基于青海省政策性森林保險實踐淺論

●雅努義

一、概論

林業(yè)是重要社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著維護生態(tài)安全、應(yīng)對氣候變化、促進(jìn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要使命。林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必然要求。開展森林保險，為保障生態(tài)安全、保護森林資源、鞏固林業(yè)建設(shè)成果、降低林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險、促進(jìn)林農(nóng)就業(yè)增收、保障林業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

二、青海省森林保險工作開展情況

2009年在青海省財政廳和保監(jiān)局大力支持下，青海省林草局啟動開展了省級財政森林保險保費補貼工作。充分征求各地林業(yè)部門及林農(nóng)的意愿，逐步擴大全省森林保險投保補貼區(qū)域。

2013年，全省森林保險納入國家森林保險政策性補貼試點范圍，參保范圍有了很大的提高，從2009年的30萬畝，保費52.5萬元，發(fā)展到2021年投保4332.79萬畝，保費6726.32萬元。參保主體涵蓋了林農(nóng)、林業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)、森林公園、自然保護區(qū)以及國有林場等幾乎所有類型的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。森林保險的風(fēng)險保障能力從1.5億元增加到433.9億元。保險險種從單一的公益林保險發(fā)展為經(jīng)濟林和林木種苗保險。森林災(zāi)害也從單一的火災(zāi)險規(guī)范為森林綜合保險，保險責(zé)任增加至13項。

公益林主要以林場為單位進(jìn)行投保；經(jīng)濟林、林木種苗主要以林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)個體投保為主。青海省根據(jù)財政部發(fā)布《關(guān)于2013年度中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼有關(guān)事項的通知》（財金〔2013〕73號）文件要求，根據(jù)全省的實際，制定各級財政補貼比例如表1。

保險理賠為林農(nóng)和林場災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)提供了重要的資金保障。賠付從2013年理賠9次，賠款金額96.35萬元；到2021年受理林業(yè)災(zāi)害理賠93次，賠款金額1754.59萬元。

三、青海省森林資源狀況及森林災(zāi)害情況

青海省地處長江、黃河、瀾滄江等流域的源頭，也是“中華水塔”重要的生態(tài)安全屏障。全省林地面積1.6億畝，森林面積6780萬畝，森林覆蓋率7.5%，森林蓄積量5010萬立方米。濕地面積達(dá)12215.4萬畝，居全國第一；占全省國土面積的11.3%，占全國濕地總面積的15.19%。三江源國家級自然保護區(qū)面積達(dá)15.23萬平方公里，是全國最大的國家級自然保護區(qū)。

表1 森林保險不同險種每畝財政補貼比例及費用（單位：畝、元）

表2 青海省歷年理賠情況統(tǒng)計表（單位：筆、萬元）

青海省海拔高，林區(qū)地域分布廣闊，且山大溝深，山勢陡峭，地形復(fù)雜，森林火災(zāi)、病蟲害治理難度大，森林防火任務(wù)艱巨。全力做好森林災(zāi)害預(yù)防工作，是加快林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，對促進(jìn)經(jīng)濟社會的發(fā)展具有極其重要的意義。青海省始終把森林災(zāi)害預(yù)防作為林業(yè)工作的頭等大事來抓，形成了由省到縣至各局（場）的森林防火指揮和森林病蟲害預(yù)防體系。從基礎(chǔ)工作抓起，積極配合保險經(jīng)營機構(gòu)加大保險政策培訓(xùn)和宣傳力度，努力使森林保險政策宣傳到每個林業(yè)企業(yè)、每個林農(nóng)和國有林場，提高社會對森林保險知曉率。

四、主要做法和成效

科學(xué)編制森林保險實施方案。青海省森林保險實施方案實行一年一方案，方案確定年度森林保險的品種、責(zé)任范圍和規(guī)模，根據(jù)各地的需求和有關(guān)會議精神編制年度森林保險實施方案，在征求省財政廳、銀保監(jiān)局、保險公司的意見后，由林業(yè)、財政和保監(jiān)聯(lián)合發(fā)文下發(fā)全省實施。

森林保險相關(guān)制度和措施進(jìn)一步形成和完善。2015年青海省出臺制定了《青海省政策性森林保險理賠操作及風(fēng)險管理服務(wù)規(guī)程（試行）》《青海省政策性森林保險災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《青海省林業(yè)保險理賠專家管理辦法》《青海省林業(yè)廳關(guān)于進(jìn)一步加強全省森林保險工作的通知》等規(guī)范性文件。2020年對《青海省政策性森林保險災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《青海省林業(yè)和草原保險理賠專家管理辦法》《青海省經(jīng)濟林保險條款》和《青海省林木種苗保險條款》等規(guī)范性文件和保險條款又進(jìn)行了修定。森林保險步入規(guī)范化、制度化管理，并取得了明顯成效。

不斷完善費率政策，適時提高保額標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)年度森林保險執(zhí)行情況，合理厘定保險費率和保額，2009—2018年公益林費率從3.5‰降至1.5‰，保額從500元/畝提高至1000元/畝；經(jīng)濟林費率從3.5‰增加到5‰，保額從500元/畝提高至1000元/畝。2018年，全省費率標(biāo)準(zhǔn)降至全國較低水平，保額提高到全國的較高水平，有效推動了森林保險提標(biāo)、增品、擴面工作。林木種苗保險青海省在全國率先開展，為全國開啟了林木種苗保險的先河。

增加保險責(zé)任，合理確定保險險種。森林保險責(zé)任從最初的火災(zāi)保險逐步規(guī)范為森林火災(zāi)險等為主的13種自然災(zāi)害森林綜合保險。險種從單一的公益林保險增加為經(jīng)濟林和林木種苗三種保險。建立了青海省較為完善的保險責(zé)任和險種架構(gòu)，有效推動了保險工作的開展。

