環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中的主流化

陳曦 王少康

摘要：國(guó)際發(fā)展援助是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，改善全球環(huán)境可持續(xù)治理需求和供給空間錯(cuò)配的主要實(shí)踐途徑。環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助也是維護(hù)中國(guó)總體國(guó)家安全、打造綠色發(fā)展引擎、樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象和參與全球環(huán)境治理的重要政策工具。在新冠肺炎疫情全球大流行背景下迫切需要探討環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中的主流化，進(jìn)而通過(guò)對(duì)外援助促進(jìn)全球綠色復(fù)蘇。環(huán)境可持續(xù)在對(duì)外援助中的主流化是指將環(huán)境可持續(xù)置于對(duì)外援助政策制定和項(xiàng)目執(zhí)行的優(yōu)先位置。從實(shí)踐路徑來(lái)看，應(yīng)將環(huán)境可持續(xù)充分納入發(fā)展援助和人道主義援助，其前提是提升援外主管部門(mén)的環(huán)境可持續(xù)意識(shí)并制定系統(tǒng)的環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，其基礎(chǔ)則是充足的融資支持。

關(guān)鍵詞：環(huán)境可持續(xù);對(duì)外援助;聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo);環(huán)境治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章分類(lèi)號(hào)：16747089（2021）06004116

作者簡(jiǎn)介：陳曦，博士，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院助理研究員;王少康，博士，中國(guó)再保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司博士后科研工作站在站博士后。

一、研究背景與意義

環(huán)境可持續(xù)是人類(lèi)福祉的基礎(chǔ)，也是人類(lèi)生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障。國(guó)際發(fā)展援助是實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境可持續(xù)的重要政策工具。當(dāng)前新冠肺炎疫情已成為引致全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行進(jìn)入超級(jí)不確定性狀態(tài)和高風(fēng)險(xiǎn)軌道的最大“黑天鵝”，在此背景下，保護(hù)、可持續(xù)利用以及修復(fù)環(huán)境變得更加艱難和緊迫。良好的自然生境和人居環(huán)境有利于增強(qiáng)人類(lèi)對(duì)于疾病的抵抗能力和復(fù)原能力，而環(huán)境惡化則會(huì)進(jìn)一步加大傳染病發(fā)生和傳播的風(fēng)險(xiǎn)。這也是當(dāng)前我們迫切需要探討環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中的主流化，并通過(guò)對(duì)外援助促進(jìn)全球綠色復(fù)蘇的核心意義所在。目前在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域，環(huán)境問(wèn)題雖已逐步得到重視，但僅散見(jiàn)于各類(lèi)具體環(huán)境議題及人道主義災(zāi)難與環(huán)境之間關(guān)系的探討中。環(huán)境可持續(xù)在對(duì)外援助中的主流化路徑和具體政策制定尚未得到深入研究。

（一）環(huán)境可持續(xù)與環(huán)境問(wèn)題

1.環(huán)境可持續(xù)——人類(lèi)福祉的基礎(chǔ)

地球是一個(gè)生命巨系統(tǒng)，各種生物和非生物共同創(chuàng)造了人類(lèi)的居住環(huán)境，為人類(lèi)生存提供大氣、食品、藥品和原材料，同時(shí)容納降解人類(lèi)生產(chǎn)生活排放的廢物廢氣。環(huán)境提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人類(lèi)賴(lài)以生存和文明得以發(fā)展的前提，環(huán)境可持續(xù)也是人類(lèi)福祉的基礎(chǔ)。

環(huán)境可持續(xù)不僅為人類(lèi)生存提供了必需的生態(tài)效益，也為人類(lèi)發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益和健康效益。從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)很大程度上取決于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、采掘業(yè)、制藥業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展都緊密依托于自然資源。從社會(huì)效益來(lái)看，依托生態(tài)環(huán)境資源可有效促進(jìn)生計(jì)、就業(yè)與減貧。全世界至少有16億人依靠森林維持生計(jì)，生態(tài)旅游也正成為自然資源富集地區(qū)最具吸引力的替代生計(jì)選擇。從文化效益來(lái)看，優(yōu)美良好的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境為人的審美、教育、科研、休閑娛樂(lè)等活動(dòng)提供了必要的自然和文化資源。從健康效益來(lái)看，人類(lèi)從自然環(huán)境中獲取食物、藥物、清潔的空氣和水以保障基本的健康，良好的公共衛(wèi)生環(huán)境有助于減輕疾病、減緩甚至阻止疾病傳播。

2.環(huán)境問(wèn)題——人類(lèi)生存發(fā)展的“阿喀琉斯之踵”

在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)中，世界在經(jīng)濟(jì)繁榮和人類(lèi)發(fā)展方面取得的進(jìn)步比任何時(shí)期都大。從1970年至2019年，全球GDP約增長(zhǎng)了30倍，人均GDP約增長(zhǎng)了14倍。然而，作為對(duì)全球生態(tài)系統(tǒng)狀況及其支持人類(lèi)福祉能力進(jìn)行的最全面評(píng)估，千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（MEA）指出：“在過(guò)去50年中，人類(lèi)改變生態(tài)系統(tǒng)的速度和范圍超過(guò)人類(lèi)歷史上的任何時(shí)期”。全球20%的農(nóng)田都出現(xiàn)生產(chǎn)力下降和其他負(fù)面影響，超過(guò)13億人的生計(jì)受到土地退化和荒漠化的影響。2018年溫室氣體濃度再創(chuàng)新高，全球平均二氧化碳濃度達(dá)到407.8ppm。全球每年有多達(dá)2000種物種消失，25%的物種因人類(lèi)活動(dòng)瀕臨滅絕，75%的陸地表面發(fā)生顯著變化，大型森林、河流和草原面臨破壞、破碎化和退化，66%的海洋區(qū)域健康狀況持續(xù)下降。一旦全球生態(tài)系統(tǒng)承受壓力超過(guò)某個(gè)閾值或臨界點(diǎn)，其為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的能力將遭到不可逆的嚴(yán)重破壞，環(huán)境問(wèn)題已成為制約人類(lèi)生存發(fā)展的“阿喀琉斯之踵”。

