放管服背景下科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理研究
——以A省屬地方科學(xué)院為例

●羅麗娜

黨的十八大以來,我國積極推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,加大對科技創(chuàng)新的支持,國家對科技投入大幅提升?？蒲性核鳛閲铱萍紕?chuàng)新體系中的重要組成部分和關(guān)鍵力量，獲得大量科研經(jīng)費(fèi)。以A省屬地方科學(xué)院為例，近十年科研經(jīng)費(fèi)大幅增長，從2012年2470萬元，增加到2022年8120萬元。為充分釋放創(chuàng)新活力,給科研人員松綁，國家陸續(xù)出臺多個(gè)科研經(jīng)費(fèi)管理改革政策文件，推行科研項(xiàng)目資金放管服，對科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理提出更高的要求。

一、科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革

習(xí)近平總書記明確要求，賦予科研人員更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機(jī)制束縛中解放出來。結(jié)合科研院所科研管理的特點(diǎn),“放”是指簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)，充分賦予科研人員更多經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán);“管”是指對創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管模式，為科研人員減負(fù)松綁;“服”是指更好地服務(wù)于科研人員,減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)?？蒲性核蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”改革內(nèi)容與關(guān)系見圖1。

2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》,提出“放管服”思路；2018年,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》,指出要建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制,減輕科研人員負(fù)擔(dān)；2021年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，提出要擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)。上述政策的出臺，為科研院所在改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理方面提供有力支撐。

以A省屬地方科學(xué)院為例，2021年被確定為A省“包干制”試點(diǎn)單位，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的科研經(jīng)費(fèi)管理體制，2021年印發(fā)《A省屬地方科學(xué)院省級財(cái)政科研項(xiàng)目包干制經(jīng)費(fèi)使用管理辦法(試行)》、2022年印發(fā)《A省屬地方科學(xué)院國家自然科學(xué)基金“包干制”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理規(guī)定（試行）》，允許科研人員在范圍內(nèi)自主調(diào)劑使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人經(jīng)費(fèi)支出審批權(quán)限，推行差旅費(fèi)“包干制”管理，提高績效支出比例，并將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與計(jì)提績效比例掛鉤，鼓勵(lì)科研人員加快資金使用進(jìn)度。實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制，承諾遵守科研倫理道德和作風(fēng)學(xué)風(fēng)誠信要求，不得截留、挪用、侵占科研經(jīng)費(fèi)。開展科研院所科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn),在某種意義上改變了科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理模式。

二、放管服”改革下科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制不健全，部門間存在信息壁壘

圖1 科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革內(nèi)容與關(guān)系

科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理主要涉及科研、財(cái)務(wù)及資產(chǎn)管理等部門。其中，科研部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)、結(jié)題等;財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目預(yù)算編制與調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行以及結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理;資產(chǎn)管理部門主要負(fù)責(zé)使用科研經(jīng)費(fèi)采購資產(chǎn)以及資產(chǎn)后續(xù)的管理。部門的信息平臺之間相互獨(dú)立，存在信息壁壘，很難得到有效的信息溝通。以A省屬地方科學(xué)院為例，科研開發(fā)處主要負(fù)責(zé)縱向科研項(xiàng)目管理，使用本單位的科研管理系統(tǒng)以及省科技廳項(xiàng)目系統(tǒng)等，產(chǎn)業(yè)處主要負(fù)責(zé)橫向項(xiàng)目管理、科技成果轉(zhuǎn)化等，通過定期審核報(bào)表等方式管理橫向項(xiàng)目；計(jì)劃財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)使用審核及監(jiān)督，二級單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的開支，使用省財(cái)政廳開發(fā)的預(yù)算一體化系統(tǒng)以及本單位內(nèi)控信息化平臺；院辦公室負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理，使用省財(cái)政廳開發(fā)的久其資產(chǎn)系統(tǒng)以及本單位內(nèi)控信息化平臺?？蒲泄芾聿块T無法及時(shí)掌握經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度、設(shè)備折舊報(bào)廢等財(cái)務(wù)信息，財(cái)務(wù)管理部門無法掌握科研項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、結(jié)題等信息，各部門缺少信息共享的途徑,導(dǎo)致科研管理工作效率低下、管理成本高等問題。A省屬地方科學(xué)院科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制見圖2。