建立專家?guī)?，科學(xué)開展理賠服務(wù)。為提高災(zāi)害理賠水平，2015年省林草局按照“主動、迅速、準(zhǔn)確、合理”的原則，組建理賠專家?guī)?，充分發(fā)揮專家在森林保險決策咨詢、風(fēng)險評估、爭議調(diào)解等方面中的作用，為快速準(zhǔn)確理賠提供了重要的技術(shù)支撐。2020年更新專家?guī)觳⑵溉螌＜?28人。在發(fā)生重大災(zāi)害時，保險機構(gòu)根據(jù)實際情況聘請林業(yè)、財政等有關(guān)方面的專家參加查勘、定損，按保險條款及相關(guān)規(guī)定核定損失金額。

加強技術(shù)培訓(xùn)，提高服務(wù)水平。省林草局聯(lián)合各保險公司定期組織理賠專家和技術(shù)人員開展森林保險培訓(xùn)班，據(jù)統(tǒng)計2014—2019年全省共舉辦各類森林保險培訓(xùn)班11期，培訓(xùn)人員650余人次，有效增強了專家和專業(yè)技術(shù)人員的履職能力和專業(yè)水平。

加強防災(zāi)減災(zāi)工作，提升基層防災(zāi)減災(zāi)能力和水平。2015年保險公司給基層配備辦公設(shè)備57.295萬元，涉及13個部門；2016年保險公司給28個基層林業(yè)服務(wù)站點配備了辦公設(shè)備，資金84萬元；2018年人保公司青海分公司利用森林保險防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)費97.14萬元，給42個投保單位配備防火器械和有害生物防治器械962件套；同時為全省5000名生態(tài)護林員購買人身意外險（團體意外傷害險、見義勇為意外傷害險）保費30萬元，每人60元，最高保額23.05萬元。

市場運作，協(xié)同推進(jìn)。打破了一家公司壟斷經(jīng)營的局面，競爭激勵機制基本形成。2010—2017年全省獲準(zhǔn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的只有中國人民保險公司一家，2018年將太平洋保險公司引入經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，2019年在省財政廳主持下，按照政府采購招標(biāo)形式吸納了中國人壽和大地保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。使經(jīng)營單位發(fā)展為四家，發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進(jìn)服務(wù)理念提升，形成互惠共贏，互促互進(jìn)的工作局面。

五、存在的問題

各地普遍存在森林保險業(yè)務(wù)的盲區(qū)，林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)等主體單位對政策性森林保險的知曉率和風(fēng)險防范意識，對森林保險的理解和信任還不夠，嚴(yán)重存在僥幸心理。保險條款特別是經(jīng)濟林條款有待進(jìn)一步細(xì)化，需專題調(diào)研、研究制定。青海省地大物博，財政經(jīng)濟總量相對較低，財政相對困難，普遍存在著部分縣級財政配套保費補貼和林場自繳保費較為困難的情況。

六、森林保險發(fā)展的建議

擴大林業(yè)保險覆蓋面。在不斷增強森林保險產(chǎn)品內(nèi)在吸引力的基礎(chǔ)上，結(jié)合重要林草產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，穩(wěn)步擴大關(guān)系民生和生態(tài)建設(shè)的大宗林產(chǎn)品保險覆蓋面下功夫，在提高小農(nóng)戶林業(yè)保險投保率上做文章，實現(xiàn)愿保盡保。積極探索依托國有林場和種植大戶，創(chuàng)新森林保險模式和財政支持方式，提高各地區(qū)林產(chǎn)品投保的積極性。鼓勵各地因地制宜開展優(yōu)勢特色林產(chǎn)品保險，逐步提高其占農(nóng)業(yè)保險的比重。

完善保險條款和費率擬訂機制。加強林業(yè)保險風(fēng)險區(qū)規(guī)劃研究，構(gòu)建林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險圖，進(jìn)一步研究完善主要公益林、林木種苗、經(jīng)濟林品種和草原保險示范性條款，為保險機構(gòu)產(chǎn)品開發(fā)、費率調(diào)整提供技術(shù)支持。建立科學(xué)的保險費率擬訂和動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)基于地區(qū)風(fēng)險的差異化定價，真實反映林草生產(chǎn)風(fēng)險狀況。

加強保險政策宣傳。積極配合保險經(jīng)營機構(gòu)加大保險政策培訓(xùn)和宣傳力度，努力使森林保險政策宣傳到每個林業(yè)企業(yè)、每個林農(nóng)和國有林場，提高社會對林草保險知曉率。

建議成立專門機構(gòu)，促進(jìn)管理能力提升。森林保險業(yè)務(wù)是一項復(fù)雜而且專業(yè)性強的工作，目前還在探索中開展，國家還沒有形成成熟的制度體系，相關(guān)制度還不能完全滿足指導(dǎo)和規(guī)范森林保險工作，進(jìn)一步與財政和銀保監(jiān)局協(xié)商溝通制定。

積極推動森林保險管理由“災(zāi)后賠償”向“災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后理賠并舉”轉(zhuǎn)變，包括設(shè)備共享、網(wǎng)點支持、物資投入、資金支持、技術(shù)應(yīng)用和手段創(chuàng)新等，充分體現(xiàn)“防勝于賠”的保險派生理念和職能。

開展無賠款優(yōu)待政策。對投保而無災(zāi)害的投保單位實行保費減免或少交一定比例的保費，進(jìn)一步調(diào)動投保單位的積極性，達(dá)到應(yīng)保盡保的目的。