《身體活動全球行動計劃2018—2030》對我國青少年健身政策制定的啟示

楊小帆，孟傲天，蘇國英

（1. 陜西師范大學(xué)體育學(xué)院，陜西 西安 710119；2. 忻州師范學(xué)院體育系，山西 忻州 034000）

少年強(qiáng)則中國強(qiáng)。青少年是我國未來社會發(fā)展的生力軍，健康的體質(zhì)不僅是青少年全面發(fā)展的基石，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保障。青少年是處于六七歲到十七八歲之間、身體發(fā)育進(jìn)入關(guān)鍵期的人群。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，近20年來我國青少年體質(zhì)健康水平呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，目前我國有12%的兒童、45%～50%的小學(xué)生和60%～70%的中學(xué)生存在肥胖現(xiàn)象。青少年基本的身體素質(zhì)和心肺功能也在持續(xù)下滑 ，接近60%的初中生和76%的高中生存在不同程度的近視現(xiàn)象，已位居世界前列，情況不容樂觀。

青少年體質(zhì)健康的重要性和目前我國青少年體質(zhì)健康水平持續(xù)下降的嚴(yán)峻形勢，決定了要有針對性的健身政策來保障青少年體質(zhì)健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自改革開放以來，黨和國家也陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)的健身政策，但就目前情況來看，我國青少年的體質(zhì)健康水平并沒有產(chǎn)生積極的轉(zhuǎn)變，我國針對青少年體質(zhì)弱勢群體的健身政策還較為匱乏，因此制定和完善青少年尤其是青少年體質(zhì)弱勢群體的健身政策已經(jīng)成為我國刻不容緩的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

201 8年6月4日，WHO（世界衛(wèi)生組織）針對全球范圍內(nèi)身體活動不足的群體頒布了《身體活動全球行動計劃2018—2030》，對于促進(jìn)人們進(jìn)行科學(xué)規(guī)律的身體活動提出了一系列政策性的建議和系統(tǒng)性的行動框架。本文主要通過對《身體活動全球行動計劃2018—2030》的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的解讀與分析，以期為我國青少年健身政策的制定和完善提供借鑒。

1 我國青少年健身政策的現(xiàn)狀分析

1.1 青少年健身政策的本體環(huán)境

據(jù)統(tǒng)計，自改革開放以來我國共頒布了178件青少年健身政策，數(shù)量較少且大多是由各部委制定頒布的，目前我國還沒有針對青少年體質(zhì)弱勢群體健康權(quán)力保護(hù)的實(shí)體性法規(guī)，這在很大程度上削弱了青少年健身政策所具有的權(quán)威性和剛性約束力。其我國長期受傳統(tǒng)觀念“唯金牌論”的影響，各級政府和體育部門都將青少年體育的發(fā)展重心放在競技體育上，對青少年健身活動的重視不夠，在政策制定中很大程度上偏離了青少年對健身的實(shí)際需求。在目前實(shí)施的健身政策中，規(guī)范性的政策明顯多于指導(dǎo)性的政策，缺乏明晰性和系統(tǒng)的可操作性。由此可見，我國在青少年健身政策制定中的民主化和科學(xué)化水平還有待提高。

1.2 青少年健身政策的執(zhí)行現(xiàn)狀

在政策執(zhí)行過程中主要面臨著宣傳不到位、執(zhí)行主體單一和健身資源短缺且分布不平衡的問題，具體表現(xiàn)在以下方面。（1）在宣傳與推廣方面，基層政府對政策的宣傳動力不足、方式較為傳統(tǒng)單一，與青少年群體的信息交流不足，甚至存在斷層現(xiàn)象 。（2）在執(zhí)行主體方面，執(zhí)行主體較為單一，主要是體育行政部門和教體部門，其中政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，各部門整合程度欠佳，多元參與協(xié)同機(jī)制尚未形成 。（3）在執(zhí)行資源方面，我國長期以來體育人口比例較低，在當(dāng)前嚴(yán)峻的形勢下，我國現(xiàn)有體育人口的數(shù)量和質(zhì)量還不能滿足青少年對健身活動的需求；近年來，我國雖然加大了對體育資金的投入力度，但資金投入結(jié)構(gòu)不是很合理，對競技體育投入較多，對學(xué)校和社會體育投入較少；體育健身場館規(guī)模分化、功能單一，未能有效結(jié)合青少年的健身需求；體育場地設(shè)施分布不合理、對外開放不足，使得我國有限的體育資源得不到充分利用；體育健身場所地面硬化嚴(yán)重，也會對青少年的身體健康產(chǎn)生一定的不良影響。

