漠河市自然資源空間配置林地林權(quán)變化淺析

于忠成

（國(guó)家林業(yè)和草原局大興安嶺調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，黑龍江 加格達(dá)奇 165000）

漠河市隸屬于黑龍江省大興安嶺地區(qū)，位于黑龍江省西北部，大興安嶺山脈北麓。行政管轄西林吉鎮(zhèn)、圖強(qiáng)鎮(zhèn)、阿木爾鎮(zhèn)、興安鎮(zhèn)、北極鎮(zhèn)、古蓮鎮(zhèn)6個(gè)鎮(zhèn)及北極村、北紅村、洛古河村、黑山村、大河西村、古城村、25 站村7 個(gè)自然村屯，區(qū)域總面積1 842 811.49 hm2。行政轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)有西林吉、圖強(qiáng)、阿木爾、塔河（沿江林場(chǎng)部分施業(yè)區(qū)）4 個(gè)林業(yè)局及北極村和嶺峰2 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，總面積1 806 435.49 hm2，其中：林業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)面積1 799 710.07 hm2，集體土地面積 6 725.42 hm2。行政轄區(qū)內(nèi)除了以上林業(yè)企業(yè)外，還包含1 個(gè)林場(chǎng)即漠河林場(chǎng)，漠河林場(chǎng)歸漠河市政府直接管轄，面積36 376 hm2。漠河市地處東經(jīng) 121°12′～127°00′，北緯50°11′～53°33′。西與內(nèi)蒙古自治區(qū)額爾古納市為鄰，南與內(nèi)蒙古自治區(qū)根河市和呼中區(qū)交界，東與塔河縣接壤，北隔黑龍江與俄羅斯外貝加爾邊疆區(qū)（原赤塔州）和阿穆爾州相望，是中國(guó)最北端的縣級(jí)行政區(qū)。

1 自然資源空間配置工作背景

漠河市政企分設(shè)前與西林吉林業(yè)局實(shí)行政企合一管理體制。這種體制曾在林區(qū)開發(fā)建設(shè)初期發(fā)揮了極為重要的基礎(chǔ)保障性作用。隨著社會(huì)變遷和發(fā)展，國(guó)有林區(qū)管理體制不完善、森林資源開發(fā)過度、民生突出等問題開始顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約其生態(tài)安全保障能力和作用的發(fā)揮，面臨嚴(yán)重的發(fā)展危機(jī)，推進(jìn)林區(qū)改革轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。2015年中央出臺(tái)《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見（中發(fā)〔2015〕6 號(hào)）》，全面啟動(dòng)國(guó)有林區(qū)改革。2019 年11 月大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司以習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想和關(guān)于國(guó)有林區(qū)改革重要指示要求為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》和中央組織部、中央編辦《關(guān)于健全重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源管理體制有關(guān)事項(xiàng)的通知（中央編辦發(fā)〔2019〕225號(hào)）》精神，正式啟動(dòng)大興安嶺林業(yè)集團(tuán)改革工作。2020年4月大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司在黑龍江省大興安嶺加格達(dá)奇正式掛牌成立，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)32 a由黑龍江省代管的歷史，標(biāo)志著大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革取得重要成果。漠河市與國(guó)有林區(qū)政企分置改革同步進(jìn)行。漠河市機(jī)構(gòu)改革后，漠河市歸黑龍江省政府管理，漠河市區(qū)域范圍內(nèi)西林吉、圖強(qiáng)和阿木爾林業(yè)局及塔河林業(yè)局沿江林場(chǎng)部分施業(yè)區(qū)歸屬大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司隸屬于國(guó)家林業(yè)和草原局，實(shí)行政企分設(shè)。機(jī)構(gòu)改革后，按照《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題決定》提出的“構(gòu)建職權(quán)明確、依法行政的政府治理體系、堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”要求，有必要對(duì)政企合一體制下，共同管理的自然資源進(jìn)行重新區(qū)劃界定。自然資源空間配置工作的啟動(dòng)將改善大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)政企合一管理體制下的土地權(quán)屬管理混亂，林權(quán)證覆蓋面積過大，制約和阻礙地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多問題，推動(dòng)形成以厘清中央與地方、政府與企業(yè)關(guān)系為主線，以推進(jìn)國(guó)有林區(qū)政事企分開、創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制、完善資源管護(hù)方式和政策體系為重點(diǎn)，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國(guó)有林區(qū)新體制。

2 自然資源空間配置區(qū)劃界定成果

按照《大興安嶺地區(qū)自然資源空間配置工作方案》《漠河市自然資源空間配置技術(shù)方案》的相關(guān)要求，本著“尊重歷史，實(shí)事求是”的原則，經(jīng)作業(yè)單位認(rèn)真調(diào)查、論證，并在征求各方意見的情況下，漠河市空間配置共區(qū)劃界定以下12 項(xiàng)專題類型：集體土地面積5 812.42 hm2，城鎮(zhèn)和村屯等用地面積11 730.37 hm2，交通用地面積 8 915.41 hm2，水域及水利設(shè)施用地面積57 086.35 hm2，耕地、園地、設(shè)施農(nóng)用地面積4 696.06 hm2，采礦用地面積4 666.56 hm2，旅游用地面積17 209.28 hm2，基礎(chǔ)設(shè)施用地面積1 658.69 hm2，沿邊優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)用地面積75.39 hm2，國(guó)防林用地面積63 254.63 hm2，科研用地面積8.22 hm2，其他用地面積4 421.94 hm2。對(duì)以上12項(xiàng)專題類型矢量數(shù)據(jù)合并建立數(shù)據(jù)庫，矢量數(shù)據(jù)拓?fù)錂z查、匯總統(tǒng)計(jì)分析，形成漠河市自然資源空間配置結(jié)果：漠河市自然資源空間配置面積179 535.32 hm2，占漠河市面積的9.74 %，占漠河市轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)林權(quán)證面積的9.98%。