人類(lèi)社會(huì)健康而富有韌性取決于是否為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)預(yù)留了空間，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不應(yīng)導(dǎo)致自然資源耗竭及生態(tài)服務(wù)功能退化。1962年雷切爾·卡遜出版《寂靜的春天》，這標(biāo)志著當(dāng)代環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒。時(shí)至今日，氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化蔓延、資源能源耗竭、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染等環(huán)境問(wèn)題，由環(huán)境問(wèn)題引致的環(huán)境難民、公共衛(wèi)生危機(jī)、糧食危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等問(wèn)題，正在進(jìn)一步迫使人類(lèi)必須在發(fā)展中優(yōu)先考慮環(huán)境可持續(xù)需求。環(huán)境可持續(xù)不僅涉及當(dāng)代的發(fā)展，更關(guān)乎后代的存續(xù)。我們有義務(wù)保障環(huán)境福祉的代際公平，即子孫后代可以平等地獲取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。環(huán)境可持續(xù)及基于環(huán)境可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可持續(xù)理念需要形成廣泛的國(guó)際共識(shí)和國(guó)際合作，并以更強(qiáng)有力的方式貫徹到國(guó)際、國(guó)家、地方等各個(gè)層級(jí)的政策制定和執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中。

（二）環(huán)境可持續(xù)國(guó)際發(fā)展援助對(duì)于全球的重要意義

1.助力實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

國(guó)際發(fā)展援助是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的全球性政策工具。2015年9月，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)在紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行，193個(gè)成員國(guó)一致通過(guò)了《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。該議程制定了17項(xiàng)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，旨在為國(guó)際社會(huì)提供到2030年消除貧困和迎接可持續(xù)社會(huì)的核心準(zhǔn)則。17項(xiàng)目標(biāo)相互促進(jìn)、相互影響，并涵蓋169個(gè)子目標(biāo)和244個(gè)指標(biāo)。17項(xiàng)目標(biāo)中有3項(xiàng)屬于環(huán)境目標(biāo)，即目標(biāo)13（采取緊急行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化及其影響）、目標(biāo)14（保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展）、目標(biāo)15（保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)森林管理、防治荒漠化、制止和扭轉(zhuǎn)土地退化現(xiàn)象、遏制生物多樣性的喪失）。244個(gè)指標(biāo)中有近40%（93個(gè)）指標(biāo)與環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)，包括可安全飲水人口占總?cè)丝诒壤?、運(yùn)輸燃料人均消費(fèi)量、礦藏儲(chǔ)量消耗量、人均能源消耗量、人均水消費(fèi)量、排入海域的氮磷量、土地利用變化、農(nóng)藥和化肥使用、人均可耕地面積、溫室氣體排放量等驅(qū)動(dòng)力指標(biāo)，也包括已探明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、原材料使用強(qiáng)度、水中BOD和COD含量、土地條件變化、植被指數(shù)、受荒漠化和鹽堿以及洪澇災(zāi)害影響的土地面積、森林面積、瀕危物種占本國(guó)全部物種比例、二氧化硫等主要污染物濃度、人均垃圾處理量等狀態(tài)指標(biāo)。

除與環(huán)境可持續(xù)直接關(guān)聯(lián)的目標(biāo)外，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)還包括與環(huán)境可持續(xù)息息相關(guān)的目標(biāo)，如消除極端貧困、饑餓和確保健康。人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大威脅之一是貧困和環(huán)境惡化的螺旋式下行。當(dāng)環(huán)境可持續(xù)受到極端威脅時(shí)，貧困和脆弱群體首當(dāng)其沖地受到威脅。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署2010年發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，世界上70%貧困人口的生存和健康直接依賴(lài)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。因此，環(huán)境可持續(xù)必須成為全球和國(guó)家發(fā)展政策的一部分，發(fā)展和減貧也必須成為環(huán)境可持續(xù)不可分割的一部分。環(huán)境可持續(xù)國(guó)際發(fā)展援助不僅有助于實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)，也有助于提升公共衛(wèi)生安全、促進(jìn)糧食安全、維持生計(jì)、創(chuàng)造新的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)全球減貧及其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

2.改善全球環(huán)境可持續(xù)面臨的治理需求與供給的空間錯(cuò)配

從全球范圍來(lái)看，達(dá)成環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是治理需求和供給的空間錯(cuò)配。從環(huán)境可持續(xù)治理的需求來(lái)看，自然資源富集區(qū)域（如生物多樣性“熱點(diǎn)地區(qū)”和生態(tài)敏感區(qū)）多位于亞洲、非洲、拉丁美洲等發(fā)展中國(guó)家密集分布區(qū)，資源保護(hù)需求較高。而發(fā)展中國(guó)家多處于工業(yè)化初期或向工業(yè)化過(guò)渡的時(shí)期，人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的利用和依賴(lài)程度高、環(huán)境意識(shí)薄弱，加之通過(guò)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接發(fā)達(dá)國(guó)家的高污染產(chǎn)業(yè)，環(huán)境污染問(wèn)題往往較為嚴(yán)重，污染治理需求也較高。從環(huán)境可持續(xù)治理的供給能力來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家受限于發(fā)展水平，資源保護(hù)、清潔生產(chǎn)、污染治理的技術(shù)水平和能力相對(duì)較低，本國(guó)政府往往也難以提供足夠的財(cái)政支持。可見(jiàn)，環(huán)境可持續(xù)治理需求較高的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)往往治理能力不足，而發(fā)達(dá)國(guó)家則正好相反。因此，全球環(huán)境可持續(xù)治理需求和供給存在嚴(yán)重的空間錯(cuò)配現(xiàn)象。

環(huán)境作為全球性的公共產(chǎn)品，不分地域，沒(méi)有國(guó)界，全球任何地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題如生態(tài)系統(tǒng)破壞、物種滅絕、大氣污染、海洋污染、水污染都極易衍生為區(qū)域性乃至全球性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要世界各國(guó)共同應(yīng)對(duì)。解決環(huán)境可持續(xù)治理需求和供給的空間錯(cuò)配問(wèn)題最主要的方式就是通過(guò)國(guó)際發(fā)展援助進(jìn)行跨國(guó)資源調(diào)配，從而通過(guò)全球各國(guó)共同努力達(dá)成全球環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)。援助國(guó)向受援國(guó)無(wú)償或低償提供環(huán)境可持續(xù)相關(guān)的商品、服務(wù)、技術(shù)、資本等要素，幫助受援國(guó)可持續(xù)地利用資源并實(shí)施環(huán)境污染治理，并就建立健全受援國(guó)環(huán)境可持續(xù)相關(guān)法律和政策等提供咨詢(xún)服務(wù)。

