā)式扶貧本質(zhì)上是一種促進(jìn)貧困人口集中區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展來實(shí)現(xiàn)減貧的方法”［9］（P43）。20世紀(jì)80年代中期后，我國扶貧從救濟(jì)性政策向開發(fā)性政策轉(zhuǎn)變。1994年，國務(wù)院印發(fā)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》，要求在堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則下加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作。開發(fā)式扶貧以縣為基本實(shí)施單位，政策覆蓋貧困縣范圍內(nèi)的全部群眾，屬于普惠性政策?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》明確開發(fā)扶貧的政策方向是：在國家扶持下，以市場需求為導(dǎo)向，依靠科技進(jìn)步，開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，解決溫飽進(jìn)而脫貧致富。一直到精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施之前，區(qū)域性扶貧開發(fā)是一直我國扶貧工作的重點(diǎn)方式。

第二類是“特定發(fā)展型”社會(huì)政策。最典型的是精準(zhǔn)到戶的產(chǎn)業(yè)扶貧政策。2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧政策，目標(biāo)定位于建立健全產(chǎn)業(yè)到戶到人的精準(zhǔn)扶持機(jī)制，每個(gè)貧困縣建成一批脫貧帶動(dòng)能力強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)，每個(gè)貧困鄉(xiāng)、村形成特色拳頭產(chǎn)品，貧困人口勞動(dòng)技能得到提升，貧困戶經(jīng)營性、財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)定增加。2018年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，提出要建立貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員制度，明確到戶幫扶干部承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)職責(zé)，幫助貧困戶協(xié)調(diào)解決生產(chǎn)經(jīng)營中的問題。產(chǎn)業(yè)扶貧政策設(shè)計(jì)理念為，在貧困地區(qū)大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，提升貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營能力，在貧困戶與龍頭企業(yè)、合作社、電商等經(jīng)營主體之間建立經(jīng)營聯(lián)結(jié)機(jī)制和利益分配機(jī)制，增加貧困戶的家庭收入。

第三類是“普惠兜底型”政策。最典型的是新農(nóng)合、新農(nóng)保和農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用免除政策。2002年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出建立和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度與醫(yī)療救助制度，并開展新農(nóng)合試點(diǎn)和推廣工作。新農(nóng)合于2010年左右實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，在2020年前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)合、新農(nóng)保和農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用免除都是普惠性政策，針對全部符合條件的人口，政策目標(biāo)是減少農(nóng)民家庭醫(yī)療、教育和養(yǎng)老支出，為農(nóng)民提供底線保障。

第四類是“特定兜底型”政策。主要包括農(nóng)村低保、大病救助、五保供養(yǎng)，等等。這幾類政策針對農(nóng)村特定群體，旨在解決其基本生活生存問題。以農(nóng)村最低生活保障政策（下文簡稱“低?！保槔?，2007年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，提出要將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障制度針對的是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，屬于絕對困難人口。農(nóng)村低保按照“補(bǔ)差”原則執(zhí)行，由當(dāng)?shù)卣鞍凑漳軌蚓S持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定”最低生活標(biāo)準(zhǔn)，收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額部分由政府補(bǔ)齊。過去10余年間，我國農(nóng)村被納入最低生活保障的人口為3000萬到5500萬之間。

上述不同類型的政策在減少農(nóng)民貧困中的效果差異，可結(jié)合農(nóng)民收入來源和農(nóng)村貧困成因來分析。

首先是“普惠發(fā)展型”政策。以區(qū)域扶貧開發(fā)政策為例，這一政策重點(diǎn)是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的資源稟賦條件，通過加強(qiáng)投資來拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)文化面貌。區(qū)域扶貧開發(fā)作為普惠發(fā)展政策，不針對個(gè)體，目的是通過發(fā)展的溢出效應(yīng)來減少當(dāng)?shù)刎毨丝凇Ｔ谌珖y(tǒng)一市場已經(jīng)形成的情況下，農(nóng)民的主要收入來源于面向市場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出就業(yè)，農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況與其市場參與程度高度相關(guān)。區(qū)域扶貧開發(fā)通過外力打破當(dāng)?shù)亻L期形成的低水平均衡狀態(tài)，拉近農(nóng)民與市場的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是為所有農(nóng)戶提供了依靠自己主動(dòng)響應(yīng)政策來增加收入的機(jī)會(huì)［10］（P150），政策效果顯著。

