理清宏觀經(jīng)濟治理脈絡

■清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長 董 煜

“十四五”的第一年剛剛過去。不久前閉幕的中央經(jīng)濟工作會議回顧了這一年的成績和歷程，對2022 年的經(jīng)濟工作進行了部署。學習中央經(jīng)濟工作會議精神，需要把握當前經(jīng)濟工作的大邏輯，理清宏觀經(jīng)濟治理的線索和脈絡，讀懂2022 年經(jīng)濟工作的關鍵點所在。

正視2021 年的成績與不足

時針回撥，2020年的中央經(jīng)濟工作會議指出，2021 年是我國現(xiàn)代化建設進程中“具有特殊重要性的一年”。這是發(fā)展階段切換后的第一年，是“十四五”的開局之年，也是突發(fā)情況多、疊加問題多、風險暴露多的一年。目前看，“實現(xiàn)8%、110 萬億、1.2 萬”等目標已無懸念，各方對數(shù)據(jù)變化趨勢的認識也大體趨同。當然，看待經(jīng)濟工作，數(shù)據(jù)只是表象。分析要以數(shù)據(jù)為基礎，但更要由表及里，從數(shù)據(jù)看清趨勢和問題。回顧和總結工作，可以分領域展開，也可以放到時間軸上去考量。

一年來出臺的一系列重大部署，都與落實“十四五”規(guī)劃確定的頂層設計有關，要站在這個維度加以理解。季度、半年度、年度的各種波動與調(diào)整，都要與中長期工作聯(lián)系起來分析。根據(jù)總體規(guī)劃的部署，各個領域正在陸續(xù)出臺專項規(guī)劃，其對各自領域的影響還會不斷顯現(xiàn)。

年終總結除了看量化指標，還要看重點任務進展情況。2020 年中央經(jīng)濟工作會議部署了八項重點任務，從進展看，戰(zhàn)略科技力量建設大力推進，產(chǎn)業(yè)鏈支撐了出口強勁增長，消費和投資呈前高后低態(tài)勢，改革開放又有一系列新舉措，糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，反壟斷和防止資本無序擴張得到強化，住房銷售和價格總體穩(wěn)定，“雙碳”工作得到有力落實。總體來看，中央對重點工作的要求得到較好貫徹，也為中長期發(fā)展奠定了良好的基礎。

2021 年4 月30 日的中央政治局會議，對形勢的判斷是“當前經(jīng)濟恢復不均衡、基礎不穩(wěn)固”；7 月30 日的中央政治局會議，判斷是“國內(nèi)經(jīng)濟恢復仍然不穩(wěn)固、不均衡”。這就要從技術層面分析，“不穩(wěn)固”指什么，“不均衡”又包括哪些，經(jīng)濟中的“生產(chǎn)函數(shù)”發(fā)生了哪些變化。在技術分析的基礎上，要著重關注邏輯層面的深入剖析。對形勢的最新判斷是2021 年中央經(jīng)濟工作會指出的“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”，這三重壓力中，第三重壓力最需要引起重視。開局之年，中央反復強調(diào)要“完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念”，恰恰說明在一些領域、一些地區(qū)出現(xiàn)了不完整不準確不全面貫徹新發(fā)展理念的情況。思想認識上的偏差會帶來行為方式上的偏差，這是造成預期不穩(wěn)的根本原因，也是當前要著力糾正的主要問題。

深化對經(jīng)濟工作的規(guī)律性認識

十八大以來，中國經(jīng)濟增長一路爬坡過坎，經(jīng)歷了許多嚴峻的考驗。中央始終保持戰(zhàn)略定力，在習近平經(jīng)濟思想指導下，不斷調(diào)整和完善經(jīng)濟工作思路，逐步構建起具有中國特色的宏觀經(jīng)濟治理體系。把握2022 年的經(jīng)濟工作基調(diào)，需要把十八大以來的歷次中央經(jīng)濟工作會串聯(lián)起來看，理清宏觀調(diào)控的基本線索。

每一年的經(jīng)濟工作，都是堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)不變。在這個基本前提下，中央根據(jù)不同年度的特點，有針對性地確定工作的側重點。這就需要對每一年的總基調(diào)進行深入分析，科學把握“穩(wěn)”和“進”在不同年度的微妙平衡，而不是籠統(tǒng)地去說。如這次各方最關注的“穩(wěn)字當頭”便不是一個新提法，而是十八大以來第二次提，上一次強調(diào)“穩(wěn)字當頭”是在2019 年的中央經(jīng)濟工作會上，目的是確保全面建成小康社會。這一次怎么理解，就要拿出2016 年的那句話，“穩(wěn)是主基調(diào)，穩(wěn)是大局”，這是創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境的基本出發(fā)點。當然，穩(wěn)字當頭，并不是不求進取，進要把穩(wěn)作為前提，也要把握好度。