（二）績效評價(jià)體系不科學(xué),科研成果價(jià)值難認(rèn)定

當(dāng)前科研院所科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)體系還停留在較低的水平，現(xiàn)行的評價(jià)體系存在評價(jià)方式單一、重定量輕定性、考核主體行政化、評價(jià)周期機(jī)械化、評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分等問題。以A省屬地方科學(xué)院為例,科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)由計(jì)劃財(cái)務(wù)處牽頭開展并報(bào)送結(jié)果至省財(cái)政廳，財(cái)務(wù)部門受部門職能所限，著重管理科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對科研成果缺乏科學(xué)的評價(jià)，建立的績效評價(jià)體系，大多是對論文、專利的數(shù)量進(jìn)行考核（見表1），無法對科研成果的價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，容易導(dǎo)致科研項(xiàng)目應(yīng)付式結(jié)項(xiàng),最后導(dǎo)致課題研究實(shí)用性不強(qiáng)。

圖2 A省屬地方科學(xué)院科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制

表1 A省屬地方科學(xué)院2022年某科研項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)

（三）信息化水平不高，業(yè)務(wù)流程繁瑣

財(cái)務(wù)信息化水平不高，線上審批后還需要線下遞交紙質(zhì)材料，耗費(fèi)科研人員大量時(shí)間和精力。且經(jīng)費(fèi)報(bào)銷要求較細(xì)，科研人員易出現(xiàn)填寫不規(guī)范等情況導(dǎo)致報(bào)銷憑證返修。財(cái)務(wù)人員自身工作量繁重，無法為科研人員提供更多的幫助。雖然《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》提出要減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)，全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度，但目前科研財(cái)務(wù)助理的實(shí)際落實(shí)情況有待進(jìn)一步加強(qiáng),配備科研財(cái)務(wù)助理的科研項(xiàng)目一般是重點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目等經(jīng)費(fèi)較多的項(xiàng)目類型,而大部分項(xiàng)目其經(jīng)費(fèi)難以獨(dú)立配備科研財(cái)務(wù)助理。專業(yè)科研財(cái)務(wù)助理的數(shù)量缺口仍然較大,科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍在專業(yè)性和穩(wěn)定性上都還有待提高。以A省屬地方科學(xué)院為例，探索在建立科研財(cái)務(wù)助理制度的過程中，存在資金來源困難、科研助理能力不足等問題，該省科技廳從促進(jìn)就業(yè)的角度，為科研院所與應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生牽線搭橋，既解決大學(xué)生就業(yè)問題，又為科研院所輸送科研助理人才，但推行難度大，暫未取得進(jìn)展。

三、“放管服”下優(yōu)化科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理措施

（一）建立尊重科研生態(tài)的科研經(jīng)費(fèi)新型管理體制

科研院所實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理在我國仍處于起步探索階段,建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向、誠信評價(jià)體系為前提、激勵(lì)與監(jiān)督并舉的科研經(jīng)費(fèi)管理體制依然任重道遠(yuǎn)。在省財(cái)政預(yù)算一體化改革背景下，科研院所所有資金皆納入預(yù)算系統(tǒng)管理，包括縱向科研經(jīng)費(fèi)及橫向科研經(jīng)費(fèi)。納入預(yù)算系統(tǒng)管理的資金由省財(cái)政廳進(jìn)行績效監(jiān)管,省財(cái)政廳雖未對財(cái)政資金使用管理“一刀切”，但受限管理成本，無法完全根據(jù)科研規(guī)律和特點(diǎn)來對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績效監(jiān)管。政府部門應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)及管理系統(tǒng)優(yōu)化,建立尊重科研生態(tài)的科研經(jīng)費(fèi)新型管理體制。另外,進(jìn)一步加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單的宣傳，督促科研人員不踩制度“紅線”；進(jìn)一步完善科研誠信系統(tǒng)，及時(shí)通報(bào)違反負(fù)面清單的科研人員，防范經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用。

