排污許可制度下排污單位自行監(jiān)測實施要點和難點分析

趙 威， 白 燁

(中海環(huán)境科技(上海)股份有限公司，上海 200135)

0 引 言

自行監(jiān)測是排污許可制度下排污單位必須履行的責(zé)任之一，2021年國務(wù)院最新發(fā)布的《排污許可管理條例》對此項工作提出了要求。自行監(jiān)測作為排污單位的環(huán)境管理工作之一，在應(yīng)對環(huán)保督查檢查、環(huán)保稅申報和排污許可證證后工作管理等方面發(fā)揮著重要作用。以往排污單位對自行監(jiān)測工作的認識僅限于委托第三方機構(gòu)開展監(jiān)測工作，對監(jiān)測方案、監(jiān)測因子、監(jiān)測頻次、監(jiān)測方法和信息公開等內(nèi)容沒有深刻的認知，導(dǎo)致時常出現(xiàn)未正確履行相關(guān)法律法規(guī)的情況，存在一定的環(huán)保處罰風(fēng)險。在現(xiàn)行的排污許可制度下，環(huán)境管理工作的要求越來越高，由此，排污單位需加深對自行監(jiān)測工作的認識。

本文基于現(xiàn)行法律法規(guī)對自行監(jiān)測的要求，梳理排污單位開展自行監(jiān)測工作時應(yīng)履行的職責(zé)，總結(jié)出各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題并提出應(yīng)對建議，為排污單位自行監(jiān)測工作的開展提供參考。

1 我國自行監(jiān)測工作的發(fā)展歷程

我國的自行監(jiān)測工作始于20世紀70年代，截至目前，共經(jīng)歷了政府與企業(yè)監(jiān)測并行、以政府監(jiān)督性監(jiān)測為主和企業(yè)自行監(jiān)測等3個階段(見表1)。

表1 我國自行監(jiān)測工作的發(fā)展歷程

1) 階段1：20世紀70年，我國開始開展環(huán)境監(jiān)測工作，始建的350多個環(huán)境監(jiān)測站在不同領(lǐng)域、不同行業(yè)履行環(huán)境監(jiān)測職責(zé)。同時，根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》(現(xiàn)已廢止)的要求，各企業(yè)需自行建立環(huán)境監(jiān)測站，自行設(shè)置專門的環(huán)境監(jiān)測部門，自行開展企業(yè)內(nèi)部的排污監(jiān)測工作，并將監(jiān)測結(jié)果上報給環(huán)境監(jiān)測站。該階段為政府監(jiān)測與企業(yè)監(jiān)測并行開展階段。

2) 階段2：“九五”計劃時期，政府加大力度開展環(huán)境監(jiān)測建設(shè)，形成了一系列監(jiān)測分析技術(shù)、監(jiān)測標準等方面的支撐文件，政府環(huán)境監(jiān)測站的監(jiān)測標準化程度大幅度提高，環(huán)境監(jiān)測的任務(wù)開始向政府部門傾斜。2003年開始征收排污費，污染源排放數(shù)據(jù)以政府監(jiān)測數(shù)據(jù)為準。該階段的環(huán)保數(shù)據(jù)以政府監(jiān)督監(jiān)測為主，以企業(yè)監(jiān)測為輔。

3) 階段3：2013年，原環(huán)境保護部發(fā)布《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》(環(huán)發(fā)[2013]81號)[1]，提出自行監(jiān)測是國家重點監(jiān)控企業(yè)的法定義務(wù)和社會責(zé)任，企業(yè)成為環(huán)境監(jiān)測的責(zé)任主體；同時，圍繞自行監(jiān)測規(guī)范了一系列工作要求。該辦法在排污許可制度改革之前一直作為企業(yè)開展自行監(jiān)測的依據(jù)。隨后，為落實企業(yè)在環(huán)境監(jiān)測方面的主體責(zé)任，在修訂《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》等法律法規(guī)時納入了自行監(jiān)測，明確了自行監(jiān)測為排污單位應(yīng)履行的法律責(zé)任，重點排污單位應(yīng)按要求安裝自動監(jiān)測設(shè)備，并與生態(tài)環(huán)境管理部門聯(lián)網(wǎng)，同時保證監(jiān)測設(shè)備正常運行[2-4]。

2 現(xiàn)行法律法規(guī)體系

自行監(jiān)測是排污單位應(yīng)履行的法律責(zé)任，是排污許可證證后工作的一部分，也是生態(tài)環(huán)境部門開展日常環(huán)保檢查督查工作的重要手段和內(nèi)容。

2015年以來，國務(wù)院和生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)發(fā)布了與排污單位自行監(jiān)測有關(guān)的法律法規(guī)、制度文件和技術(shù)指南等，形成了新時代排污單位自行監(jiān)測法律法規(guī)體系。