（三）環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助對(duì)于中國(guó)的重要意義

1.維護(hù)總體國(guó)家安全

2014年，習(xí)近平首次提出“總體國(guó)家安全觀”。2014年4月15日，習(xí)近平在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全;既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全;既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全;既重視自身安全，又重視共同安全。我們要構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。2020年，習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，要求“積極推進(jìn)國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法制等重要領(lǐng)域立法”?！读?xí)近平出席中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年11月18日。這些安全理念和要求的提出將中國(guó)對(duì)于與環(huán)境緊密相關(guān)的生態(tài)安全、資源安全、生物安全的關(guān)注程度上升到了前所未有的高度。在國(guó)際上，生態(tài)安全、生物安全、糧食安全、資源能源安全等非傳統(tǒng)安全也已上升為高度政治性的議題。環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助不僅可以有效改善受援國(guó)的環(huán)境質(zhì)量，預(yù)防和緩解受援國(guó)的環(huán)境災(zāi)害，防止環(huán)境難民引發(fā)的暴力沖突風(fēng)險(xiǎn)，也有利于鞏固援助國(guó)與受援國(guó)之間的外交關(guān)系，穩(wěn)定資源能源等大宗商品供應(yīng)。因此，環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助是維護(hù)與環(huán)境相關(guān)的外部安全、非傳統(tǒng)安全和共同安全的重要政策工具。

2.打造綠色發(fā)展引擎

“援助、貿(mào)易、投資一體化”是國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的大趨勢(shì)。環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助與貿(mào)易和投資政策配合，可以促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)生物科技和清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)走出去，從而為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供新動(dòng)能，也為提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、開(kāi)辟綠色國(guó)際市場(chǎng)創(chuàng)造了新的契機(jī)，進(jìn)而發(fā)揮環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助在推動(dòng)發(fā)展新格局的形成、綠色“雙循環(huán)”的構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中的戰(zhàn)略引擎作用。

3.樹(shù)立負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象

環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助也是中國(guó)履行國(guó)際環(huán)境保護(hù)義務(wù)、樹(shù)立中國(guó)負(fù)責(zé)任環(huán)境保護(hù)大國(guó)形象的重要政策工具。2020年，國(guó)家主席習(xí)近平在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會(huì)“守護(hù)地球”主題邊會(huì)致辭中指出：“我們要秉持人類(lèi)命運(yùn)共同體理念……加大應(yīng)對(duì)氣候變化力度、深入推進(jìn)清潔能源轉(zhuǎn)型、構(gòu)筑尊重自然的生態(tài)系統(tǒng)”。《習(xí)近平出席二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十五次峰會(huì)第一階段會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年11月22日。通過(guò)環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助，可以向發(fā)展中國(guó)家傳播中國(guó)在資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，幫助受援國(guó)更好地平衡生態(tài)、生計(jì)和發(fā)展三者的關(guān)系，從而提高中國(guó)在國(guó)際環(huán)境治理領(lǐng)域的影響力。同時(shí)，也可以通過(guò)環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助有力回應(yīng)某些西方國(guó)家所謂的“中國(guó)環(huán)境威脅論”及關(guān)于“一帶一路”倡議的負(fù)面言論，從而為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作營(yíng)造更良好的國(guó)際輿論環(huán)境和海外發(fā)展環(huán)境。

4.參與全球環(huán)境治理

2018年，習(xí)近平在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的六項(xiàng)重要原則，其中包括“深度參與全球環(huán)境治理”?！锻苿?dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年2月1日。2020年，習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)上發(fā)表重要講話(huà)指出，中國(guó)將“用生態(tài)文明理念指導(dǎo)發(fā)展，采取有力政策行動(dòng)，積極參與全球環(huán)境治理”?！读?xí)近平在聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)上發(fā)表重要講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年10月1日。同年，習(xí)近平在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十五次峰會(huì)第一階段會(huì)議上的講話(huà)指出：“要加大生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)際合作力度……凝聚更多共識(shí)，形成更大合力，共同建設(shè)清潔美麗的世界，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存?！薄读?xí)近平出席二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十五次峰會(huì)第一階段會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年11月22日。要實(shí)現(xiàn)上述承諾和呼吁，最重要的政策工具就是環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助。作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)要構(gòu)建人類(lèi)環(huán)境命運(yùn)共同體，參與并引領(lǐng)全球環(huán)境治理，增強(qiáng)國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)和影響力，需要以環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助為先導(dǎo)和抓手持續(xù)發(fā)力。

二、全球環(huán)境可持續(xù)國(guó)際發(fā)展援助融資分析

融資是全球環(huán)境可持續(xù)國(guó)際發(fā)展援助的核心議題，要促進(jìn)全球環(huán)境可持續(xù)首先應(yīng)該解決融資缺口問(wèn)題。僅憑發(fā)展中國(guó)家自身的財(cái)力目前還難以滿(mǎn)足環(huán)境可持續(xù)的融資需求，國(guó)際發(fā)展援助已成為環(huán)境可持續(xù)治理的主要資金來(lái)源，在促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家環(huán)境可持續(xù)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。環(huán)境可持續(xù)國(guó)際發(fā)展援助存在兩個(gè)融資渠道，即多邊渠道和雙邊渠道。其中，多邊基金和多邊銀行是最主要的環(huán)境可持續(xù)多邊援助融資主體，OECD發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）的30個(gè)成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)可以代表環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資主體。

（一）多邊援助融資

1.環(huán)境可持續(xù)多邊基金匡算

開(kāi)展全球環(huán)境可持續(xù)融資的多邊基金主要為全球環(huán)境基金（GEF）和綠色氣候基金（GCF）。全球環(huán)境基金每四年進(jìn)行一輪融資，1991—2022年共融資約1084億美元，年平均融資約34億美元。支持項(xiàng)目包括生物多樣性、氣候變化、國(guó)際水域、土壤退化、化學(xué)品和廢棄物、臭氧層空洞等領(lǐng)域。綠色氣候基金作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》設(shè)立的資金機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》提出的控制全球升溫在2攝氏度以?xún)?nèi)的目標(biāo)提供資金支持。2015—2020年綠色氣候基金融資總額約212億美元，年平均融資約35億美元。從加總數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2020年，環(huán)境可持續(xù)援助多邊基金累計(jì)融資1174億美元，年平均約39億美元，2018年融資額最高，達(dá)到132億美元（圖1）。