其次是“特定發(fā)展型”政策。以針對建檔立卡貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策為例，一些地區(qū)扶持貧困戶發(fā)展特定種養(yǎng)業(yè)，如養(yǎng)殖山羊、種植香菇；還有一些地區(qū)推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民改種經(jīng)濟(jì)作物。政府扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)普遍存在著農(nóng)產(chǎn)品后期銷售問題。不少地區(qū)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位承擔(dān)著包銷任務(wù)。農(nóng)業(yè)種植的技術(shù)門檻相對較低，在全國統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品市場中，具有自然條件和交通優(yōu)勢的地區(qū)會(huì)自動(dòng)形成特色產(chǎn)業(yè)，市場自動(dòng)調(diào)節(jié)供給。針對貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策需解決與市場兼容問題，試圖讓不具技術(shù)優(yōu)勢和經(jīng)營能力優(yōu)勢的貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，然而他們最終會(huì)面臨市場的篩選，部分貧困戶可能遭遇失敗。針對建檔立卡貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策可能會(huì)在一定程度上干擾正常的農(nóng)產(chǎn)品市場。通過政策手段撬動(dòng)貧困戶進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營投資，一定程度上人為制造出市場風(fēng)險(xiǎn)。

第三類是“普惠兜底型”政策。這些政策針對所有群眾最基本的生存和發(fā)展需要，降低所有人的生存風(fēng)險(xiǎn)，為民眾提供基本保障和公平奮斗機(jī)會(huì)，為個(gè)體參與市場競爭提供退路，有利于個(gè)體能力的發(fā)揮，對于促進(jìn)個(gè)體發(fā)展和提升社會(huì)活力具有積極意義。

第四類是“特定兜底型”政策。這類政策是針對特定人群的底線救助政策，主要是面向絕對貧困人口。部分絕對貧困人口存在致貧的絕對原因，“特定兜底型”政策按照最低生活標(biāo)準(zhǔn)對這類群眾實(shí)施補(bǔ)齊政策，目的是維持他們最基本的生活，而不是消除貧困的根源。

筆者概括和歸納了這四種類型社會(huì)政策的作用機(jī)制和效果，如表3所示。

四、后扶貧時(shí)代的農(nóng)村社會(huì)政策設(shè)置

改革開放以來農(nóng)民的收入來源、收入結(jié)構(gòu)和收入狀況發(fā)生了巨大變化，這些構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)政策設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。改革開放40余年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)民的收入增加、貧困人口減少與市場規(guī)模擴(kuò)大緊密相關(guān)。農(nóng)民參與市場程度越高，他們就越有可能擺脫自然經(jīng)濟(jì)、地方文化和低水平均衡，就越有可能拓寬收入渠道、積累人力資本和提高發(fā)展能力。在全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)建立起來的情況下，要進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民加入市場的大循環(huán)體系中，將勞動(dòng)力變現(xiàn)，在市場競爭中謀發(fā)展。

需要注意的是，市場在消除一部分貧困因素的同時(shí)，由于每個(gè)個(gè)體的條件、能力和機(jī)遇不同，因此所開發(fā)的市場體系也帶來新的社會(huì)分化問題。以社會(huì)公平為取向的農(nóng)村社會(huì)政策，意在降低市場風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)化個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)對抗能力，而不反對市場本身。未來的農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)，一方面要尊重市場規(guī)律和發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，另一方面要通過擴(kuò)大賦權(quán)、公平制度建設(shè)和兜底救助來降低農(nóng)民的脆弱性，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與公平的兼顧。后扶貧時(shí)代的農(nóng)村社會(huì)政策要放在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的大背景下實(shí)施，要注意政策的科學(xué)性、統(tǒng)籌性，在確保政策精準(zhǔn)執(zhí)行的同時(shí)，還要注重提升政策設(shè)計(jì)與實(shí)施對象的匹配性，以及政策設(shè)置與政策實(shí)施環(huán)境的兼容性，以此來提高政策實(shí)施效果。

隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)目標(biāo)的全面完成，我國進(jìn)入后扶貧時(shí)代。扶貧攻堅(jiān)雖已取得勝利，但在各種原因下，個(gè)體性、偶發(fā)性的生活困難群體在農(nóng)村仍會(huì)產(chǎn)生。后扶貧時(shí)代的農(nóng)村社會(huì)政策需要注意以下方面：

一是吸收改革開放以來消除貧困的經(jīng)驗(yàn)。發(fā)展是消除貧困的首要條件，改革開放以來，我國選擇以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展道路，經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)高速增長。在此過程中，我國還持續(xù)推行社會(huì)制度改革，消除各種歧視性政策，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的包容度，擴(kuò)大現(xiàn)代化建設(shè)成果的共享面。與此同時(shí)，我國實(shí)施區(qū)域扶貧開發(fā)政策和各類社會(huì)救助政策，盡可能消除貧困誘發(fā)因素，為絕對貧困人口提供底線保障，形成了“依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)扶貧、社會(huì)保障三管齊下”［10］（P147）的反貧困政策體系。后扶貧時(shí)代的社會(huì)政策體系要繼續(xù)堅(jiān)持三管齊下的思路：其一，繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)民提供更多的農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機(jī)會(huì)，拓展農(nóng)民的收入渠道；其二，繼續(xù)堅(jiān)持“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展模式，對農(nóng)村實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；其三，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，增加農(nóng)村基本公共服務(wù)供給，提升農(nóng)民在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的福利待遇。

