深化高校紀檢監(jiān)察體制改革的主要問題之思考*

上海應用技術大學 李健

以習近平總書記為核心的黨中央正在推進深化國家監(jiān)察體制改革，這項改革事業(yè)意義深遠，影響巨大。黨先后對全面推開改革試點工作、修改憲法、制定監(jiān)察法、設立監(jiān)察機關作出部署。高校既是立德樹人的重要場所，也是為全社會樹立風清氣正典范的重要場所，肩負著“為黨育人、為國育才”的重要任務。另一方面，高校歷來也是各種思想激烈碰撞乃至交鋒的領域，在面臨著陣地之爭的同時也面臨著腐敗侵蝕，高校有些領域廉政風險高，腐敗有存量也有增量，管黨治黨形勢復雜敏感。在此情況下，深化高校紀檢監(jiān)察體制改革是完善黨和國家監(jiān)督體系的重要部分，筆者對于改革所涉及的主要問題進行思考并且提出完善建議，希望為順利推進改革貢獻智慧。

一、深刻認識深化高校紀檢監(jiān)察體制改革的重要意義和內涵要求

深化高校紀檢監(jiān)察體制改革具有重要的意義，具體包括：

第一，堅持和加強黨對高校紀檢監(jiān)察工作領導的必然要求。我國《憲法》第一條確定了黨在各項工作中牢不可破的領導地位。紀檢監(jiān)察工作作為一種政治工作，必須將對黨絕對忠誠放在首位，堅決維護習近平總書記在黨中央和全黨的核心地位，堅決維護黨中央的權威和集中統(tǒng)一領導地位。[1]高校作為培養(yǎng)黨和國家合格建設人才的重要場所，也應當在深化紀檢監(jiān)察體制改革的過程中牢牢聽從黨的領導。

第二，推進高校治理體系和治理能力現代化的重要舉措。任何組織的治理都離不開監(jiān)督，離開了監(jiān)督的組織和體系，都將在“野蠻生長”中走向衰敗。深化高校紀檢監(jiān)察體制改革，是從監(jiān)督的角度完善高校治理體系，依法依規(guī)進行紀檢監(jiān)察，有利于推動高校治理能力現代化發(fā)展。

第三，推動高校在新時代全面從嚴治黨的重要保證。高校從嚴治黨，需要從嚴抓好紀律作風，懲處違規(guī)違紀問題。深化高校紀檢監(jiān)察體制改革，有利于從高校教職工，尤其是黨員教職工的思想作風層面推動作風建設工作，從而有效預防和打擊高校腐敗事件。

深化推進高校紀檢監(jiān)察體制改革的內涵要求如下：

第一，紀檢監(jiān)察體制改革背景?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》與《中華人民共和國監(jiān)察法》均于2018年通過，這兩個文件都為紀檢監(jiān)察體制改革提供了方向指導和法律依據，也明確了四級監(jiān)察機關層級體制及職責，與同級紀委合署辦公，賦予了這四級監(jiān)察機關全部監(jiān)察調查權，享有完全的監(jiān)察權能。上述頂層設計，將給國家治理體系和治理能力現代化帶來一場深刻的變革。高校作為我國事業(yè)單位的重要組成部分，也應當在黨的領導下，依照法律法規(guī)，推動高校紀檢監(jiān)察體制改革，從而實現黨縱覽全局、領導各方的作用與目標。

第二，深化推進高校紀檢監(jiān)察體制改革與的國家一體推進黨的紀律檢查體制改革，以及國家監(jiān)察體制改革和紀檢監(jiān)察機構改革的區(qū)別與聯系。高校紀檢監(jiān)察體制改革與上述改革的聯系在于，根據《監(jiān)察法》第十五條，公辦的教育、科研等單位中從事管理的人員應受監(jiān)察機關的監(jiān)察。因此，必須依據《監(jiān)察法》推動高校紀檢監(jiān)察體制改革，保證相關人員能充分受到國家監(jiān)察機關的監(jiān)督。二者之間的主要區(qū)別在于，高校并不屬于前文所述四級紀檢監(jiān)察機關序列，僅享有部分監(jiān)察調查權，不享有完全的監(jiān)察權能，囿于工作業(yè)務量及監(jiān)察對象狀況等原因，高校紀檢監(jiān)察內設機構設置沒有四級紀檢監(jiān)察機關齊備，人員配備遠少于四級紀檢監(jiān)察機關。因此，深化高校紀檢監(jiān)察體制改革，需要結合高校自身的實踐，不能生搬硬套法律法規(guī)以及黨中央的頂層設計。[2]只有將作風建設和教學實踐相結合，才能順利推動高校紀檢監(jiān)察體制改革，使其發(fā)揮應有的效果。