2.環(huán)境可持續(xù)多邊銀行匡算

開(kāi)展全球環(huán)境可持續(xù)融資的多邊銀行主要包括世界銀行集團(tuán)（WBG）、美洲開(kāi)發(fā)銀行（IDB）、非洲開(kāi)發(fā)銀行（AfDB）、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行（EBRD）和亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）。世界銀行集團(tuán)支持的環(huán)境可持續(xù)項(xiàng)目主要包括環(huán)境政策與機(jī)構(gòu)、氣候變化、水資源管理、生物多樣性、自然災(zāi)害管理、其他環(huán)境與自然資源管理等，1984—2020年累計(jì)報(bào)告項(xiàng)目的資金總額約670億美元，年平均約18億美元。美洲開(kāi)發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)融資項(xiàng)目主要包括能源、水資源和衛(wèi)生設(shè)施、環(huán)境與自然災(zāi)害三大類(lèi)，1961—2019年累計(jì)報(bào)告項(xiàng)目的資金總額約796億美元，年平均約13億美元。非洲開(kāi)發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)融資主要包括供水與衛(wèi)生、能源兩大類(lèi)，1961—2019年累計(jì)報(bào)告項(xiàng)目的資金總額約220億美元，年平均約4億美元。歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)項(xiàng)目主要有能源和自然資源兩大類(lèi)，1997—2019年累計(jì)報(bào)告項(xiàng)目的資金總額約355億美元，年平均約15億美元。亞洲開(kāi)發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)項(xiàng)目為氣候變化緩解和氣候變化適應(yīng)等，2011—2019年累計(jì)報(bào)告項(xiàng)目的資金總額約362億美元，年平均約40億美元。從加總數(shù)據(jù)來(lái)看，1961—2020年環(huán)境可持續(xù)多邊銀行累計(jì)報(bào)告項(xiàng)目的資金總額約2405億美元，年平均約40億美元（圖2）。

3.多邊融資總體匡算

總體來(lái)看，1991—2020年，環(huán)境可持續(xù)多邊援助累計(jì)資金總額超過(guò)2980億美元，年平均超過(guò)102億美元。21世紀(jì)前十年，環(huán)境可持續(xù)多邊援助融資呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，此后受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，融資規(guī)?？傮w呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)（圖3）。2019年，環(huán)境可持續(xù)多邊援助資金總額約220億美元。

（二）雙邊援助融資

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）成員國(guó)及歐盟機(jī)構(gòu)是全球環(huán)境可持續(xù)最主要的雙邊援助方，主要在生物多樣性、荒漠化、氣候變化減緩、氣候變化適應(yīng)和環(huán)境治理五個(gè)領(lǐng)域提供環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資。債權(quán)人報(bào)告系統(tǒng)（CRS）數(shù)據(jù)顯示，2002—2018年，環(huán)境治理和氣候變化減緩的融資規(guī)模居前兩位，總額均超過(guò)2000億美元，占DAC成員國(guó)及歐盟機(jī)構(gòu)雙邊援助總額的3.5%以上。氣候變化適應(yīng)的融資規(guī)模居第三位，總額約為1171億美元，占比約為2%。生物多樣性和荒漠化的融資規(guī)模依次居第四、五位，總額依次約為880億美元、387億美元，占比依次約為1.5%、0.7%（圖4）。

由于發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）債權(quán)人報(bào)告系統(tǒng)（CRS）可以將同一活動(dòng)標(biāo)記為多個(gè)目標(biāo)，所以生物多樣性、荒漠化、氣候變化減緩、氣候變化適應(yīng)和環(huán)境治理五類(lèi)項(xiàng)目互有重疊，這也反映了“里約三公約”是相互聯(lián)系和相輔相成的。但是，在匡算環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資時(shí)，不可以將以上五類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單加總，否則可能導(dǎo)致某些數(shù)據(jù)被多次計(jì)數(shù)。因此，這里采取兩種方法分別匡算環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資總額。方法一是包含上限取值法。將五大議題重疊關(guān)系簡(jiǎn)化為包含關(guān)系，取各國(guó)每年融資數(shù)值最大的議題代表其年度環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資規(guī)模。方法二是首要目標(biāo)疊加法。假設(shè)各項(xiàng)目的首要目標(biāo)互斥，1992 年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)，發(fā)表了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，以確定未來(lái)全球可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)原則。1998 年起，經(jīng)合組織開(kāi)始監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)以《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》提出的保護(hù)生物多樣性、應(yīng)對(duì)氣候變化和荒漠化治理為主要目標(biāo)的發(fā)展援助數(shù)據(jù)，并在官方發(fā)展援助匯報(bào)系統(tǒng)中加入 “里約標(biāo)簽”（Rio Marker），用于統(tǒng)計(jì)和測(cè)量發(fā)展援助項(xiàng)目對(duì)以上三大任務(wù)的貢獻(xiàn)度。經(jīng)合組織規(guī)定，援助國(guó)需要在提交給 DAC 的項(xiàng)目數(shù)據(jù)中將每一個(gè)援助項(xiàng)目打上“里約標(biāo)簽”分。舉例而言，若該援助項(xiàng)目將生物多樣性保護(hù)作為“首要”（primary）目標(biāo)，則得2分，表示該援助項(xiàng)目的直接目的是為了生物多樣性保護(hù);若該援助項(xiàng)目將生物多樣性保護(hù)視為“重要”（significant）目標(biāo)，則得1分，表示該項(xiàng)目明確提出了與保護(hù)相關(guān)的目標(biāo)，但并非首要目標(biāo)。即一個(gè)項(xiàng)目的首要目標(biāo)只能取上述五類(lèi)議題之一，可將各國(guó)每年標(biāo)記為首要目標(biāo)的項(xiàng)目資金加總以匡算其年度環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資規(guī)模。對(duì)各國(guó)分別用兩種方法進(jìn)行匡算，取兩個(gè)匡算值中的較大者進(jìn)行加總，結(jié)果可以作為DAC成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)環(huán)境可持續(xù)雙邊援助資金總額的近似值。