1.3 青少年健身政策的保障體系

目前，在政策執(zhí)行的保障措施中，一方面傾向于采用強(qiáng)制性的政策工具，雖然在一定程度上可以確保政策有效執(zhí)行，但使用過多也會在一定程度上抑制相關(guān)部門的靈活性和青少年的積極性；另一方面仍然采用長期以來的命令、通知等執(zhí)行手段，方式過于單一，也缺乏內(nèi)部機(jī)制的自我調(diào)節(jié)和強(qiáng)化；此外，政策執(zhí)行的保障機(jī)制也不健全，如激勵機(jī)制疲軟、監(jiān)督機(jī)制不到位、評價機(jī)制隨意等問題仍然存在，使我國青少年健身政策的執(zhí)行受阻嚴(yán)重，這也對我國制定和完善青少年的健身政策提出了迫切要求。

2 《身體活動全球行動計劃2018—2030》的內(nèi)容分析與啟示

2.1 《身體活動行動計劃2018—2030》的內(nèi)容分析

《身體活動全球行動計劃2018—2030》是由WHO、會員國和利益攸關(guān)方等在世界上不同國家現(xiàn)有情況的基礎(chǔ)上通過全球協(xié)商制定而成的 ，其中WHO提出了4個戰(zhàn)略性的目標(biāo)：建設(shè)積極活躍的社會環(huán)境；培養(yǎng)積極活躍的居民；建立積極靈活的實(shí)踐框架；建設(shè)鼓勵身體活動的社區(qū)生活環(huán)境 。此外，WHO在確保《身體活動全球行動計劃2018—2030》兼具實(shí)踐可操作性與理論適用性的基礎(chǔ)上，形成了對3種基本政策工具維度（X維度）和統(tǒng)籌協(xié)作多元主體維度（Y維度）的分析框架，如圖1：供給型政策工具主要包含體育資金投入、體育場地設(shè)施、體育教育培訓(xùn)、體育科技使用與研發(fā)、運(yùn)動項(xiàng)目開發(fā)、體育咨詢與服務(wù)和體育公共服務(wù)等；需求型政策工具主要包含體育服務(wù)外包、政府進(jìn)行體育采購、體育貿(mào)易規(guī)制和國際的體育交流等；環(huán)境型政策工具主要包含政策法規(guī)的保障、策略性的措施、體育目標(biāo)的規(guī)劃、弘揚(yáng)體育文化、金融服務(wù)、稅收政策和知識產(chǎn)權(quán)等。統(tǒng)籌協(xié)作多元主體維度可以將其具體劃分成公共健康、公共健身娛樂、健康保健、社區(qū)組織、教育咨詢、利益攸關(guān)方、交通土地與道路設(shè)計和大眾傳媒等方面。

圖1 《身體活動全球行動計劃2018—2030》政策構(gòu)建框架圖

2.2 對我國青少年健身政策制定的啟示

2.2.1 合理配置供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的內(nèi)容對3種政策工具的合理使用可以有效保障和促進(jìn)青少年健身政策的實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計分析，目前我國青少年健身政策中供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的內(nèi)容占比分別為42%、37%和21%，存在不平衡的現(xiàn)象。

2.2.2 注意供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的有效配合供給型政策工具可以成為我國政府職能的重要導(dǎo)向，是政策執(zhí)行的重要推動力；環(huán)境型政策工具主要是通過法律法規(guī)、稅收政策和預(yù)期目標(biāo)等潛移默化地產(chǎn)生滲透性作用的一系列因素，是政策執(zhí)行的助力推動器；需求型政策工具主要表現(xiàn)在減少外部因素的干擾和夯實(shí)青少年健身活動的陣地，是政策執(zhí)行的重要拉力，可以有效激活青少年健身政策的活力。

2.2.3 要統(tǒng)籌協(xié)作多元主體青少年健身活動涉及范圍較廣，包含政府、市場、體育、交通、醫(yī)療、教育、社區(qū)和傳媒等多個領(lǐng)域，全社會都應(yīng)形成合力共同解決青少年的健康問題。