2.1 明確的法律法規(guī)條文

2015年實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確了重點排污單位需按要求安裝在線監(jiān)測設(shè)備，保證在線監(jiān)測設(shè)備正常運行并保存原始監(jiān)測記錄。

隨后修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》提出排放工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物的企事業(yè)單位及實行排污許可管理的單位應(yīng)對其排放的廢氣和廢水進行監(jiān)測，并保存監(jiān)測記錄；同時，強調(diào)重點排污單位應(yīng)按要求安裝大氣污染物和水污染物自動監(jiān)測設(shè)備，并與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，同時保證設(shè)備正常運行和依法公開排放信息等。

2021年發(fā)布并實施的《排污許可管理條例》是排污許可證頒發(fā)和證后管理工作的依據(jù)，該文件明確了排污單位應(yīng)自行開展監(jiān)測工作，保存不少于5 a的監(jiān)測記錄，并對數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責(zé)，不得篡改和偽造；同時強調(diào)，實施排污許可重點管理的排污單位應(yīng)依法安裝、使用、維護排污自動監(jiān)測設(shè)備，并與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。

2.2 系統(tǒng)的自行監(jiān)測技術(shù)

為指導(dǎo)排污許可證的頒發(fā)和排污單位證后自行監(jiān)測工作的開展，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布了《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》(以下簡稱《總則》)、25個行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南和各行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等技術(shù)文件。這些自行監(jiān)測技術(shù)指南根據(jù)行業(yè)特征，明確了排污單位自行監(jiān)測的內(nèi)容和工作要求，極具可操作性，能給各排污單位的自行監(jiān)測工作提供技術(shù)支持。

2.3 詳實嚴厲的處罰規(guī)定

為保證排污單位自行監(jiān)測工作有序開展，環(huán)境主管部門先后出臺了《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》(環(huán)發(fā)[2015]175號)、《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》(中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā))、《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2016]29號)和《關(guān)于自動在線監(jiān)控數(shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2016〕1506號)等文件，明確了排污單位在開展自行監(jiān)測工作過程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為時面臨的處罰。例如，《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》明確指出，當(dāng)排污單位篡改、偽造監(jiān)測的污染物排放數(shù)據(jù)時，環(huán)境主管部門可對其實施按日連續(xù)計罰等。

3 排污單位自行監(jiān)測實施要點、難點及建議

面對法律法規(guī)的要求，排污許可制度、環(huán)境保護稅和工業(yè)污染源全面達標排放等生態(tài)環(huán)境保護重大制度的實行，以及重污染天氣應(yīng)對和信息公開等公眾參與及輿情應(yīng)對，自行監(jiān)測的需要越來越強烈。為此，排污單位需明確在當(dāng)前的排污許可制度下，自行監(jiān)測工作的具體內(nèi)容和要求。

3.1 實施要點和難點

3.1.1 制訂自行監(jiān)測方案

方案主要根據(jù)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范(以下簡稱“規(guī)范”)和排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南(以下簡稱“指南”)制訂，其中：“規(guī)范”作為排污許可證申請和核發(fā)的指導(dǎo)性文件，對排污單位自行監(jiān)測的工作要求做出了明確規(guī)定；“指南”是針對排污單位自行監(jiān)測的技術(shù)指導(dǎo)文件，目前涉及25個“行業(yè)指南”和1個《總則》。在實際工作中：對于已發(fā)布“行業(yè)指南”的排污單位，以“行業(yè)指南”作為制訂自行監(jiān)測方案的依據(jù)；對于未發(fā)布“行業(yè)指南”的排污單位，將“規(guī)范”的要求與《總則》的要求相結(jié)合，從嚴執(zhí)行[4]。

按照《總則》的要求，排污單位的自行監(jiān)測方案應(yīng)包含排污單位的基本情況、監(jiān)測點位及其示意圖、監(jiān)測指標、執(zhí)行排放標準及其限值、監(jiān)測頻次、采樣和樣品保存方法、監(jiān)測分析方法和儀器、質(zhì)量保證和質(zhì)量控制、自行監(jiān)測信息公開等?！犊倓t》對各項的工作要求和技術(shù)標準均已明確。目前自行監(jiān)測方案沒有通用的格式，但需囊括“總則”中提到的所有內(nèi)容和工作要求。

排污單位在制訂自行監(jiān)測方案過程中易出現(xiàn)未制訂方案、方案內(nèi)容缺失和方案內(nèi)容不滿足要求等問題[5]，具體見表2。

表2 自行監(jiān)測方案制訂過程中常見的問題

3.1.2 自行監(jiān)測的實施與開展

自行監(jiān)測方案形成之后，排污單位需嚴格按該方案的要求開展自行監(jiān)測工作。目前的自行監(jiān)測開展方式主要有手工監(jiān)測和在線監(jiān)測2種。