1.年度融資規(guī)模匡算

從融資規(guī)模來(lái)看，2002—2018年DAC成員國(guó)向環(huán)境可持續(xù)雙邊援助累計(jì)提供近4000億美元資金，年平均約235億美元。2010年以前，環(huán)境可持續(xù)雙邊援助金額增長(zhǎng)速度較快，最高達(dá)到約357億美元;2010年之后，基本上在300億美元上下波動(dòng)，2014年達(dá)到歷史峰值約385億美元。從占比來(lái)看，DAC成員國(guó)環(huán)境可持續(xù)雙邊援助總額在此時(shí)段的雙邊援助總額（近6萬(wàn)億美元）中約占6.7%。從年度變化來(lái)看，2015年之前，基本上穩(wěn)定在6%左右;2015年后受歐債危機(jī)影響，DAC成員國(guó)年度雙邊援助總額幾乎減半，從2014年的約5877億美元直接下降到2015年的約3160億美元。雖然環(huán)境可持續(xù)援助金額下降，但是占比明顯上升，并于2018年達(dá)到歷史峰值約11.9%（圖5）。

依據(jù)首要目標(biāo)金額，還可以觀察歷年來(lái)各議題的占比情況。在21世紀(jì)初，首要目標(biāo)為環(huán)境治理議題的項(xiàng)目金額在環(huán)境可持續(xù)雙邊援助總金額中占比超過(guò)50%，生物多樣性和荒漠化議題的項(xiàng)目資金占比基本上穩(wěn)定在20%以上。2010年后，氣候變化（包括減緩和適應(yīng)）議題的項(xiàng)目資金占比明顯擴(kuò)大，近年基本穩(wěn)定在40%～50%。

2.國(guó)家層面的融資規(guī)模匡算

從國(guó)家層面來(lái)看，日本是全球環(huán)境可持續(xù)第一大雙邊援助國(guó)，累計(jì)援助金額達(dá)到約1238億美元，其后依次是德國(guó)約630億美元、法國(guó)約472億美元、歐盟機(jī)構(gòu)約365億美元、美國(guó)約280億美元，英國(guó)、挪威、瑞典的累計(jì)援助資金均超過(guò)100億美元。日本、德國(guó)、法國(guó)、歐盟機(jī)構(gòu)和美國(guó)這前五大環(huán)境可持續(xù)雙邊援助組織貢獻(xiàn)了DAC成員國(guó)約75%的援助金額。其中，日本占DAC成員國(guó)雙邊援助總額的近1/3，德國(guó)約占16%，法國(guó)約占12%，歐盟機(jī)構(gòu)約占9%，美國(guó)約占7%。從前五大組織的年度資金變化來(lái)看，日本在2010年和2014年達(dá)到歷史高點(diǎn)，其中2014年達(dá)到歷史峰值約133億美元，此后顯著下降，2018年繼續(xù)保持全球第一約82億美元;德國(guó)和法國(guó)自2008年以后雙邊援助融資增長(zhǎng)較快;歐盟2014年以后也出現(xiàn)快速增長(zhǎng);美國(guó)相對(duì)平穩(wěn)，近年來(lái)基本穩(wěn)定在20億～40億美元（圖6）。

（三）整體匡算

1.全球環(huán)境可持續(xù)援助融資規(guī)?？锼?/p>

對(duì)環(huán)境可持續(xù)多邊援助融資數(shù)據(jù)和雙邊援助融資數(shù)據(jù)進(jìn)行加總，可得到全球環(huán)境可持續(xù)援助融資規(guī)模及年度變化趨勢(shì)。2002—2018年，全球環(huán)境可持續(xù)援助融資總額達(dá)到6457億美元，年平均約380億美元。2010年之前，全球環(huán)境可持續(xù)援助融資金額增速較快，2010年后呈現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)趨勢(shì)。2018年，全球環(huán)境可持續(xù)援助融資額達(dá)到歷史峰值，約600億美元（圖7）。從資金占比來(lái)看，多邊援助融資與雙邊援助融資的金額比值大致在3/7至1之間波動(dòng)。近年來(lái)，多邊援助融資在環(huán)境可持續(xù)援助融資總額中的占比穩(wěn)定在40%上下。

2.中國(guó)作為受援國(guó)接受環(huán)境可持續(xù)援助融資規(guī)?？锼?/p>

2002—2018年，中國(guó)累計(jì)接受全球環(huán)境可持續(xù)援助融資達(dá)345億美元。其中，多邊環(huán)境可持續(xù)援助融資約171億美元，雙邊環(huán)境可持續(xù)援助融資約174億美元，兩個(gè)渠道的融資總額相當(dāng)。從年度規(guī)模來(lái)看，2007年中國(guó)受援金額達(dá)到峰值，約33億美元。近年來(lái)，中國(guó)受援規(guī)模顯著下降，2018年僅約7億美元。從中國(guó)接受環(huán)境可持續(xù)援助資金占全球環(huán)境可持續(xù)援助資金的比重來(lái)看，2002年約占22%，此后急劇下降，自2009年以后，中國(guó)受援金額的占比均在5%以下，2018年僅占1%（圖8）。

三、概念界定和路徑探索

從前述融資分析可以看出，在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域，目前尚未明確界定環(huán)境可持續(xù)的概念和范疇，相關(guān)探索幾乎全部集中于具體議題層面，且涵蓋范圍相當(dāng)寬泛。探討環(huán)境可持續(xù)國(guó)際發(fā)展援助，需要首先對(duì)其進(jìn)行清晰的概念界定，并在此基礎(chǔ)上探討環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中的主流化路徑選擇問(wèn)題。

（一）國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的環(huán)境可持續(xù)界定

1.環(huán)境可持續(xù)的涵蓋范圍

可持續(xù)是當(dāng)前國(guó)際發(fā)展的核心議題，環(huán)境則是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出“為了可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)應(yīng)是發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)整體部分，不能脫離這一進(jìn)程來(lái)考慮”。如果將人類(lèi)生產(chǎn)生活視為一個(gè)巨系統(tǒng)，環(huán)境可持續(xù)則涵蓋了輸入端的資源（包括土地、生物、礦產(chǎn)、水、海洋等自然資源和文化文物資源）保護(hù)，人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的合理利用（包括節(jié)能、減排等）以及輸出端的污染（包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染、噪聲污染和放射性物質(zhì)污染等）治理。即國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的環(huán)境可持續(xù)議題囊括了前端保護(hù)、中端利用和末端治理三大板塊。

