廣東省支持新型研發(fā)機構高質量發(fā)展政策體系研究

●余碧儀 何雨謙

新型研發(fā)機構作為在廣東最先萌芽的科技新業(yè)態(tài)，自1996年建立全國首家新型研發(fā)機構深圳清華大學研究院以來，并在全國范圍內率先出臺首個省級新型研發(fā)機構認定管理規(guī)范文件，隨后陸續(xù)出臺了促進新型研發(fā)機構發(fā)展的系列政策措施，積極統籌推進全省新型研發(fā)機構建設工作，在全國形成重要引領示范作用。同時，新型研發(fā)機構是個新生事物，在發(fā)展中仍存在許多問題。本文從新型研發(fā)機構的培育認定、支持發(fā)展建設、監(jiān)督管理等維度，系統研究廣東省支持新型研發(fā)機構高質量發(fā)展政策，同時提出現有政策體系中存在的問題，并提出優(yōu)化完善的政策建議。

一、廣東省新型研發(fā)機構政策發(fā)展概況

廣東新型研發(fā)機構的培育發(fā)展一直處于全國領先地位。1996年12月，深圳市政府與清華大學簽署合作共建協議，聯合共建深圳清華大學研究院，為全國最早建立的新型研發(fā)機構[1]。2015年，廣東省先后出臺《關于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》《關于支持新型研發(fā)機構發(fā)展的試行辦法》，率先在全國范圍內開展省級新型研發(fā)機構的認定與支持工作。2016年，《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》修正出臺，以立法的形式要求各級人民政府應給予新型研發(fā)機構多種方面的扶持政策。2017年，《關于新型研發(fā)機構管理的暫行辦法》印發(fā)實施，是全國首個省級新型研發(fā)機構建設發(fā)展的規(guī)范性文件，明確了新型研發(fā)機構的主要功能與管理部門職責，細化省級新型研發(fā)機構申報認定條件與程序、管理與評估等相關規(guī)定，進一步規(guī)范新型研發(fā)機構的管理，促進新型研發(fā)機構的健康發(fā)展。

2019年1月，廣東省政府印發(fā)實施《關于進一步促進科技創(chuàng)新的若干政策措施》，在突破新型研發(fā)機構體制機制障礙方面提出多項創(chuàng)新型舉措，加快推進實現新型研發(fā)機構高質量發(fā)展。同年9月，《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》修訂通過，以立法形式要求地市加快推進新型研發(fā)機構建設。

隨后，新型研發(fā)機構建設在全國各地興起，上海、江蘇、河北等省市陸續(xù)開展新型研發(fā)機構的培育與建設工作，并得到了中央政府的高度關注。李克強總理在2018年和2019年的國家科學技術獎勵大會上，先后兩次指出要大力發(fā)展面向市場的各類新型研發(fā)機構[2]。2019年，科技部印發(fā)《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》，首次在全國層面對新型研發(fā)機構的定義、功能定位、符合條件、管理機制、政策措施及績效評價等提出要求和指導意見，并提出各地方可在促進新型研發(fā)機構發(fā)展的政策措施上開展先行先試。2021年，國家修訂后《中華人民共和國科學技術進步法》，明確支持新型研發(fā)機構實施現代化的建設發(fā)展模式。2022年10月，結合當前新的發(fā)展形勢及新型研發(fā)機構實際管理要求以及基于優(yōu)化管理新型研發(fā)機構的實際需求，廣東重新制定出臺《廣東省新型研發(fā)機構管理辦法》，在新型研發(fā)機構的功能定位、認定條件、管理評價、支持發(fā)展等方面進行了補充完善和明確。

表1 廣東層面出臺支持新型研發(fā)機構發(fā)展的主要政策法規(guī)

二、廣東省新型研發(fā)機構認定管理

科技部的指導意見和廣東省的管理辦法，對新型研發(fā)機構的單位性質、功能定位、機構特性、建設模式做出了明確的規(guī)定[3]。新型研發(fā)機構可分為科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）、事業(yè)單位和企業(yè)三類單位性質，但必須為獨立法人機構；新型研發(fā)機構具有明確的功能定位和業(yè)務發(fā)展方向，并以開展基礎與應用基礎研究、技術開發(fā)、科技成果轉化與產業(yè)化、創(chuàng)業(yè)與孵化育成等科技創(chuàng)新和成果轉化產業(yè)化為主要業(yè)務，而非從事生產制造、教育教學、檢驗檢測、園區(qū)孵化運營等非創(chuàng)新性業(yè)務[4]。新型研發(fā)機構突出其體制機制創(chuàng)新，具備建設主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化以及用人機制靈活化等機構特性。廣東省新型研發(fā)機構一般采取合作共建的方式建設，需由建設主體單位需與廣東省相關部門、地方政府或行業(yè)龍頭企業(yè)簽訂共建合作協議，合作協議和建設方案作為新型研發(fā)機構的考核評估依據。