二是提高農(nóng)民的市場參與度。改革開放以來，我國取得總體發(fā)展成就，但也存在著發(fā)展不平衡的問題。我國東部沿海地區(qū)率先進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，中西部地區(qū)則相對滯后。在此背景下，東部地區(qū)農(nóng)民利用靠近市場的優(yōu)勢條件，更早且更深程度地參與市場就業(yè)，因此更早地?cái)[脫貧困并達(dá)到較高的收入水平。相比較而言，中西部地區(qū)的農(nóng)民距離市場較遠(yuǎn)，進(jìn)入市場的程度不深，總體收入水平低于東部地區(qū)農(nóng)民［6］（P79）。在全面脫貧任務(wù)完成之前，國家劃定的14個(gè)集中連片特困地區(qū)主要位于中西部地區(qū)。解決發(fā)展不平衡問題的根本在于保持繼續(xù)發(fā)展，而中西部地區(qū)的相對滯后局面源于發(fā)展的不充分，因此，中西部地區(qū)需加快工業(yè)化進(jìn)程，提高農(nóng)民的市場參與程度，提高非農(nóng)就業(yè)率，以此來建立起防止農(nóng)民返貧的長效機(jī)制。

三是堅(jiān)持保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化必經(jīng)階段，農(nóng)民是參與新型城鎮(zhèn)化的主體。參照其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，相當(dāng)一部分發(fā)展中國家在推進(jìn)現(xiàn)代化過程中墜入了“中等收入陷阱”，出現(xiàn)城市“貧民窟”問題。改革開放以后，我國農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工、生活和定居，大規(guī)模參與城鎮(zhèn)化是農(nóng)村擺脫貧困的重要途徑。我國在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中并未出現(xiàn)其他發(fā)展中國家的問題，原因在于我國建立起合理的城鄉(xiāng)關(guān)系。目前，我國已建立了保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這具體是指，進(jìn)入21世紀(jì)之后，國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，農(nóng)村成為整個(gè)社會(huì)二次分配的獲益一方。保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為，國家在加大對農(nóng)村資源輸入之外，保持城市對鄉(xiāng)村的開放性，建立公平自由的勞動(dòng)力市場，鼓勵(lì)農(nóng)民到城市就業(yè)，逐步放開農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)讓農(nóng)民自由參與市場，同時(shí)將農(nóng)村和土地當(dāng)做農(nóng)民的退路，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的兼顧。目前，面對外部環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央提出建立以國內(nèi)循環(huán)為主的“雙循環(huán)”發(fā)展格局。建立內(nèi)循環(huán)體系要避免過度拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，避免破壞作為我國社會(huì)穩(wěn)定根基的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮“三農(nóng)”作為“壓艙石”的功能。

四是做好扶貧與鄉(xiāng)村振興的銜接。扶貧工作與鄉(xiāng)村振興既有交叉也存在差異。精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為一個(gè)時(shí)期的中心工作，是通過綜合政策手段來消除絕對貧困問題，是全面建成小康社會(huì)的重要手段。黨的十九大明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興屬于我國現(xiàn)代化事業(yè)中長期戰(zhàn)略的一部分。后扶貧時(shí)代的農(nóng)村困難群體救助工作要放到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中來實(shí)施。從促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的角度看，農(nóng)村發(fā)展所存在的一部分制約因素是扶貧政策解決不了的問題，因此需要通過繼續(xù)實(shí)施鄉(xiāng)村振興來解決。鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“強(qiáng)、富、美”。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要注意區(qū)別策略手段與戰(zhàn)略規(guī)劃，堅(jiān)持分步分類推進(jìn)原則，避免采用運(yùn)動(dòng)式工作方式，應(yīng)做到“久久為功”。

五是提高社會(huì)政策效率。我國屬于發(fā)展中國家，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)在總體上定位為扶持和救助，具有補(bǔ)短板和降低風(fēng)險(xiǎn)的功能。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧之前，一些地區(qū)在實(shí)施困難救助過程中，出現(xiàn)了因政策標(biāo)準(zhǔn)過高而造成的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，這降低了部分貧困戶的勞動(dòng)積極性，還引發(fā)了部分非貧困戶的不滿情緒。未來實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)政策要與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化同步推進(jìn)，在政策實(shí)施過程中要做到精準(zhǔn)有效，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助目標(biāo)與基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)的同步達(dá)到。