2.國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的環(huán)境可持續(xù)議題

在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域，具體的環(huán)境可持續(xù)議題主要包括生物多樣性、荒漠化、全球氣候變化、水資源管理、災(zāi)害管理、能源與基礎(chǔ)設(shè)施、污染預(yù)防與清潔生產(chǎn)（清潔能源）、原住民、土地權(quán)屬和財(cái)產(chǎn)權(quán)、金融、韌性城市等。USAID， “Sector environmental guideline construction”， Nov. 2， 2020， https：//www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1860/SectorEnvironmentalGuidelines_Construction_2017.pdf，Oct. 21， 2021.目前國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成了一系列相關(guān)的國(guó)際條約、公約、準(zhǔn)則（表1），它們可以為全球環(huán)境可持續(xù)提供行為規(guī)范。

（二）環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中的主流化路徑

1.環(huán)境可持續(xù)主流化的界定

當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)于環(huán)境主流化的定義為：“在國(guó)際、國(guó)家、地方和部門(mén)發(fā)展政策、規(guī)劃、融資和行動(dòng)決策中，將相關(guān)環(huán)境問(wèn)題納入其中”。Dalal-Clayton B， Bass S， The Challenges of Environmental Mainstreaming： Experience of Integrating Environment into Development Institutions and Decisions， London： International Institute for Environment and Development （IIED）， 2009.要實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)，必須通過(guò)國(guó)際組織、政府機(jī)構(gòu)、非政府組織和私營(yíng)部門(mén)的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)集體努力，因而需要環(huán)境可持續(xù)在非環(huán)境部門(mén)的“主流化”過(guò)程。環(huán)境可持續(xù)的主流化是指將環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)利用和污染治理整合到非環(huán)境部門(mén)的政策和行動(dòng)中。

環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中的主流化是將環(huán)境可持續(xù)置于對(duì)外援助政策制定和項(xiàng)目執(zhí)行的優(yōu)先位置，將前端資源保護(hù)、中端合理利用和末端污染治理納入對(duì)外援助項(xiàng)目的全周期。保證對(duì)外援助在服從和服務(wù)于中國(guó)外交戰(zhàn)略和國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，致力于實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并以環(huán)境可持續(xù)援助推動(dòng)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展。

2.環(huán)境可持續(xù)主流化的路徑選擇

國(guó)際發(fā)展援助通常可以分為三類(lèi)，即戰(zhàn)略援助、人道主義援助和發(fā)展援助。每類(lèi)對(duì)外援助追求的目標(biāo)也不相同。戰(zhàn)略援助從特定外交戰(zhàn)略出發(fā)，主要追求政治目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)特定的政治目的，鞏固或提升援助國(guó)的國(guó)際政治地位和影響力;人道主義援助主要對(duì)發(fā)生自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭(zhēng)等人為災(zāi)害的地區(qū)提供援助，目的是拯救生命，舒緩不幸狀況及維護(hù)人類(lèi)尊嚴(yán);發(fā)展援助追求綜合效益目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)綜合效益的最大化，改善受援國(guó)人民生活，幫助受援國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展援助通常與貿(mào)易、投資等國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作相結(jié)合以實(shí)現(xiàn)互利共贏。

將環(huán)境可持續(xù)納入國(guó)際發(fā)展援助主要是通過(guò)人道主義援助和發(fā)展援助兩個(gè)途徑。從人道主義援助角度出發(fā)，防止自然災(zāi)害導(dǎo)致的人道主義危機(jī)和災(zāi)后環(huán)境修復(fù)是人道主義援助中的重要議題，而將環(huán)境影響評(píng)估納入人道主義援助行動(dòng)也同樣受到關(guān)注。從發(fā)展援助角度出發(fā)，增加環(huán)境可持續(xù)援助項(xiàng)目是促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)主流化最直接的途徑，而在發(fā)展援助尤其是設(shè)施類(lèi)援助工程中引入環(huán)境評(píng)估則是體現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)主流化的重要方式。通過(guò)人道主義援助和發(fā)展援助的環(huán)境可持續(xù)主流化，可以達(dá)到資源保護(hù)、合理利用、污染治理三大核心目標(biāo)。上述行動(dòng)的前提是提升援外主管部門(mén)的環(huán)境可持續(xù)意識(shí)并制定系統(tǒng)的環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助規(guī)劃，基礎(chǔ)則是為環(huán)境可持續(xù)援助提供充足的融資支持（圖9）。

四、環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中主流化的政策建議

近年來(lái)，中國(guó)高度重視生態(tài)環(huán)境，將保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、污染防治、可持續(xù)發(fā)展確立為基本國(guó)策并積極參與國(guó)際合作，認(rèn)真履行應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性治理、荒漠化治理以及防治化學(xué)品污染等國(guó)際環(huán)境條約義務(wù)，取得了舉世矚目的成效。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)除了自身要順利履約以外，還在承擔(dān)更多全球環(huán)境可持續(xù)責(zé)任方面被國(guó)際社會(huì)報(bào)以期望。在環(huán)境可持續(xù)領(lǐng)域，中國(guó)的角色正在逐步從主要受援國(guó)轉(zhuǎn)向援助國(guó)，從而貢獻(xiàn)更強(qiáng)的中國(guó)力量。但是，中國(guó)環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助的理念和實(shí)踐尚處于萌芽階段，環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助的方式主要集中在技術(shù)培訓(xùn)（如林業(yè)保護(hù)、防治荒漠化援外培訓(xùn)）、物資贈(zèng)予（如野生動(dòng)物巡護(hù)設(shè)備和森林資源保護(hù)物資）、成套項(xiàng)目（如自然保護(hù)研究中心建設(shè)）以及贈(zèng)款等，項(xiàng)目規(guī)模和資金規(guī)模都相對(duì)較小。要全面促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)在中國(guó)對(duì)外援助中的主流化，需從政策制定、項(xiàng)目執(zhí)行和融資支持三個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。

（一）總體政策建議

1.提高援外部門(mén)環(huán)境可持續(xù)意識(shí)