1) 手工監(jiān)測：包括排污單位手工自測和委托第三方監(jiān)測單位監(jiān)測。當(dāng)排污單位具備自主監(jiān)測能力時，可自行開展手工監(jiān)測，具備自主監(jiān)測的能力體現(xiàn)在實驗室條件、監(jiān)測人員能力、監(jiān)測設(shè)備能力、監(jiān)測分析方法的使用、日常管理和資料記錄是否滿足要求等方面。當(dāng)排污單位不具備自主監(jiān)測能力時，可委托具備監(jiān)測資質(zhì)的第三方監(jiān)測單位進行監(jiān)測，委托之前需重點檢查該監(jiān)測單位的資質(zhì)，取得監(jiān)測報告時需檢查監(jiān)測報告是否有資質(zhì)印章，采用的監(jiān)測分析方法是否正確，采樣記錄等各類記錄是否完善和規(guī)范等。

2) 在線監(jiān)測：根據(jù)“規(guī)范”、“行業(yè)指南”、《總則》和地方性政策的要求，對要求采取在線監(jiān)測的指標設(shè)置在線監(jiān)測設(shè)備，開展在線監(jiān)測，組織在線監(jiān)測設(shè)備驗收備案，與環(huán)境管理部門聯(lián)網(wǎng)，接受監(jiān)管，并做好在線監(jiān)測設(shè)備的日常維護工作。

排污單位在開展自行監(jiān)測過程中通常會遇到一些問題[6]，具體見表3。

表3 開展自行監(jiān)測工作過程中常見的問題

3.1.3 自行監(jiān)測信息公開

按《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》(環(huán)境保護部令第31號)的要求，企事業(yè)單位應(yīng)及時、如實地公開其環(huán)境信息。根據(jù)“全國污染源監(jiān)測信息管理與共享平臺”公開的內(nèi)容，排污單位需公開的自行監(jiān)測信息包括排污單位基礎(chǔ)信息、自行監(jiān)測方案、自行監(jiān)測結(jié)果、未開展監(jiān)測的原因和污染源監(jiān)測年度報告等。

排污單位在公開自行監(jiān)測信息過程中通常會遇到一些問題，具體見表4。

表4 公開自行監(jiān)測信息過程中常見的問題

3.2 建議

由上述分析可知，排污單位在開展自行監(jiān)測工作過程中會遇到很多問題，在解決這些問題之后，仍可進一步對自行監(jiān)測工作進行完善。

1) 在編制排污單位自行監(jiān)測方案時，可關(guān)注方案的完整性和污染物發(fā)生變化時方案變更的及時性。在執(zhí)行方案過程中，需加強與第三方監(jiān)測機構(gòu)的溝通。對于信息公開，主要關(guān)注當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門認可的信息公開渠道等。

2) 企業(yè)的自行監(jiān)測方案應(yīng)包含廢水、有組織廢氣、無組織廢氣、噪聲、土壤和地下水等各方面的要素，目前納入排污許可管理的排污單位，其排污許可證中的監(jiān)測內(nèi)容只包含前4項，無土壤和地下水的監(jiān)測內(nèi)容，企業(yè)可根據(jù)土壤和地下水的規(guī)范要求，結(jié)合環(huán)保手續(xù)文件的要求確定監(jiān)測內(nèi)容。未納入排污許可管理的排污單位可結(jié)合環(huán)保手續(xù)監(jiān)測要求和《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》確定監(jiān)測內(nèi)容。另外需明確的是，當(dāng)排污單位排放的污染物發(fā)生變化時，需及時變更監(jiān)測方案，并按新的方案推進自行監(jiān)測工作。

3) 在執(zhí)行方案過程中，排污單位應(yīng)加強與第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的溝通。在向監(jiān)測單位出示自行監(jiān)測方案時，可委托監(jiān)測單位對方案中的質(zhì)控部分進行審核，通過監(jiān)測單位的專業(yè)指導(dǎo)，完善監(jiān)測方案。

4) 對于信息公開，目前納入排污許可管理的單位可在“全國污染源監(jiān)測信息管理與共享平臺”上公開，但仍需關(guān)注地方的要求。例如上海，重點排污單位還應(yīng)在“上海企事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺”上公開監(jiān)測數(shù)據(jù)信息等。

4 結(jié) 語

隨著中央環(huán)保督查、地方日常排污許可證證后管理工作的力度不斷加大，自行監(jiān)測工作已成為排污單位自證守法的重要手段。本文總結(jié)了排污單位應(yīng)履行的自行監(jiān)測工作職責(zé)，主要包括按要求制訂自行監(jiān)測方案，切實按要求開展自行監(jiān)測工作，及時公開監(jiān)測信息，做好資料保存工作，只有如此才能在日益嚴峻的環(huán)保形勢下正常開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。