工業(yè)土地過(guò)渡期探索——以上海市零星工業(yè)地塊為例

橙志（上海）環(huán)保技術(shù)有限公司 田金鳳

目前，我國(guó)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的新形勢(shì)下，要求“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”。這就需要優(yōu)化區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體的空間格局，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)和規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提升城市發(fā)展硬實(shí)力和軟實(shí)力，聚焦解決城市發(fā)展中不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的突出問(wèn)題。

很多零星工業(yè)地塊因?yàn)楫a(chǎn)居共存、產(chǎn)業(yè)布局混亂、產(chǎn)業(yè)種類(lèi)過(guò)雜、行業(yè)集聚性不高、環(huán)保投訴、管理不規(guī)范等各種問(wèn)題限制了地塊發(fā)展；由于上位規(guī)劃對(duì)土地性質(zhì)和發(fā)展方向的調(diào)整，導(dǎo)致零星工業(yè)地塊不能持續(xù)長(zhǎng)久存在，探索工業(yè)地塊過(guò)渡期發(fā)展成為了亟待解決的問(wèn)題。本文以上海市零星工業(yè)地塊為例，開(kāi)展過(guò)渡期探索。在過(guò)渡階段，結(jié)合地塊現(xiàn)狀，梳理現(xiàn)有主要環(huán)境問(wèn)題和制約因素，規(guī)范污染治理和今后的產(chǎn)業(yè)引進(jìn)，全面落實(shí)“三線一單”制度，同時(shí)設(shè)置企業(yè)準(zhǔn)入條件，指導(dǎo)過(guò)渡期地塊的發(fā)展和環(huán)保管理，提出地塊后續(xù)調(diào)整、轉(zhuǎn)型和優(yōu)化發(fā)展建議，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提質(zhì)增效，確保區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

一、主要環(huán)境問(wèn)題

根據(jù)上海市零星工業(yè)地塊調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)主要環(huán)境問(wèn)題：

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（1）零星工業(yè)地塊由于開(kāi)發(fā)較早，產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)眾多，關(guān)聯(lián)度較小，未形成較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)；（2）零星工業(yè)地塊產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，多數(shù)產(chǎn)業(yè)缺少帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭型大項(xiàng)目作支撐，引進(jìn)項(xiàng)目的技術(shù)水平有待進(jìn)一步提高，未形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。

（二）產(chǎn)業(yè)布局

（1）零星工業(yè)地塊不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型布局稍顯雜亂，產(chǎn)業(yè)空間布局進(jìn)一步優(yōu)化難度較大；（2）在長(zhǎng)期滾動(dòng)開(kāi)發(fā)過(guò)程，已形成村落與企業(yè)的混雜布局，近年來(lái)零星工業(yè)地塊因?yàn)榫嚯x居民區(qū)較近，環(huán)保投訴較多。

（三）污染物控制

經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)存在環(huán)保設(shè)施設(shè)置不規(guī)范、廢氣污染物無(wú)組織排放、危廢庫(kù)設(shè)置不規(guī)范等。

（四）資源消耗

零星工業(yè)地塊內(nèi)現(xiàn)狀企業(yè)存在單位產(chǎn)值能耗、水耗高于上海市相應(yīng)行業(yè)平均水平的現(xiàn)象。

（五）環(huán)境管理

（1）零星工業(yè)地塊無(wú)完善的管理體系，未建立環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，未執(zhí)行日常監(jiān)測(cè)；（2）環(huán)境管理機(jī)構(gòu)不完善，尚未設(shè)立專(zhuān)職環(huán)境管理部門(mén)，企業(yè)環(huán)保檔案管理不完備；（3）未成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，未制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案；（4）部分企業(yè)存在環(huán)保手續(xù)不完善；（5）有少量企業(yè)近三年存在環(huán)保行政處罰、居民投訴等。

二、制約因素

通過(guò)上位規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)布局、地塊布局等，總結(jié)出制約因素如下：

（一）上位規(guī)劃

根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》，現(xiàn)狀零星工業(yè)地塊在遠(yuǎn)期規(guī)劃土地性質(zhì)部分調(diào)整為綠地或居住區(qū)或商業(yè)用地等其他土地性質(zhì)；根據(jù)《上海市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)“十三五”規(guī)劃》，“構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)城區(qū)—產(chǎn)業(yè)社區(qū)”+“零星工業(yè)用地”的“3+1”產(chǎn)業(yè)地塊空間布局體系，支持部分104、195和198區(qū)域有進(jìn)有退、動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)化布局。195區(qū)域以規(guī)劃引導(dǎo)、轉(zhuǎn)型調(diào)整、功能提升和融合發(fā)展為導(dǎo)向，198區(qū)域以規(guī)劃引導(dǎo)、生態(tài)優(yōu)先、減量調(diào)整為導(dǎo)向”。以上文件均對(duì)零星工業(yè)地塊（195和198地塊）具有制約因素。