2.2.4 加強(qiáng)健身政策的監(jiān)督與評價如果缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理體制和完善的評價體系，將會影響青少年健身政策的有效實(shí)施，降低政策執(zhí)行效果，因此還要加強(qiáng)對青少年健身政策保障體系的建設(shè)和完善。

3 我國青少年健身政策制定的建議

3.1 合理配置環(huán)境型政策工具的內(nèi)容

第一，政府需加強(qiáng)青少年健身的法律法規(guī)體系建設(shè)，通過立法提高健身政策的權(quán)威性，加大政策的實(shí)施力度；要注重指導(dǎo)性健身政策的制定，提高政策的現(xiàn)實(shí)可操作性；要以人民為中心，抓住解決實(shí)際問題的宗旨 ，鼓勵青少年積極參與政策的制定，提高民主化與科學(xué)化水平。第二，明確體育目標(biāo)規(guī)劃，加大體育文化宣傳。在黨的十九大會議中，習(xí)近平總書記對全民健身工作提出了3個維度的目標(biāo)，青少年健身政策的制定與健身工作的開展要以目標(biāo)為導(dǎo)向，同時要大力宣傳體育文化，提高青少年的健身意識。第三，激活體育產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)市場力量，通過調(diào)整稅收政策、金融服務(wù)等促進(jìn)我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以體育市場運(yùn)作來激發(fā)青少年健身活動的供給效應(yīng)，推動青少年健身工作的開展 。

3.2 深入優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)容

第一，政府需加強(qiáng)體育公共服務(wù)體系的建設(shè)和完善 要轉(zhuǎn)換政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府；要簡政放權(quán)，優(yōu)化審批流程，擴(kuò)大服務(wù)范圍促進(jìn)全面發(fā)展，開發(fā)多層次和多樣化的體育健身服務(wù)，加大力度激發(fā)青少年的參與熱情；要加強(qiáng)與青少年群體的聯(lián)系，以實(shí)際問題為導(dǎo)向強(qiáng)化政府的干預(yù)作用，將具體的健身政策落實(shí)到公共服務(wù)體系中提高服務(wù)質(zhì)量。第二，優(yōu)化資源配置，保障體育優(yōu)先供給 要保障體育的資金投入，促進(jìn)健身場地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善。政府可以先進(jìn)行健身資源的主體建設(shè)，打造良好的投資環(huán)境從而吸引社會組織的廣泛投資，或者通過出臺大量的優(yōu)惠政策誘導(dǎo)社會力量進(jìn)行健身場地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要加強(qiáng)對體育人才的培養(yǎng)，并建立健全對體育人才的管理制度，有效保障體育人才的長期健康發(fā)展。第三，加強(qiáng)運(yùn)動項(xiàng)目培育，搭建競賽服務(wù)平臺 促進(jìn)運(yùn)動項(xiàng)目的多樣化發(fā)展，針對性地指導(dǎo)青少年尤其是青少年體質(zhì)弱勢群體進(jìn)行個性化的健身活動；搭建競賽服務(wù)平臺并建立長期的發(fā)展規(guī)劃和系統(tǒng)的管理體制，定期進(jìn)行競賽活動，充分調(diào)動青少年參與健身的積極性。第四，要特別重視體育科技創(chuàng)新和改善體育咨詢服務(wù)，以便更好地服務(wù)和指導(dǎo)青少年群體科學(xué)健身。

3.3 適度增加需求型政策工具內(nèi)容

第一，加強(qiáng)青少年健身的國際交流。有效借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，聚國際優(yōu)勢資源為我所用，創(chuàng)新青少年健身的工作理念，豐富青少年健身的形式和內(nèi)容，提升健身的質(zhì)量和水平；選擇性地引進(jìn)國外體育產(chǎn)業(yè)中先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)施、項(xiàng)目和優(yōu)秀的人才以及管理和運(yùn)營理念，進(jìn)行消化、吸收和再創(chuàng)新，逐漸培育出我國自主的產(chǎn)業(yè)品牌，提升我國青少年健身產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。第二，加強(qiáng)政府購買體育服務(wù)的力度。通過簡政放權(quán)，將青少年健身事業(yè)的發(fā)展與社會和市場緊密聯(lián)系，形成相互促進(jìn)的新局面，政府再施加相應(yīng)的引導(dǎo)和管理，促進(jìn)健身消費(fèi)市場的激活，提高青少年健身的供給效應(yīng)。第三，加大對體育服務(wù)的外包。將公共體育場館與設(shè)施向社會進(jìn)行免費(fèi)或低收費(fèi)開放，鼓勵相關(guān)企業(yè)或個人對部分體育場館進(jìn)行外包經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)對我國有限體育資源的有效利用。