（二）建立科研信息化大平臺

為了使得科研資金提質(zhì)增效,科研院所應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù),整合現(xiàn)有資源，促使科研管理系統(tǒng)及財(cái)務(wù)、財(cái)政部門信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息共享，建立項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、經(jīng)費(fèi)支出、政府采購、財(cái)務(wù)報(bào)銷、課題驗(yàn)收、績效評價(jià)等于一體的科研信息化大平臺,實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路,讓科研人員少跑腿”的目標(biāo)?？蒲腥藛T在信息化平臺可實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)申請、報(bào)銷、查看經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度等功能，及時(shí)便捷全方位了解項(xiàng)目執(zhí)行情況，大大減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)?？蒲性核懈鱾€(gè)部門也可以通過平臺及時(shí)準(zhǔn)確了解科研項(xiàng)目的整體情況,降低管理成本?？蒲行畔⒒笃脚_有助于構(gòu)建科研誠信數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，對實(shí)施科研誠信承諾制、建立終身追責(zé)制度提供了技術(shù)支持。

（三）優(yōu)化成果評價(jià)體系

科研成果評價(jià)不應(yīng)單純地看一定期間內(nèi)的論文數(shù)量或者一味追求SCI的發(fā)表率，需要建立符合科學(xué)創(chuàng)新規(guī)律的成果評價(jià)體系。首先，科研具有漸進(jìn)性和成果階段性的特點(diǎn),科研成果評價(jià)體系應(yīng)加強(qiáng)中長期評價(jià)、后評價(jià)和成果回溯,客觀評價(jià)科研成果，激勵(lì)科研人員潛心研究。其次，科研成果的類別不同，評價(jià)的方法也應(yīng)不同：科學(xué)價(jià)值成果,重點(diǎn)評價(jià)在新發(fā)現(xiàn)、新原理、新方法方面的獨(dú)創(chuàng)性貢獻(xiàn);技術(shù)價(jià)值成果,重點(diǎn)評價(jià)解決產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)問題,特別是“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)問題方面的成效;經(jīng)濟(jì)價(jià)值成果,重點(diǎn)評價(jià)推廣前景、預(yù)期效益等;社會價(jià)值成果,重點(diǎn)評價(jià)在解決公共安全、生態(tài)環(huán)境等問題方面的成效。

（四）全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度

科研財(cái)務(wù)助理制度是具有中國特色的科技治理創(chuàng)新，解決了一些長期困擾科研經(jīng)費(fèi)管理的問題。科研院所推進(jìn)科研財(cái)務(wù)助理制度,將切實(shí)減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)。一方面探索建立多項(xiàng)目共同聘用科研財(cái)務(wù)助理模式,由科研院所牽頭統(tǒng)籌管理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申請，降低項(xiàng)目聘請科研財(cái)務(wù)助理的經(jīng)濟(jì)成本和管理成本，讓該制度惠及廣大科研人員。另一方面要提升科研財(cái)務(wù)助理的專業(yè)能力,科研財(cái)務(wù)助理不應(yīng)淪為“貼發(fā)票”“跑腿”的助理，要當(dāng)好科研人員的智囊與參謀，加強(qiáng)財(cái)務(wù)與科研工作的有效銜接，讓科研經(jīng)費(fèi)管理更具有科學(xué)性,真正解放科研人員、激發(fā)創(chuàng)新活力。

四、小結(jié)

當(dāng)前,科研院所正在推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)系統(tǒng)性改革。在制度上,通過制訂更加符合科研實(shí)際需求的經(jīng)費(fèi)管理政策,例如“包干制”管理辦法，有效釋放科技創(chuàng)新動(dòng)能,激發(fā)創(chuàng)新活力,更好發(fā)揮項(xiàng)目資金績效;在具體落實(shí)上，要打通政策落地“最后一公里”，健全科研績效管理機(jī)制，探索構(gòu)建科研信息化大平臺，落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度，確?？蒲腥藛T真正享受到改革紅利。