二、完善高校紀律檢查體制改革的基礎性制度

改革與完善高校的紀律檢查體制是一項整體性與系統(tǒng)性的工作，而完善其中的基礎性制度則是重中之重，將起到至關重要的作用，具體來說：

第一，落實“雙重領導”體制建設，推進紀檢體制程序化、具體化、制度化。建立健全高校紀委的領導機制是高校紀檢監(jiān)察體制改革的明確要求，應當明確高校紀委與黨委的關系，實行高校黨委和黨組織關系所在地地方紀委雙重領導機制。[3]上級紀委監(jiān)委要加強對高校紀委的指導工作，形成報告工作制度、監(jiān)督檢查機制、溝通協作機制、服務保障機制、數據信息報送機制、業(yè)務培訓機制等工作機制。

第二，貫徹“一報告兩為主”，加強紀檢工作獨立性和權威性。高校內部的紀檢監(jiān)察工作有其特殊性，由于校內崗位變動和人員流動相對較慢，紀檢監(jiān)察工作的獨立性和權威性更容易受到“人情”的影響。為了避免這一問題，應當完善相應制度，增強紀檢工作的獨立性和權威性。以上海為例，規(guī)范市管高校紀委書記、副書記人選的提名和考察工作，以市紀委會同市委組織部或市教衛(wèi)工作黨委為主，提名和考察市管高校紀委書記人選。同時，以市紀委會同市管高校黨委為主，提名和考察市管高校紀委副書記人選，并根據干部管理權限嚴格考核。明確問題線索處置管理和案件辦理權限，對線索處置情況全程登記備案，形成完備的責任管理鏈條。

第三，高質量高效率地實現“轉職能、轉作風、轉方式”，依法依規(guī)履職。高校紀委要嚴格落實“三轉”，紀檢監(jiān)察人員應當退出與履行監(jiān)督職責無關的領導小組和機構。[4]同時，要加強對學校內部具有監(jiān)督管理職能的部門和組織落實監(jiān)督責任的監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。堅持從嚴執(zhí)紀，強化程序意識、精準思維，以黨章黨規(guī)黨紀為尺，實事求是，依照黨規(guī)黨紀和法律法規(guī)履行職責、開展工作。

第四，加強紀檢監(jiān)察干部隊伍建設。紀檢監(jiān)察工作的有效開展，有賴于建設一支高水平、高素質的紀檢人才隊伍。高校紀委根據高校辦學層次和規(guī)模配備足以承擔紀檢工作任務的專職紀檢干部外，還應健全高校二級紀檢組織，著力推進設置與紀檢監(jiān)察相關的機構和崗位。具體而言，應當在基層黨委設立紀委，由黨委副書記兼任紀委書記或設置專職紀委書記，在黨總支部、直屬黨支部設紀檢委員等。

三、深入推進高校監(jiān)察派駐改革

過去作為內設監(jiān)督機構，高校紀檢監(jiān)察主要以黨員干部為主要監(jiān)督對象，由于在查辦案件與監(jiān)督取證方面權能有限，導致在信訪和問題線索處置中的調查手段較為簡單，處置權限較少，法律依據不足，對綜合運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”缺乏實踐操作的豐富思路，被戲稱為“沒有牙齒的老虎”。因此，推進監(jiān)察派駐改革，是堅持正確辦學方向，確保對行使公權力的黨員干部、公職人員的監(jiān)督全覆蓋的必然要求，既是開創(chuàng)體制歷史的一項舉措，也是消除權力監(jiān)督無法覆蓋的地帶，健全監(jiān)督管理體制的必然之舉。根據現行規(guī)定，高校紀委由黨員大會或者黨員代表大會選舉產生，是一級紀委、不是黨委工作部門，既在黨委領導下履行職責，又可以對黨委進行同級監(jiān)督。上級紀委監(jiān)委通過任命紀委書記為監(jiān)察專員、設置監(jiān)察專員辦公室，賦予其監(jiān)察職能，使紀委具有了雙重身份，把代表上級監(jiān)委的監(jiān)察監(jiān)督職責和通過選舉賦予紀委的紀律監(jiān)督職責集中于一身，履行紀律監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的雙重職責，從而實現黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督的全覆蓋。具體建議如下：