2015 年中央財經(jīng)領導小組第十一次會議提出供給側結構性改革后，供改成為經(jīng)濟工作的主線，是“十三五”的主線，也是“十四五”的主線。供改的內(nèi)涵，根據(jù)形勢演變經(jīng)歷了四次變化。1.0 版是2015年提出的“三去一降一補”，2.0 版是2017 年提出的“破、立、降”，3.0 版是2018 年提出的“鞏固、增強、提升、暢通”，4.0 版是在“十四五”規(guī)劃提出的需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。無論是“需求側管理”還是“擴大內(nèi)需戰(zhàn)略”，都要與供改聯(lián)系起來進行研究。

2013 年，中央提出了“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底”的總體思路，經(jīng)過幾次調(diào)整后，2019 年確立為宏觀調(diào)控的政策框架。這次的中央經(jīng)濟工作會議進一步拓展為七個方面的政策方向，這是對政策發(fā)力點的引導，是將宏觀政策與年度任務更加緊密結合的嘗試，不能簡單等同于過去的任務布置。同時，宏觀調(diào)控的工具包也從過去的主要依賴財政政策和貨幣政策不斷拓展延伸?！笆奈濉币?guī)劃提出，健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系，這是一個“1+2+6”的綜合性構架，而隨著這次結構政策、科技政策、改革開放政策等的加入，未來的工具包還會不斷豐富完善。

看待中國的宏觀調(diào)控，一個根本邏輯是不要直接“下沉”到財政、貨幣政策的技術環(huán)節(jié)作分析，而是要先“上升”到宏觀經(jīng)濟治理的理論和認識環(huán)節(jié)深入體會，這樣才能真正看清門道。從2017 年起，每年的經(jīng)濟工作會都有專門篇幅闡述對經(jīng)濟工作的規(guī)律性認識，這是解讀中國經(jīng)濟的“金鑰匙”，絕不能忽視。2017 年是“七個堅持”，2018 年是“五個必須”，2019 年是“四個必須”，2020 年是“五個根本”，2021 年是“四個必須”，其中都蘊藏著深刻的含義，值得反復品味。學習這一次的會議精神，就需要看到，沒有前面的規(guī)律性認識，就引不出后面的“五個正確認識和把握”，這是專業(yè)分析應該具備的角度。

讀懂2022 年的新要求

經(jīng)濟形勢越是復雜，就越要尊重經(jīng)濟規(guī)律，按科學的理念推進工作的落實。做好當前一個時期的經(jīng)濟工作，要以習近平經(jīng)濟思想為指導，深入認識和糾正貫徹新發(fā)展理念中的一些偏差，把思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌推進“十四五”規(guī)劃各項任務的落實。本次經(jīng)濟工作會是在十九屆六中全會之后召開的，是踐行黨領導經(jīng)濟工作經(jīng)驗的重要會議。與往年不太相同的一點是，這次會議某種程度上更像一次“務虛會”，更強調(diào)思想認識上的糾偏，更強調(diào)理論和實踐的結合。因此，雖然“五個正確認識和把握”是在七個政策方向之后提的，但必須將之與年度任務融會貫通。只有讀懂中央經(jīng)濟工作的方法論，才能真正把握2022 年經(jīng)濟工作的重點方向。

當前，穩(wěn)增長的重要性有所凸顯，“著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤”進入到全年工作的指導思想中，“六穩(wěn)”“六?！比詫⑹侨杲?jīng)濟政策的中心。穩(wěn)增長最重要的是穩(wěn)預期，穩(wěn)預期最重要的是穩(wěn)信心，穩(wěn)信心最重要的是穩(wěn)環(huán)境，包括市場環(huán)境、政策環(huán)境，也包括輿論環(huán)境?！胺€(wěn)”依托于“慎”，而“慎”不光體現(xiàn)在政策本身的內(nèi)容、力度和出臺時機上，也要體現(xiàn)在對市場可能的影響作充分分析、提前消弭可能的負面影響上。政策的前置發(fā)力在一定程度上會起到擴張的效果，因此上半年特別是一季度的政策窗口期十分重要。政策的可持續(xù)性是預防收縮效應的重要保障，“六?！贬槍χ行∥⑵髽I(yè)的政策已經(jīng)明確延續(xù)，同時要以負面清單的收縮應對增速的收縮問題，在各行各業(yè)都慎重出臺帶有限制或禁止性質(zhì)的新舉措。