3 林地林權(quán)變化分析

林地林權(quán)變化是指本次自然資源空間配置對(duì)改制前政企合一管理體制下的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行重新劃定，從而引起林地林權(quán)在漠河市政府與轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)間調(diào)入、調(diào)出的變化。

林地林權(quán)調(diào)入是指林地林權(quán)從漠河市政府劃歸轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)，而導(dǎo)致林地權(quán)屬發(fā)生變化的情形。

林地林權(quán)調(diào)出是將原權(quán)屬為轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)林地從林業(yè)企業(yè)調(diào)出，劃歸漠河市政府的情形。林地林權(quán)調(diào)出以大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司1991 年原林業(yè)部頒發(fā)林權(quán)證為依據(jù)，本次自然資源資產(chǎn)重新劃定從轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)林權(quán)證范圍內(nèi)調(diào)出部分均為調(diào)出情形。本次漠河市自然資源空間配置面積179 535.32 hm2，細(xì)分為12 項(xiàng)專題，其中除了集體土地，其他11項(xiàng)專題配置前林權(quán)均屬于轄區(qū)內(nèi)林業(yè)企業(yè)，配置后林權(quán)將劃歸漠河市政府管理，這11 項(xiàng)專題均屬于林權(quán)調(diào)出情形。

集體土地是指歸漠河市村民集體所有的土地，管理權(quán)歸漠河市政府直接管轄。

由于歷史原因，在集體土地認(rèn)定上漠河市政府與林業(yè)企業(yè)各自掌握一套數(shù)據(jù)。漠河市政府以該市2014 年確權(quán)頒證的集體土地?cái)?shù)據(jù)為準(zhǔn)，面積為5 812.42 hm2；林業(yè)企業(yè)以漠河市轄區(qū)內(nèi)森林資源管理“一張圖”中的集體土地?cái)?shù)據(jù)為準(zhǔn)，面積為6 725.42 hm2。

本次空間配置集體土地并沒有完全按照森林資源管理“一張圖”的集體土地進(jìn)行界定，而是按照漠河市2014 確權(quán)集體土地區(qū)域范圍進(jìn)行的界定。森林資源管理“一張圖”集體土地與漠河市2014 年確權(quán)集體土地間存在三種情形：一是完全重疊區(qū)域，面積為4 388.73 hm2。完全重疊區(qū)域是林業(yè)企業(yè)與漠河市政府認(rèn)定一致的集體土地，這部分權(quán)屬原本屬于漠河市政府管理，林地林權(quán)上未發(fā)生變化；二是2014 年確權(quán)集體土地與森林資源管理“一張圖”集體土地不重疊區(qū)域，面積為1 423.69 hm2。這部分在林地林權(quán)上原本屬于林業(yè)企業(yè)，本次林權(quán)界定給漠河市政府管理，屬于林地林權(quán)調(diào)出情形；三是森林資源管理“一張圖”集體土地與2014 年確權(quán)集體土地不重疊區(qū)域，面積為2 336.69 hm2。這部分林地林權(quán)上原本屬于漠河市政府，本次林權(quán)界定給林業(yè)企業(yè)，屬于林地林權(quán)調(diào)入情形。

3.1 林地林權(quán)調(diào)入地類面積統(tǒng)計(jì)

從以上林地林權(quán)變化分析可知，本次林地林權(quán)從漠河市政府調(diào)給林業(yè)企業(yè)的情形即為調(diào)入，面積為2 336.69 hm2。林地林權(quán)調(diào)入地類面積，詳見表1。

表1 林地林權(quán)調(diào)入地類面積統(tǒng)計(jì)表 單位：hm2

3.2 林地林權(quán)調(diào)出地類面積

從以上林地林權(quán)變化分析可知，本次林地林權(quán)從林業(yè)企業(yè)調(diào)出給漠河市政府的情形即為調(diào)出。

調(diào)出包括：一是本次空間配置結(jié)果179 535.32 hm2，去除集體土地面積5 812.42 hm2，再加上2014年確權(quán)集體土地與森林資源管理“一張圖”集體土地不重疊區(qū)域面積1 423.69 hm2。從而林地林權(quán)調(diào)出面積即為179 146.59 hm2。林地林權(quán)調(diào)出地類面積，詳見表2。

表2 林地林權(quán)調(diào)出地類面積統(tǒng)計(jì)表 單位：hm2

4 結(jié)論

通過自然資源空間配置，對(duì)政企合一管理體制下的共同管理的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行重新界定，經(jīng)審查漠河市自然資源空間配置林地林權(quán)變化結(jié)果，既能滿足地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然資源空間的需求，又能保障漠河市行政轄區(qū)范圍內(nèi)林業(yè)企業(yè)對(duì)森林資源的有效管護(hù)，初步形成了地企協(xié)同發(fā)展，科學(xué)規(guī)范，運(yùn)行有效的管理成果。