第一，科學設置高校紀檢監(jiān)察機構。落實高校紀檢監(jiān)察體制改革的任務，要嚴格執(zhí)行“雙重領導”“兩個為主”要求，健全高校紀檢監(jiān)察組織架構，理順組織關系。以上海為例，市紀委監(jiān)委在學校設立監(jiān)察專員辦公室，與紀委合署辦公，不再保留監(jiān)察室（處）。監(jiān)察專員辦公室不再負責學校領導班子應當履行的，與主體責任相關的日常工作，而是由市紀委監(jiān)委直接領導和統(tǒng)一管理。市紀委監(jiān)委任命學校紀委書記為監(jiān)察專員，充分發(fā)揮“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢，保障監(jiān)督執(zhí)紀的獨立性和權威性。[5]紀委副書記需協助監(jiān)察專員落實監(jiān)察專員辦公室相關工作。因為監(jiān)察專員的特殊身份，為理順管理體制，紀委副書記需充分發(fā)揮在紀委和監(jiān)察專員辦公室的中樞作用，承上啟下，有效拓展監(jiān)督范圍、強化監(jiān)督力度。

第二，用好高校紀檢監(jiān)察機構監(jiān)察權限。[6]以上海為例，依據《中華人民共和國監(jiān)察法》以及《關于深化中央紀委國家監(jiān)委駐派機構改革的意見》等相關文件，上海市紀委監(jiān)委印發(fā)了有關賦予市紀委監(jiān)委派駐機構監(jiān)察權等規(guī)定，賦予監(jiān)察專員辦公室部分監(jiān)察權和政務處分權等權利。

第三，依照高校實際，梳理監(jiān)察對象，明確監(jiān)督范圍和重點。監(jiān)察專員辦公室在依法依規(guī)履行紀律檢查工作職責的同時，還需要依據《中華人民共和國監(jiān)察法》等法律法規(guī)開展監(jiān)察工作，結合實際，加強對高校內所有的行使公權力的公職人員的監(jiān)督。具體包括：（1）明確重點監(jiān)督領域和范圍。根據學校特點，高校監(jiān)察專員辦公室可自行把控，適當調整重點監(jiān)督范圍，重點加強對學校二級學院、機關職能部處的領導人員以及在選人用人、招生考試、人員招聘、評聘評審、學術科研、基建后勤、物資采購、資產管理、校企經營、合作辦學等重要崗位上從事管理工作的人員的監(jiān)督，依法調查處置職務違法問題。但需要注意的是，重點監(jiān)督上述領域不代表放松對其他領域的監(jiān)督，監(jiān)察專員辦公室應當在重點關注上述權力和資源較為集中的領域的同時，做好對其他領域和部門的監(jiān)督工作。（2）動態(tài)監(jiān)管監(jiān)察對象。監(jiān)察專員辦公室負責監(jiān)察本校所有行使公權力的公職人員。此類監(jiān)察對象主要有兩種：一是在校具有行政職務的人員；二是擬制監(jiān)察對象，如正在行使公權力非行政人員。實際工作中，監(jiān)察專員辦公室應當根據不同崗位的特點和從事工作內容的變動，科學確定監(jiān)察對象的范圍，努力實現監(jiān)察工作覆蓋所有行使公權力的黨員干部、公職人員，更好進行紀法銜接。

四、著力推進紀檢監(jiān)察機構改革，確保紀檢監(jiān)察工作高效運轉

基于深化高校紀檢監(jiān)察體制改革的背景，為實現問題線索管理與審查調查、審查調查與審理職能分離，保障有力的機構設置目標，按照精簡高效、機構編制和人員配置向監(jiān)督執(zhí)紀一線傾斜的要求[7]，建議紀委、監(jiān)察專員辦公室下設三個內設機構。

（一）設立綜合辦公室

紀委與監(jiān)察專員辦公室合署辦公，因紀委辦公室與監(jiān)察專員辦公室存在層級不平衡問題，故不再保留紀委辦公室，設立綜合辦公室，對接市紀委監(jiān)委，聯絡協調校內外工作，確保紀檢監(jiān)察工作高效運轉。

該機構主要負責對接上級和有關單位，協調校內各個部門；負責專兼職紀檢監(jiān)察干部的內部監(jiān)督；組織紀檢監(jiān)察相關會議；起草工作文件；受理群眾信訪，登記管理問題線索，組織開展研判，報送案管等數據，審理科級及以下人員違紀違法案件，案件監(jiān)督管理；負責匯總開展政治生態(tài)分析；開展黨風廉政宣傳活動；負責文件流轉、紀檢監(jiān)察信息工作、印章管理、保密專線管理、檔案整理、資產管理等工作；完成上級和領導交辦的其他工作。