提高援外主管部門(mén)乃至整個(gè)涉外部門(mén)的環(huán)境可持續(xù)意識(shí)是將環(huán)境納入發(fā)展主流的首要條件。主管部門(mén)應(yīng)認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境可以塑造一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展路徑，發(fā)展路徑反過(guò)來(lái)決定環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量。Tucker G， Bubb P， deHeer M， et al， Guidelines for Biodiversity Assessment and Monitoring for Protected Areas， Cambridge： The King Mahendra Trust for Nature Conservation， Nepal and the UNEP-World Conservation Monitoring Centre， 2005.應(yīng)將環(huán)境可持續(xù)治理與受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，將環(huán)境作為援外政策制定的優(yōu)先事項(xiàng)，并推動(dòng)受援國(guó)將環(huán)境可持續(xù)納入其國(guó)家戰(zhàn)略和部門(mén)政策，支持受援國(guó)為保護(hù)、治理和可持續(xù)地利用環(huán)境而進(jìn)行治理體系創(chuàng)新，加強(qiáng)與環(huán)境可持續(xù)相關(guān)的基礎(chǔ)研究工作，推動(dòng)環(huán)境可持續(xù)立法。USAID， “Environmental and natural resource management framework”， Nov. 5， 2019， https：//www.usaid.gov/documents/1865/environmental-and-natural-resource-management-framework-pdf， Nov. 2， 2020.國(guó)際層面，應(yīng)注重與伙伴國(guó)家在全球環(huán)境治理和多邊環(huán)境協(xié)定方面加強(qiáng)合作，通過(guò)多邊國(guó)際論壇、高層對(duì)話(huà)等方式推動(dòng)環(huán)境可持續(xù)進(jìn)入主流發(fā)展話(huà)語(yǔ)體系。

2.制定環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

深度參與全球環(huán)境治理，需要規(guī)劃先行，謀定而后動(dòng)。中國(guó)應(yīng)結(jié)合對(duì)外援助目標(biāo)及海外發(fā)展目標(biāo)，主動(dòng)規(guī)劃、主動(dòng)布局，形成南南合作框架下環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)就中國(guó)環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助制定明確的援助目標(biāo)、指導(dǎo)原則、實(shí)施路線(xiàn)和職能分工，根據(jù)全球資源耗竭和污染威脅分析并結(jié)合制度因素具體擬定受援對(duì)象，使援助的影響和效率最大化。從區(qū)域來(lái)看，中國(guó)環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助應(yīng)向“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家及非洲等生態(tài)敏感區(qū)傾斜，尤其要注重與東南亞等周邊國(guó)家在生物多樣性、水資源管理等方面的跨境合作;從領(lǐng)域來(lái)看，可重點(diǎn)向國(guó)際社會(huì)推廣中國(guó)在荒漠化治理、生物多樣性旗艦種保護(hù)及保護(hù)地建設(shè)等領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加大氣候變化治理相關(guān)國(guó)際合作;從對(duì)象來(lái)看，中國(guó)可加強(qiáng)與歐盟及其成員國(guó)（如法國(guó)）在國(guó)際環(huán)境治理方面的合作，依托現(xiàn)有的國(guó)家層面合作，如《中法關(guān)于開(kāi)展國(guó)家公園體制建設(shè)的合作協(xié)議》及《中法關(guān)于落實(shí)部門(mén)間環(huán)保合作協(xié)定的環(huán)境保護(hù)合作行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）》，聯(lián)手深入推動(dòng)國(guó)際環(huán)境治理。

（二）具體實(shí)施建議

1.將環(huán)境影響納入發(fā)展援助項(xiàng)目評(píng)估

當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展援助項(xiàng)目主要是以公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施為主的成套項(xiàng)目，一些大型成套項(xiàng)目如公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及水電等能源項(xiàng)目，極易對(duì)受援國(guó)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。World Bank， “OP 4.01-Environmental assessment”， Jan. 1， 1999， http：//www.cawater-info.net/bk/dam-safety/files/op401-en.pdf， Nov. 19， 2020.由于環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，難以通過(guò)市場(chǎng)傳遞任何信號(hào)，所以必須通過(guò)政策將環(huán)境可持續(xù)價(jià)值強(qiáng)制性納入公共項(xiàng)目可行性分析和成本效益分析當(dāng)中。同時(shí)，將環(huán)境可持續(xù)作為評(píng)估援助有效性的重要指標(biāo)，將援助資金與所實(shí)現(xiàn)的相應(yīng)產(chǎn)出績(jī)效相關(guān)聯(lián)，并進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤評(píng)估。OECD/DAC Network on Development Evaluation， “Better criteria for better evaluation： Revised evaluation criteria definitions and principles for use”， Nov. 20， 2019， http：//www.oecd.org/dac/evaluation/revised-evaluation-criteria-dec-2019.pdf， Sep. 11， 2021.應(yīng)該將環(huán)境影響全面納入中國(guó)對(duì)外發(fā)展援助工程項(xiàng)目的前、中、后期評(píng)估。前期評(píng)估包括對(duì)區(qū)域環(huán)境敏感性和環(huán)境要素現(xiàn)狀開(kāi)展調(diào)查，并對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行深入了解和分析;中期評(píng)估包括在施工過(guò)程中針對(duì)各項(xiàng)具體環(huán)境問(wèn)題制定針對(duì)性的解決措施，以預(yù)防、削減、緩解或補(bǔ)償不良環(huán)境影響;后期評(píng)估包括對(duì)項(xiàng)目竣工和運(yùn)行的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，具體的評(píng)估內(nèi)容和視角涵蓋相關(guān)性、效率、產(chǎn)出、影響和可持續(xù)性等。Inter-American Development Bank（IDB）， “Ex post evaluation of the impact of the environmental mitigation measures for the Porce II hydroelectric power plant project”， Dec. 1， 2010， https：//publications.iadb.org/publications/english/document/Ex-post-Evaluation-of-the-Impact-of-the-Environmental-Mitigation-Measures-for-the-Porce-II-Hydroelectric-Power-Plant-Project.pdf， Nov. 19， 2020. Japan International Cooperation Agency（JICA）， “Cooperation strategy for natural environment conservation： Working toward a sustainable society that leaves no one behind”， Dec. 1， 2017， https：//www.jica.go.jp/activities/issues/natural_env/ku57pq00002cubqh-att/position_paper_natural_env_en.pdf， Sep. 14， 2020.

