鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新研究

中共衡東縣委黨校 鄧陽姣

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后農(nóng)村社區(qū)治理面臨的新挑戰(zhàn)

（1）公共認(rèn)同下滑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革瓦解了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村共同體，改變了農(nóng)村居民原有的活動范圍，弱化了村莊公共權(quán)威，急劇減少了構(gòu)成鄉(xiāng)村認(rèn)同的傳統(tǒng)要素，鄉(xiāng)村凝聚力嚴(yán)重下降，對社區(qū)的心理認(rèn)同和社會認(rèn)同嚴(yán)重降低，瓦解了社區(qū)成員之間的聯(lián)系機(jī)制，村民的公共精神受到?jīng)_擊，增加了農(nóng)村社區(qū)治理的難度。因此有學(xué)者指出，社區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)不是建房修路，而是應(yīng)該恢復(fù)公共精神。

（2）協(xié)同治理缺失。農(nóng)村社區(qū)治理是政府、村民、社會等主體通過協(xié)商合作的方式對農(nóng)村社會事務(wù)和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理的活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后，經(jīng)過一段時(shí)間的磨合，社會關(guān)系有所改善，但基層政府、村支兩委、農(nóng)村社會組織與群眾等行為主體之間矛盾依然存在，各行為主體各自追求自身利益最大化，最終導(dǎo)致協(xié)同治理成為一句空話。

（3）治理能力不足。伴隨著行政村數(shù)量的減少，“村官”大幅度減少，基層政權(quán)的治理能力和治理手段受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在人員安置困難、經(jīng)費(fèi)保障不足、村民對新的自治組織缺乏歸屬感、原有村集體資產(chǎn)處置不當(dāng)引發(fā)矛盾等，農(nóng)村社區(qū)治理困難重重。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的成功案例

管理學(xué)SWOT分析法指出，要根據(jù)自身的既定內(nèi)在條件進(jìn)行分析，充分發(fā)揮有利因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整給農(nóng)村社區(qū)治理帶了挑戰(zhàn)，使很多社區(qū)陷入困境，但馬房村以此為契機(jī)，在挑戰(zhàn)中尋找機(jī)遇，為農(nóng)村社區(qū)治理開創(chuàng)了新的局面。

原馬房村是衡東縣白蓮鎮(zhèn)的一個(gè)小村落，轄2平方公里，村民小組10個(gè)，共156戶632人，是全鎮(zhèn)乃至全縣典型的貧困村。為改變現(xiàn)狀，原馬房村支部書記向蓮生充分發(fā)揮支部與黨員的先鋒模范作用和群眾主體作用，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境綜合整治、土地流轉(zhuǎn)、制定村規(guī)民約等措施，用三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了完美蛻變，被外界稱為“馬房模式”，并先后獲得多項(xiàng)榮譽(yù)稱號。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革，原馬房村因其“馬房模式”，實(shí)現(xiàn)了“小村并大村”，現(xiàn)轄9平方公里，村民小組40多個(gè)，共4000多村民。在“馬房模式”下，馬房村實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，出現(xiàn)了大融合的良好景象。

馬房村取得巨大成就主要?dú)w功于以下幾點(diǎn)：第一，選好支部書記是關(guān)鍵。在外搞工程建設(shè)的老板向蓮生在全體村民的極力推薦和選舉下?lián)未逯⒋蟮堕煾馗母?。第二，發(fā)揮人民群眾的主體作用。兩年時(shí)間，村民自愿籌資籌勞拓寬和硬化村級道路、維修水渠、新建村委會、搞綠化建設(shè)和環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)了村莊大變樣。第三，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。無論是環(huán)境衛(wèi)生綜合整治還是維穩(wěn)工作，馬房村都實(shí)行分片包干責(zé)任制。第四，創(chuàng)新社區(qū)治理工作方法。如土地流轉(zhuǎn)，采取“土地返租—連片開發(fā)—規(guī)模經(jīng)營”的方式進(jìn)行，由村委會向農(nóng)民租回承包地，再連片向投資者發(fā)包，成立合作社，建立千畝蓮花基地。這種方式有效避免了村民與投資者的糾紛，解決了投資者的后顧之憂。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)公共精神

新公共服務(wù)理論提出“公共利益不是由個(gè)人的自我利益聚集而成的，而是產(chǎn)生于一種基于公共價(jià)值觀的對話”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后，由于社區(qū)范圍增大，社區(qū)村民之間以前聯(lián)系不深，關(guān)系生疏，缺乏了解，對社區(qū)的心理認(rèn)同度不高。因此，從法治的角度說，農(nóng)村社區(qū)可以通過宣傳法治知識、建立利益表達(dá)渠道等方式，成立各種組織，積極培育團(tuán)結(jié)協(xié)作精神和公正公平精神，增強(qiáng)集體歸屬感；從德治的角度來說，加強(qiáng)傳統(tǒng)思想文化的宣傳，發(fā)揚(yáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作精神；從自治的角度來說，增強(qiáng)主人翁意識、責(zé)任意識，打造法治、德治、自治相結(jié)合的治理理念。