在穩(wěn)住大盤的前提下，對“進”依然要做好文章，核心是 “改”。高質(zhì)量發(fā)展是更多依靠內(nèi)生動力的發(fā)展，內(nèi)生動力主要來自于不斷深化改革開放。近年來在一些地方開展的示范試驗，到了可以復制推廣的時候，很多都是值得期待的。中央經(jīng)濟工作會上有一句話很重要，就是“鼓勵各地因地制宜、主動改革”，這就是中央對地方改革的基本態(tài)度。各地不能因為要維穩(wěn)就在改革問題上畏畏縮縮，“不作為”的最大問題恰恰就是“不敢改革”，這本身就是阻礙增長的堵點。對“先立后破”也要科學把握，出臺政策要慎重，但在打通一些堵點難點問題上，依然要有“破”的勇氣。2021 年12 月17 日召開的中央全面深化改革委員會第二十三次會議在加快建設全國統(tǒng)一大市場的制度建設問題上，就明確提出了“立破并舉”的要求，這說明中央在需要重點突破的環(huán)節(jié)有堅定的改革決心。

做好短期與中長期的銜接，不是一句空話，是要落實在具體操作中的。如“十四五”規(guī)劃并未設置GDP 的量化指標，看經(jīng)濟增長更多要看是否處于“合理區(qū)間”；共同富裕、碳達峰碳中和等工作都是面向遠景目標的，不能用短線思維去推進等。翻開2022 年的工作重點，無不與落實“十四五”的目標任務有關，有些領域還要從更長的周期去看待。

短期政策要處置好各種狀況，中長期的預案也要盡早準備。在政策層面，從來都不存在什么“新周期”的判斷，有的只是對一個個時間點上階段性新特征的分析。近年來之所以越來越強調(diào)“跨周期”，就是因為外部環(huán)境的波動更加劇烈，輸入性問題、結構性問題的疊加反應頻繁顯現(xiàn)，經(jīng)濟問題的波動性加大，必然要求政策既要及時響應，也要在通過引導預期熨平波動。

經(jīng)濟工作會除了“五個正確認識和把握”外，在最后部分進一步強調(diào)了提高領導經(jīng)濟工作的專業(yè)能力問題，這是很有針對性的。不正確的工作方法會對全局工作帶來負面影響，甚至影響大局穩(wěn)定。十八大以來，中央反復要求各級干部要有久久為功的意識，但在實際工作中，急功近利、投機取巧的現(xiàn)象尚不少見。因此，防亂作為，重點是防一刀切，要進一步梳理和取消不合理的考核；防不作為，重點是防形式主義，要更多從結果導向出發(fā)去衡量工作的成效。

從2019 年中央經(jīng)濟工作會提出“必須從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟治理方式”以后，中央越來越強調(diào)各項工作的系統(tǒng)集成，系統(tǒng)觀念在中央政策語境中的重要性不斷上升。開局之年暴露出的一些問題，也突出反映了落實系統(tǒng)觀念的重要性和緊迫性。如果對重大部署片面理解、機械執(zhí)行、過度執(zhí)行，不顧與其他領域的聯(lián)動效應，只知道在本地區(qū)、本領域“單打一”甚至單兵突進，看似動靜很大，實則會破壞政策的平衡，甚至可能扭曲政策信號。中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“務虛”，就是要及時提升各級干部的認識，用科學的理論指導實踐，在工作的方法論上不出偏差。要加強經(jīng)濟政策的協(xié)同性，也要加強其他政策與經(jīng)濟政策的協(xié)同性，在不同層面上平衡好點和面的關系。

。預期管理已經(jīng)成為經(jīng)濟工作的最重要環(huán)節(jié)之一，對政策和輿論的相互影響問題，需要進行深入研究。一段時間以來，針對經(jīng)濟工作部分領域，市場上出現(xiàn)了一些片面的甚至錯誤的觀點和言論，對市場主體的預期造成了不好的影響，對此要引起高度重視，加以正確引導。對市場主體的心理和邏輯模式要代入分析，及時傳遞準確的信息。今后，要在經(jīng)濟工作的每一個重要時間節(jié)點，及時、準確、全面、客觀地傳達中央精神，更好地凝聚各方共識，形成發(fā)展的合力。