（一）廣東省級新型研發(fā)機構認定管理

目前，廣東省級新型研發(fā)機構認定管理根據建設目的，主要分為新型研發(fā)機構常規(guī)認定、粵東西北地區(qū)新型研發(fā)機構建設、高水平創(chuàng)新研究院建設三類建設與認定方式。三類新型研發(fā)機構的申報認定均要求建設單位須具備健全的治理機制、規(guī)范的內控管理制度、高效的市場化體制機制等創(chuàng)新性體制機制；同時具備一定資產規(guī)模和相對穩(wěn)定的資金來源、能夠滿足開展研發(fā)試驗服務等所必需條件設施與科研場地、具有高水平領軍人才及創(chuàng)新團隊等研發(fā)條件，但在具體的研發(fā)條件上設置了差異化的建設指標。其中，新型研發(fā)機構常規(guī)認定以加強省級對地市建設新型研發(fā)機構的指導與支持為主要目的，主要對各地市重點支持并建設成效較好的地市新型研發(fā)機構給予認定。區(qū)別于常規(guī)新型研發(fā)機構認定，粵東西北新型研發(fā)機構和高水平創(chuàng)新研究院建設則以引進國內外高端創(chuàng)新資源落戶廣東為主要目的，優(yōu)先支持在高新區(qū)引進建設，并適當降低對粵東西北新型研發(fā)機構的研發(fā)條件建設標準，給予粵東西北傾斜支持，強化粵東西北地區(qū)的布局高端創(chuàng)新資源。

表2 廣東省級新型研發(fā)機構認定條件對比

（二）市級新型研發(fā)機構建設政策

除省級新型研發(fā)機構外，廣東鼓勵并支持各地市研究制定符合地市發(fā)展實際的新型研發(fā)機構發(fā)展的政策措施，并以立法形式明確地市應在科研項目、儀器設備購置等方面給予支持。近年來，廣州、佛山、東莞等多地市均針對市級新型研發(fā)機構培育認定與支持出臺了專項政策文件，各地市新型研發(fā)機構的認定標準、重點支持的領域均體現了自身的產業(yè)發(fā)展特色。

表3 廣東各地市出臺新型研發(fā)機構專項支持政策

三、支持新型研發(fā)機構發(fā)展的主要舉措

廣東目前主要從給予建設經費支持、強化創(chuàng)新資源要素保障、創(chuàng)新管理體制機制等多方面舉措，支持新型研發(fā)機構高質量發(fā)展。

（一）給予建設經費支持

廣東省科技廳設立“促進新型研發(fā)機構高質量發(fā)展”專項資金，建立省、市、區(qū)多級財政聯動支持機制，擇優(yōu)給予新型研發(fā)機構建設經費資助扶持，同時鼓勵各級政府設立扶持新型研發(fā)機構發(fā)展的專項資金。目前廣東省級層面的新型研發(fā)機構資助專項主要分為機構啟動建設經費資助和初創(chuàng)期建設補助兩類財政支持[5]。其中，對經評估優(yōu)秀的高水平研究院和粵東西北地區(qū)新型研發(fā)機構，省財政按照建設內容和評估檔次，分別給予兩類研發(fā)機構最高1000萬元和2000萬元的建設經費支持，用于新型研發(fā)機構的建設發(fā)展；對創(chuàng)辦期不超過5年且未獲得過初創(chuàng)期建設補助的省級新型研發(fā)機構，省財政以獎勵性后補助方式，按照機構初始投入擇優(yōu)給予10%，支持金額最高為500萬元的初創(chuàng)期建設補助。

（二）強化創(chuàng)新資源要素保障

廣東現行的粵府2015年1號文、粵府〔2019〕1號文、粵科規(guī)范字〔2022〕10號文等政策提出多項舉措強化保障新型研發(fā)機構的科技人才、科研儀器設備購買、科研用地、運營收益等各類創(chuàng)新資源要素。如，科技人才方面，新型研發(fā)機構聘用人才可享受省和地市相關人才相關引進優(yōu)惠政策；科研儀器設備購置方面，新型研發(fā)機構經核定后可享受進口科研用儀器設備相關進口稅收免征政策；科研用地保障方面，新型研發(fā)機構經核定后可享受“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策；科研用地保障方面，優(yōu)先安排、優(yōu)先審批新型研發(fā)機構的科研建設發(fā)展項目用地，納稅有困難的新型研發(fā)機構可免征或減免房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

（三）支持新型研發(fā)機構管理體制機制改革創(chuàng)新

新型研發(fā)機構作為區(qū)別于傳統科研機構、高校、企業(yè)、事業(yè)單位的“四不像”科技新業(yè)態(tài)，必須持續(xù)深化在科研、投資、運營管理等方面的制度創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新[6]。廣東省在新型研發(fā)機構體制機制創(chuàng)新改革一直走在全國全列，提出多項突破性舉措打破制約新型研發(fā)機構發(fā)展的體制機制障礙。如粵府〔2015〕1號文提出新型研發(fā)機構在政府項目承擔等方面享受國有科研機構待遇；允許國有資產的新型研發(fā)機構自行制訂科研儀器設備采購管理辦法及設備運營管理辦法，自主開展設備采購及運營管理；賦予涉及財政資金參建的事業(yè)單位類新型研發(fā)機構最高3000萬元的投資決策權；高校、科研機構的科研人員在新型研發(fā)機構取得的業(yè)績可同時認定為共建單位的業(yè)績等。