（二）環(huán)境功能區(qū)布局

根據(jù)《上海市聲環(huán)境功能區(qū)劃（2019年修訂版）》，很多零星工業(yè)地塊位于1類(lèi)聲功能區(qū)或2類(lèi)聲功能區(qū)，對(duì)于地塊引入項(xiàng)目以及地塊項(xiàng)目的噪聲污染提出了更高要求。

（三）地塊布局

地塊內(nèi)外存在居民區(qū)，對(duì)地塊內(nèi)企業(yè)發(fā)展形成了制約作用，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染控制、環(huán)境管理等方面提出了更高的要求；地塊內(nèi)部分企業(yè)位于上風(fēng)向，且涉及廢氣排放，對(duì)下風(fēng)向的居民區(qū)存在影響。

三、優(yōu)化建議

根據(jù)零星工業(yè)地塊的現(xiàn)狀主要環(huán)境問(wèn)題、制約因素，對(duì)地塊提出優(yōu)化發(fā)展建議。

（一）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向優(yōu)化建議

（1）盡快制定地塊規(guī)劃。現(xiàn)狀零星工業(yè)地塊根據(jù)上位規(guī)劃，遠(yuǎn)期調(diào)整土地性質(zhì)，現(xiàn)狀不同產(chǎn)業(yè)之間縱橫交錯(cuò)，同時(shí)“產(chǎn)居共存”現(xiàn)象，限制了地塊的發(fā)展。地塊的未來(lái)發(fā)展方向以及地塊階段性存續(xù)時(shí)間尚未明確，因此很有必要制定一個(gè)覆蓋地塊的總體規(guī)劃，確定地塊的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)布局和過(guò)渡時(shí)段，指導(dǎo)地塊發(fā)展。

《關(guān)于在常態(tài)化疫情防控中進(jìn)一步創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保舉措更大力度支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，“支持各區(qū)探索開(kāi)展零星工業(yè)地塊區(qū)域環(huán)評(píng)，按照區(qū)域環(huán)評(píng)明確的規(guī)劃布局和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向放開(kāi)地塊內(nèi)的項(xiàng)目準(zhǔn)入限制，切實(shí)解決上述地塊二次開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)型升級(jí)中在項(xiàng)目落地難問(wèn)題”，為了規(guī)范地塊污染治理和今后的產(chǎn)業(yè)引進(jìn)，確保區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于無(wú)控制性詳細(xì)規(guī)劃的地塊可編制區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。

（2）轉(zhuǎn)變區(qū)塊發(fā)展思路，推進(jìn)區(qū)塊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。結(jié)合區(qū)域的建設(shè)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，應(yīng)緊緊抓住中國(guó)制造2025的戰(zhàn)略機(jī)遇期，充分利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)的發(fā)展新機(jī)遇，整合區(qū)域資源，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為重點(diǎn)，加快搭建制造產(chǎn)業(yè)鏈。在后續(xù)項(xiàng)目引進(jìn)過(guò)程中，加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的引入力度，以制造業(yè)智能化、綠色化、服務(wù)化發(fā)展為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整著力點(diǎn)，推動(dòng)地塊產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合、上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)地塊發(fā)展。

（3）嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入。應(yīng)從招商源頭開(kāi)始注重項(xiàng)目把關(guān)，遵循“發(fā)展一批、提升一批、限制一批、淘汰一批”的原則，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。新入駐企業(yè)在嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，按照產(chǎn)業(yè)鏈或者同類(lèi)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展思路進(jìn)行引進(jìn)，逐步形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)組團(tuán)。①地塊應(yīng)通過(guò)提高準(zhǔn)入門(mén)檻，建立地塊產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單，必須與國(guó)家和上海市的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向相符，必須與地塊產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向符合，對(duì)于現(xiàn)有清潔生產(chǎn)水平嚴(yán)重落后的企業(yè)，應(yīng)通過(guò)技術(shù)升級(jí)改造或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，逐步提高地塊產(chǎn)業(yè)能級(jí)，優(yōu)化地塊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。②優(yōu)先引進(jìn)符合產(chǎn)業(yè)政策且附加值高、低能耗、輕污染、低風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)含量的項(xiàng)目，對(duì)符合區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、有利于增長(zhǎng)地塊產(chǎn)業(yè)鏈、提高地塊循環(huán)經(jīng)濟(jì)水平、提高資源利用率和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮。