3.4 構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)作多元主體的政策執(zhí)行形式

第一，以公共健康為本。把青少年的健身活動拓展到工作、生活、教育等多個領(lǐng)域，并將青少年健身活動放置在醫(yī)療衛(wèi)生體系與應(yīng)急系統(tǒng)、健身權(quán)力與資源分配、勞動保護(hù)、道路交通與設(shè)施以及健康教育與培訓(xùn)等與青少年的身體健康息息相關(guān)的“大健康”格局之中。第二，以跨區(qū)域、跨部門合作為保障。通過整合不同領(lǐng)域的資源，促進(jìn)多方聯(lián)動機(jī)制的建立，不斷加速不同部門之間的政策協(xié)作與交流，充分調(diào)動各部門的積極性和主體性，最大限度地保障青少年健身活動的良性發(fā)展和有效實(shí)施。第三，以社區(qū)組織為支撐。將社區(qū)作為開展青少年健身活動的中樞，定期進(jìn)行理念宣傳、健身項(xiàng)目的組織和推廣，通過把社區(qū)體育健身場所和設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)等硬環(huán)境和社區(qū)體育健身活動指導(dǎo)與技能培訓(xùn)等軟環(huán)境進(jìn)行有效結(jié)合，為青少年健身提供多元化的場地設(shè)施以及相對應(yīng)的咨詢服務(wù)。

3.5 建立健全政策執(zhí)行的保障體系

第一，加強(qiáng)行政執(zhí)法體系建設(shè)。設(shè)立相關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍，同時加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督評價和責(zé)任追究制度，確保政策執(zhí)行效果。第二，充分保障和發(fā)揮社會監(jiān)督職能。鼓勵公民、組織機(jī)構(gòu)和社會媒體等采取多種方式進(jìn)行監(jiān)督與評價，形成多元化的監(jiān)督評價體系。第三，建立和完善激勵政策。實(shí)施多樣化的獎懲措施，充分調(diào)動青少年參與健身活動的積極性，形成活躍的健身風(fēng)尚。第四，制定嚴(yán)密的評估方案和合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，同時拓寬評價信息的反饋渠道，以便快速地了解政策執(zhí)行的進(jìn)度和效果并及時地發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的問題，進(jìn)一步采取針對性的應(yīng)對措施，保障政策的順利執(zhí)行。

4 結(jié) 語

顯然，為了促進(jìn)青少年體質(zhì)健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立健全青少年健身政策已經(jīng)成為我國的現(xiàn)實(shí)問題。WHO頒布的《身體活動全球行動計劃2018—2030》為我國制定青少年健身政策提供了一個全方位、可行性的政策框架。為此，我國在青少年健身政策的制定中，要加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)法律的建設(shè)、完善政策保障機(jī)制、加大體育文化宣傳、引入拓展市場力量等，為青少年健身營造一個良好的政策環(huán)境；要加強(qiáng)體育公共服務(wù)體系的建設(shè)和完善、擴(kuò)大和優(yōu)化體育資源的供給和配置、發(fā)展運(yùn)動項(xiàng)目和搭建競賽平臺等為青少年健身提供一個滿意的物質(zhì)條件；要加強(qiáng)國際交流汲取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以便更好地為青少年科學(xué)健身提供指導(dǎo)和建議；要加強(qiáng)政府購買體育服務(wù)的力度和加大對體育服務(wù)的外包，以滿足青少年對健身活動的需求；此外，全社會還應(yīng)形成合力并充分發(fā)揮監(jiān)督職能，完善評價機(jī)制以保障青少年健身政策實(shí)施的進(jìn)度與成效，有力地促進(jìn)我國青少年體質(zhì)健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。