（二）設立監(jiān)督檢查室

學校為基層一線單位，紀委、監(jiān)察專員辦公室承擔著在校內落實中央八項規(guī)定精神、整治形式主義、官僚主義、為基層減負等多項專項治理工作，需要設立專門機構負責，以保證工作成效。

該機構的主要職責是協助校黨委加強全面從嚴治黨建設；負責對權利資源相對集中的選人用人、評聘評審、學術科研、基建后勤、物資采購等領域的日常監(jiān)督；根據工作需要，開展有關專項檢查和治理；通過專項檢查、列席重要會議、查閱資料等；負責審理學校紀委（監(jiān)察專員辦公室）立案審查調查的違反黨紀和職務違法案件；監(jiān)督落實處分執(zhí)行情況；協助開展對問題線索的處置工作；以及負責領導交辦的其他各項工作等。

（三）設立審查調查室

不再保留監(jiān)察室（處），需要設立專門的內設機構來承擔相關工作；落實市紀委監(jiān)委紀檢監(jiān)察體制改革中機構編制和人員配置向監(jiān)督執(zhí)紀一線傾斜的要求；落實市紀委監(jiān)委關于審查調查與審理分離的工作要求。

主要職責是負責調查和處置違紀違法問題的相關線索；初步核實和立案審查調查涉嫌違紀或者職務違法問題的線索；定期分析問題線索處置情況，剖析案例原因，提出有關建議；負責問題線索調查處置案卷的整理歸檔工作；負責領導交辦的其他各項工作等。[8]

通過設置綜合辦公室、監(jiān)督檢查室、審查調查室三個內設機構，實現監(jiān)督與執(zhí)紀、調查與審理、黨風與宣教、任務與考核的職責清晰、保障有力的機構設置目標。三個機構既能保障內部有制約有監(jiān)督，進一步為干部多崗位鍛煉提供機會，同時遇到重大案件的查處，也可以統(tǒng)一協調，集中力量，提高工作效率。

五、全面落實改革配套保障

（一）全面落實人員保障

（1）人員編制。根據學校黨員規(guī)模和上級紀委監(jiān)委的要求，建議每室至少配備兩名專職干部，監(jiān)督監(jiān)察室因為承擔了監(jiān)督和監(jiān)察的兩項職能，可以適當傾斜，配備三人。

（2）人員級別。內設機構設一名專職紀委副書記，專職紀委副書記協助監(jiān)察專員推進落實監(jiān)察專員辦公室相關工作。其余三室配備主任，為了發(fā)揮干部威信，級別建議不低于副處級，同時配備科級紀檢監(jiān)察員2-3名。

（3）考核培養(yǎng)。以上級紀委監(jiān)委為主考核紀委書記（監(jiān)察專員）、紀委副書記，其他紀檢監(jiān)察干部的考核由紀委、監(jiān)察專員辦公室會同組織人事部門進行，考核結果以紀委、監(jiān)察專員辦公室意見為主。加大對政治素養(yǎng)過硬、工作業(yè)績優(yōu)秀、敢于勇于擔當、達到一定任職年限的紀檢監(jiān)察干部培養(yǎng)使用力度，使紀委、監(jiān)察專員辦公室成為青年干部成長交流平臺。

（4）教育培訓。紀檢監(jiān)察工作的開展離不開紀檢監(jiān)察干部對黨紀黨規(guī)和法律法規(guī)的深入理解，離不開紀檢監(jiān)察干部過硬的政治素養(yǎng)和堅定的理想信念。換言之，負責紀檢監(jiān)察工作的干部應當在理論、思想和品德方面充分武裝，這樣才能更好地履行黨和國家交托的重任。因此，應重點加強紀檢監(jiān)察干部的政治素養(yǎng)、政策法規(guī)水平和業(yè)務能力教育培訓，推進高校紀檢監(jiān)察干部隊伍專業(yè)化建設。[9]將高校專職紀檢干部隊伍培養(yǎng)納入學校黨務干部培養(yǎng)體系，實行職務職稱雙線晉升。落實全員培訓，強化實踐鍛煉，積累實戰(zhàn)經驗，不斷提高業(yè)務本領，提升紀檢監(jiān)察干部深入研究和探索解決新時代新問題的自覺性、積極性，增強工作的前瞻性和指導性。