（二）布局優(yōu)化建議

（1）設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。為保證居住區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、減少?gòu)S群矛盾，現(xiàn)狀或規(guī)劃的環(huán)境敏感地塊周邊應(yīng)設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶。（2）功能布局優(yōu)化建議。按照污染源“梯度分布、邊界控制”的原則，對(duì)地塊的污染源布局進(jìn)行逐步調(diào)整優(yōu)化，將污染相對(duì)大的產(chǎn)業(yè)向遠(yuǎn)離居住區(qū)的地塊集聚。根據(jù)環(huán)辦大氣函［2017］1709號(hào)，建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行聲環(huán)境功能區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入，禁止在0、1類(lèi)區(qū)、嚴(yán)格限制在2類(lèi)區(qū)建設(shè)產(chǎn)生噪聲污染的項(xiàng)目。考慮到地塊發(fā)展的需要以及區(qū)域聲功能區(qū)劃，1類(lèi)建設(shè)區(qū)禁止建設(shè)有噪聲污染排放的項(xiàng)目，建議有條件建設(shè)區(qū)近期嚴(yán)格控制高噪聲企業(yè)入駐，確保廠界噪聲達(dá)到2類(lèi)或4類(lèi)功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提高土地利用效率優(yōu)化建議

（1）統(tǒng)一地塊管理。后續(xù)開(kāi)發(fā)中統(tǒng)一地塊管理，應(yīng)避免多頭管理造成的無(wú)統(tǒng)一發(fā)展思路和實(shí)施理解不一問(wèn)題。由地塊管理部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管控要求，以便實(shí)施宏觀調(diào)控和管理要求。

（2）進(jìn)一步提高土地利用效率。詳細(xì)梳理現(xiàn)有企業(yè)生產(chǎn)狀況，對(duì)于土地產(chǎn)出率低于《上海產(chǎn)業(yè)用地指南》（2019版）》中行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求的，積極推進(jìn)新的企業(yè)入駐，盤(pán)活存量土地。全面清理工業(yè)區(qū)內(nèi)空關(guān)廠房，促進(jìn)空關(guān)廠房的租賃，提高廠房的利用效率。

（四）地塊“三線一單”的控制要求

根據(jù)《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》，為適應(yīng)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理要求，環(huán)評(píng)應(yīng)落實(shí)“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（即“三線一單”）的約束。

（1）空間管制。根據(jù)“上海2035規(guī)劃”，地塊遠(yuǎn)期土地性質(zhì)調(diào)整，目前若無(wú)上級(jí)規(guī)劃，不宜新增工業(yè)用地，在原有閑置工業(yè)廠房?jī)?nèi)新引入生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)的制造業(yè)，推進(jìn)原有不符合產(chǎn)業(yè)定位的企業(yè)“騰籠換鳥(niǎo)”，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，后期根據(jù)上級(jí)具體的實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)行土地減量和轉(zhuǎn)型。對(duì)地塊內(nèi)外的敏感點(diǎn)設(shè)置產(chǎn)業(yè)控制帶，產(chǎn)業(yè)控制帶內(nèi)的工業(yè)用地，應(yīng)嚴(yán)格控制新建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入。

（2）環(huán)境質(zhì)量底線。以上海市總體、區(qū)域總體的環(huán)境質(zhì)量底線上線要求作為底線。

（3）資源利用上線。地塊工業(yè)產(chǎn)值水耗、工業(yè)產(chǎn)值能耗不得高于《上海產(chǎn)業(yè)能效指南(2018版)》平均水平以及對(duì)應(yīng)的行業(yè)平均水平。

（4）環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。根據(jù)地塊發(fā)展導(dǎo)向，禁止新建、擴(kuò)建環(huán)境污染大、風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目入園；禁止生產(chǎn)高VOCs含量有機(jī)溶劑型涂料、油墨和膠粘劑的新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目。禁止涉及一類(lèi)污染物排放的企業(yè)入駐。

四、結(jié)束語(yǔ)

基于諸多區(qū)位限制和新形勢(shì)的環(huán)保要求，零星工業(yè)地塊過(guò)渡期發(fā)展中，引進(jìn)低污染、高附加值的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，積極實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”，進(jìn)一步提升資源、能源利用效率、污染治理效率，嚴(yán)格按照環(huán)境準(zhǔn)入要求引進(jìn)項(xiàng)目，使地塊實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保雙贏的可持續(xù)。后期根據(jù)上級(jí)具體的實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)行土地減量和轉(zhuǎn)型。