四、廣東省新型研發(fā)機構政策體系存在的問題

（一）配套支持政策不完善、財政支持力度不足

廣東省目前大部分新型研發(fā)機構屬于無行政級別、無人員編制、無固定財政經費撥款的“三無”科研機構單位[7]，這導致新型研發(fā)機構既有事業(yè)單位屬性，又必須具備完善的市場化運行機制，政策支持力度相對不足。同時，新型研發(fā)機構在不同的建設發(fā)展階段政策訴求有所不同。在建設起步階段，機構自身造血功能尚未完善，需要大規(guī)模資金投入保證機構生存；在建設發(fā)展成熟期，機構的各方面運行機制制度趨于成熟，則需要營造良好的發(fā)展環(huán)境促進機構快速壯大。因此，政府支持新型研發(fā)機構發(fā)展的政策支持重點應根據其建設階段有所側重。而當前廣東省支持新型研發(fā)機構的舉措主要集中初創(chuàng)期建設資助和科研資源要素保障等舉措上，針對建設初期的建設和科研經費穩(wěn)定性不足，針對建設中后期的金融、人才、用地等方面的政策支持舉措力度不大，制約了新型研發(fā)機構的可持續(xù)發(fā)展。

（二）多元主體管理的體制機制障礙尚未有效理順

廣東省的新型研發(fā)機構的一般需要由政府與建設單位合作共建，在機構總體建設中一般需接受參與建設的各級政府和建設依托單位的管理，機構的日常運營管理、經費使用、投資決策等業(yè)務活動主要遵循參照建設單位自身或上級建設單位內部管理規(guī)定，而建設單位自身或上級建設單位內部管理規(guī)定與屬地相關政策規(guī)定存在不相一致的現象。這容易導致即使省、市、區(qū)主管部門制定出臺了相關支持政策舉措，新型研發(fā)機構卻往往因為機構本身或建設單位性質復雜等多種約束因素而無法享受相關政策，形成了“管理兩頭靠、優(yōu)惠兩不靠”現象。

（三）財政經費使用與監(jiān)管存在多頭審計和國有資產管理問題

廣東目前的新型研發(fā)機構性質包括事業(yè)單位、民辦非企單位和企業(yè)三種類型，且一般涉及多級財政資金參與建設。機構性質和參與建設資金的復雜性導致新型研發(fā)機構容易出現財政經費使用多頭審計和國有資產管理問題。一是機構建設資金中的財政經費部分由各級財政、審計部門制定相關的經費使用和審計規(guī)范并分別開展審計工作，但不同部門對財政資金使用的審計標準不完全一致，導致新型研發(fā)機構在經費使用及監(jiān)管上面臨多頭監(jiān)管、標準不一的難題；二是粵府〔2019〕1號文雖然提出賦予新型研發(fā)機構更大的投資決策權，但在政策執(zhí)行過程中仍然面臨國有資產保值增值等管理問題，這很大程度上限制了新型研發(fā)機構自身的科技成果轉化孵化功能，降低了對產業(yè)化的支撐能力。

五、優(yōu)化完善的對策建議

（一）優(yōu)化完善新型研發(fā)機構全生命周期政策支持體系

根據新型研發(fā)機構的單位性質和發(fā)展階段，優(yōu)化完善各級政策扶持方式和內容。在機構發(fā)展起步期，各級政府應以財政資金扶持為主，強化對新型研發(fā)機構啟動建設經費的穩(wěn)定支持；在機構發(fā)展成熟期，政策支持方向應以消除制約機構發(fā)展的制度性障礙為主，強化新型研發(fā)機構在金融、人才、成果、國有資產處置等方面的政策保障，此時對新型研發(fā)機構的財政扶持應更多以后補助和普惠性的財政資助為主。

（二）按照屬地化原則享受廣東各級優(yōu)惠政策

為切實破解機構由于多元管理主體、多類法人性質造成的管理限制，廣東省應積極向國家爭取允許國家級科研機構和省部高校在粵設立的新型研發(fā)機構可按屬地管理原則享受廣東省政策；同樣，對于省外的高校和科研院所在粵設立的新型研發(fā)機構，遵循屬地化管理原則享受廣東各級政府的優(yōu)惠政策。

（三）強化各級管理部門的協同執(zhí)法

一是強化省市區(qū)各部門協同，通過多部門聯合出臺新型研發(fā)機構經費管理辦法等方式，強化政策銜接。二是各級科技管理部門應加強與審計、財政、稅務、金融、國資、工商等部門的溝通協調，為新型研發(fā)機構的財務審計、土地使用、資金融通、成果轉化和投資等事項提供便利。三是探索推動科技管理部門、審計部門、財政部門統籌開展新型研發(fā)機構的監(jiān)督評價工作，統一各部門的監(jiān)督評價內容和標準，逐步實現監(jiān)督檢查結果共享共用，有效避免多頭監(jiān)管、過度檢查、標準不一等問題。