（二）全面落實經費保障

紀檢監(jiān)察工作的開展離不開經費的支撐，學校紀委應當加強與上級紀委監(jiān)委相關職能部門以及校內組織人事、財務資產、后勤保衛(wèi)等部門的溝通協調，合力推進改革，全面落實經費保障，確保各項工作開展。適當增加查辦案件、紀檢干部業(yè)務培訓、警示教育、相關工作配套設備等經費預算。

（三）全面落實設施保障

鑒于紀檢監(jiān)察工作具有特殊性和保密性，應當配備相應的場地或設施，保證工作獨立、保密、有序地進行開展。具體而言，應當根據工作要求，建設標準談話室，用于調查審查；建設學習談話室，用于提醒談話等；建設廉政檔案保密室，用于設立市紀委監(jiān)委保密專線、存放干部廉政檔案，配備保密專線及專用保密電腦。

六、完善高校紀檢監(jiān)察專責監(jiān)督機制

紀檢監(jiān)察工作需要從各個角度全方位切入，如此才能保證高校內部的每個行使職權的人與每一項職權都能得到充分有效的監(jiān)督，從而使得紀檢監(jiān)察工作落到實處。具體而言，深化高校紀檢監(jiān)察體制改革，需要從以下方面完善高校紀檢監(jiān)察的監(jiān)督機制。

第一，強化政治監(jiān)督，綜合運用四種形態(tài)，提高執(zhí)紀問責的精準度。高校紀委應把履行政治監(jiān)督作為首要責任，對二級單位貫徹落實“三大主體責任”的專項督查等方式，確保校內各級黨組織及辦學主體嚴把社會主義辦學方向，確保新時代黨的教育方針和重大決策部署落到實處。把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”[10]體現在高校管理的各項工作中。

第二，深耕細作日常監(jiān)督，履行監(jiān)督第一職責。紀檢監(jiān)察工作并非短期和一時的任務，而是長期的責任和擔當。日常監(jiān)督校內行使公權力的監(jiān)察對象，有利于將腐敗苗頭扼殺在搖籃里，避免出現重大違紀違法案件，給學校、社會和國家造成重大損失。高校紀委梳理高校監(jiān)察對象和廉政建設的風險點、關鍵人，促進用制度管人，用流程管事，監(jiān)督和制約權力運行。綜合運用平時觀察、談心談話、明察暗訪、輿情分析、受理信訪舉報、提出紀檢監(jiān)察建議等方式，做實做細日常監(jiān)督。[11]

第三，做實廉政教育，鞏固風清氣正的校園政治生態(tài)。高校紀委既肩負著監(jiān)督執(zhí)紀問責的職責，又擔負著培育人才的重任。因此，高校紀檢監(jiān)察體制改革要緊緊圍繞立德樹人這一根本任務，通過監(jiān)督執(zhí)紀，保障育人工作成效。一方面，營造良好的校園政治生態(tài)。高校紀委要深抓落實，將各級黨組織和廣大師生員工的思想認識統(tǒng)一到落實“兩個維護”的具體行動中，切實貫徹黨中央對高等教育的要求和習近平總書記的殷切期望，把握立德樹人的根本要求。另一方面，推進高校紀律教育和校園廉潔文化建設。重點在高校黨員干部和監(jiān)察對象中開展法治教育和紀律規(guī)矩學習教育，切實增強各級干部的規(guī)矩意識、紀律意識和法律意識。[12]高校紀委要督促黨委宣傳部等職能部門、二級院系（單位），通過多種途徑，采用多種形式，開展廉潔文化教育，提升廉潔文化在課堂中、在師生組織生活中，以及校園文化中的地位，浸潤、塑造和影響師生的行為，促使黨員干部和師生自覺抵御歪風邪氣，真正從根源上杜絕違反紀律甚至是違反法律的情況。

七、結論

深化高校紀檢監(jiān)察體制改革，需要多角度、深層次進行推進。在思想理論層面，應當深刻認識深化高校紀檢監(jiān)察體制改革的重要意義和內涵要求。在制度層面，應當完善高校紀律檢查體制的基礎性制度，推進高校監(jiān)察派駐改革，以及推進監(jiān)察機構改革，并完善高校紀檢監(jiān)察的專責監(jiān)督機制。同時，在配套保障層面，應當全面落實人員培養(yǎng)、經費供給和設施建設，為高校監(jiān)察工作的開展保駕護航。