2.將環(huán)境可持續(xù)納入人道主義援助

人道主義援助行動(dòng)的核心目標(biāo)是在自然災(zāi)害、武裝沖突和流行病等危機(jī)下挽救生命并減輕痛苦。環(huán)境與人道主義援助之間存在諸多聯(lián)系：一方面，環(huán)境問(wèn)題經(jīng)常引致人道主義災(zāi)難;另一方面，人道主義援助行動(dòng)可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生積極或消極、直接或間接、短期或長(zhǎng)期影響。將環(huán)境可持續(xù)納入人道主義援助，可以降低援助成本、增強(qiáng)援助有效性，并降低產(chǎn)生持久災(zāi)難性負(fù)面影響的可能性。因此，在人道主義援助中應(yīng)該注重對(duì)災(zāi)害管理部門(mén)和環(huán)境管理部門(mén)的政策和行動(dòng)進(jìn)行整合，提高人道主義組織和救援人員與環(huán)境相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)和能力，加強(qiáng)人道主義與環(huán)境的關(guān)聯(lián)認(rèn)知并將環(huán)境置為優(yōu)先事項(xiàng)。此外，在人道主義援助監(jiān)測(cè)和評(píng)估中應(yīng)系統(tǒng)性地納入環(huán)境因素，并采用環(huán)境績(jī)效指標(biāo)評(píng)估人道主義援助成果。

3.增加環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助項(xiàng)目的規(guī)模和力度

中國(guó)應(yīng)在環(huán)境可持續(xù)援助專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)下，綜合考慮區(qū)域、領(lǐng)域、對(duì)象等多重因素的影響基礎(chǔ)，增加環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助的規(guī)模和力度，并制定一系列具體行動(dòng)計(jì)劃以指導(dǎo)環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助項(xiàng)目的實(shí)施。在資源保護(hù)領(lǐng)域，援助項(xiàng)目可集中于提高受援國(guó)的自然資源管理能力。一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的脆弱性與其管理自然資源的能力存在明顯關(guān)聯(lián)。對(duì)自然資源的不可持續(xù)開(kāi)發(fā)是環(huán)境退化以及隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的根源。中國(guó)可以?xún)?yōu)先幫助受援國(guó)保護(hù)自然保護(hù)地，如國(guó)家公園、野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)（包括保護(hù)區(qū)及緩沖區(qū)）。在可持續(xù)利用領(lǐng)域，應(yīng)該幫助受援國(guó)提高林地、牧場(chǎng)、農(nóng)地以及海洋資源等的利用率，改善其在打擊野生動(dòng)植物販運(yùn)和非法采伐、捕魚(yú)、采礦等方面的治理能力。同時(shí)，應(yīng)提供足夠的財(cái)政激勵(lì)以支持受援國(guó)停止不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)，從根本上斷絕資源耗竭、環(huán)境污染的驅(qū)動(dòng)因素。在污染治理領(lǐng)域，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)受援國(guó)的資金和環(huán)境技術(shù)支持，幫助受援國(guó)制定相關(guān)的環(huán)境污染和排放治理標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)注重加強(qiáng)清潔、安全供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助受援國(guó)改善公眾的健康和福祉。

（三）融資支持建議

1.進(jìn)一步盤(pán)活“中國(guó)氣候變化南南合作基金”

2015年9月，中國(guó)宣布出資200億元人民幣建立“中國(guó)氣候變化南南合作基金”以幫助其他發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，得到國(guó)際社會(huì)的一致好評(píng)，展現(xiàn)了中國(guó)積極參與氣候變化國(guó)際合作的負(fù)責(zé)任大國(guó)風(fēng)范。目前該基金所支持的項(xiàng)目主要是向受援國(guó)無(wú)償贈(zèng)送具有減緩或適應(yīng)氣候變化效應(yīng)的物資、與應(yīng)對(duì)氣候變化具有協(xié)同效應(yīng)的生態(tài)環(huán)保物資，并通過(guò)贈(zèng)送物資與受援國(guó)開(kāi)展低碳示范區(qū)建設(shè)等合作。由于項(xiàng)目類(lèi)型相對(duì)單一、金額較小，難以形成規(guī)模效應(yīng)和示范效應(yīng)。因此，可以考慮進(jìn)一步擴(kuò)大受援范圍，參考中老合作萬(wàn)象賽色塔低碳示范區(qū)，建設(shè)一系列低碳示范區(qū)項(xiàng)目，打造應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作的典范，逐步擴(kuò)大“中國(guó)氣候變化南南合作基金”的國(guó)際影響力。

2.每年按一定比例安排環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助資金

充足的財(cái)政資金支持對(duì)于環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助至關(guān)重要。中國(guó)可將經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)平均環(huán)境可持續(xù)援助占雙邊援助的比例作為參考，在當(dāng)前每年約200億元人民幣對(duì)外援助資金中劃出5%～10%（即年均10億～20億元人民幣），用于環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助項(xiàng)目、其他發(fā)展援助項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估以及人道主義援助項(xiàng)目中的環(huán)境保護(hù)和修復(fù)等。

3.加強(qiáng)環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助的多元化融資支持

首先，除加強(qiáng)環(huán)境可持對(duì)外援助的財(cái)政支持以外，還應(yīng)在優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買(mǎi)方信貸即“兩優(yōu)貸款”中將環(huán)境可持續(xù)作為一項(xiàng)基本政策。“兩優(yōu)貸款”項(xiàng)目應(yīng)考慮對(duì)于環(huán)境的潛在影響、風(fēng)險(xiǎn)、成本和回報(bào)，將環(huán)境評(píng)估納入貸款項(xiàng)目可行性報(bào)告，并著力加強(qiáng)支持環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的金融支持。其次，應(yīng)暢通環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助的社會(huì)融資渠道。充分發(fā)揮非政府組織及企業(yè)在環(huán)境可持續(xù)國(guó)際合作中的重要作用，加強(qiáng)與國(guó)際非政府組織合作，培育具有國(guó)際影響力的非政府組織，積極推動(dòng)公私合作（PPP）模式在環(huán)境可持續(xù)對(duì)外援助中的應(yīng)用。最后，中國(guó)應(yīng)積極深化與世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)的務(wù)實(shí)合作，推動(dòng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、中資銀行等機(jī)構(gòu)開(kāi)展環(huán)境可持續(xù)投融資活動(dòng)，幫助更多的發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙贏。

〔責(zé)任編輯：來(lái)向紅〕