（二）構(gòu)建多元主體，完善治理體制

（1）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。美國學(xué)者羅伯特·B·登哈特在其《新公共服務(wù)—服務(wù)而不是掌舵》中指出，政府應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客，強(qiáng)調(diào)追求公共利益和公共責(zé)任，重視公民權(quán)。政府作為服務(wù)者，應(yīng)從公共行政理念出發(fā)，最大限度地保障農(nóng)民利益。如在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過程中，各級政府重點(diǎn)加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，提高服務(wù)水平、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在增加社區(qū)居民物質(zhì)文化生活的同時(shí)注重提高他們的精神文件建設(shè)水平，從而從整體上提升生活品質(zhì)。（2）培育發(fā)展社會組織。積極建立各種協(xié)會組織，打破地域界限，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)的聯(lián)合。首先，轉(zhuǎn)變思想觀念，把加強(qiáng)社會組織建設(shè)作為創(chuàng)新社會治理的重要手段；其次，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展；再次，對社會組織加大扶持力度，提高社會效益；最后，通過吸納鄉(xiāng)村精英，革新傳統(tǒng)思路和創(chuàng)新形式方式，提升社會組織服務(wù)效能。（3）發(fā)揮群眾主體作用。一方面應(yīng)著手構(gòu)建制度化、規(guī)范化群眾社區(qū)參與機(jī)制，大家的事情大家商量著辦，推進(jìn)民主治理；暢通利益表達(dá)渠道，鼓勵社區(qū)居民合理地表達(dá)自身的利益訴求，形成平等協(xié)商的機(jī)制，保證群眾對涉及到自身利益相關(guān)的公共事務(wù)具有表達(dá)自身愿望的權(quán)利，為社區(qū)參與提供體制保障。另一方面，要鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)的主動性與積極性，形成現(xiàn)代民主治理意識，從而提高其參與社區(qū)公共事務(wù)積極性；積極組織群眾參與公共事務(wù)與活動，使群眾對社區(qū)有歸屬感和認(rèn)同感，推動群眾的凝聚力和向心力，從而形成群眾參與的行為習(xí)慣，培養(yǎng)群眾社區(qū)參與的意識。

（三）加強(qiáng)基層黨建，發(fā)揮核心作用

通過強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)核心，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。一是落實(shí)工作責(zé)任制。根據(jù)年度工作要點(diǎn)，村干部和黨員簽訂工作目標(biāo)責(zé)任書。二是加強(qiáng)制度執(zhí)行力。不折不扣落實(shí)各種會議議事制度，做到程序合法，規(guī)范干部用權(quán)；及時(shí)進(jìn)行黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開；在各項(xiàng)村建設(shè)工程中，確保依規(guī)辦事，做到程序合法、過程透明、實(shí)體公正。三是強(qiáng)化民主管理。涉及村民利益重大問題時(shí)，采用會議、投票、走訪等形式，做到自己的事情自己做主，確保民主參與、民主決策。四是加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督。成立監(jiān)督委員會，對應(yīng)公開的各項(xiàng)村務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督，對村內(nèi)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審核監(jiān)督，有權(quán)對存在疑問的報(bào)賬資料進(jìn)行查問，并要求給予答復(fù)和釋疑。

（四）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

（1）推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是以市場為導(dǎo)向，以效益為中心，依靠龍頭企業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)行合理的科學(xué)布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會化服務(wù)和企業(yè)化管理，形成貿(mào)、工、農(nóng)一體化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營方式和產(chǎn)業(yè)組織形式。如白蓮鎮(zhèn)以打造生態(tài)旅游休閑文化名鎮(zhèn)為契機(jī)，全力構(gòu)建“一鎮(zhèn)一品”旅游新格局；馬房村以合作社形式種植連片湘蓮，形成了水上養(yǎng)蓮、水中養(yǎng)魚、水下種藕的高效農(nóng)業(yè)種植模式。

（2）發(fā)展本地優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮本地優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)，是增強(qiáng)地區(qū)內(nèi)生動力的主要途徑，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高產(chǎn)業(yè)效益和競爭力。如三樟鎮(zhèn)一帶因其特殊的土質(zhì)，種植出了一種別人無法復(fù)制的辣椒品種—黃貢椒。雖然“別無分店，僅此一家”，但三樟黃貢椒在過去很長一段時(shí)間里沒有形成種植規(guī)模，在銷售和管理上也存在欠缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后，三樟鎮(zhèn)以此為契機(jī)，通過統(tǒng)一規(guī)劃，擴(kuò)大種植規(guī)模，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，成立黃貢椒種植專業(yè)合作社，大力發(fā)展深加工。目前，三樟鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展6家黃貢椒加工企業(yè)，加工工藝均采用最生態(tài)的辦法，添加劑只用米酒和鹽，做成辣椒醬之后，價(jià)值可提升一倍。經(jīng)測算，農(nóng)戶種植一畝黃貢椒，最少的年收益在8000元左右，高的可達(dá)15000元。深加工企業(yè)的涌現(xiàn)，還可為農(nóng)戶在家門口提供就業(yè)機(jī)會，三樟鎮(zhèn)依托黃貢椒，打造出了獨(dú)具特色的富民產(chǎn)業(yè)。

（3）打造農(nóng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，不僅為農(nóng)民增收開辟了新渠道，也增強(qiáng)了廣大農(nóng)民和游客的環(huán)境保護(hù)意識。甘溪地處衡東腹地，風(fēng)景秀美的金覺峰、千姿百態(tài)的夏浦溶洞坐落其間，環(huán)境優(yōu)良的洣水流經(jīng)境內(nèi)10個(gè)村，兩岸群峰簇?fù)?、風(fēng)光旖旎，并形成獨(dú)具特色的水上街市，靜謐優(yōu)美的漁村美景。以此為依托，甘溪鎮(zhèn)以東沖金絲楠木創(chuàng)意園、民橋觀音山四季花園、夏浦肖家大屋傳統(tǒng)村落生態(tài)休閑園為亮點(diǎn)，以洣水自然風(fēng)光帶為紐帶的“三園一帶”生態(tài)旅游發(fā)展格局，全力打造“游在洣水、樂在甘溪”的生態(tài)旅游小城鎮(zhèn)。其中，占地2000畝、總投資7000萬元的觀音山生態(tài)農(nóng)莊就是“拳頭重點(diǎn)項(xiàng)目”，其亮點(diǎn)為帶式“四季花園”風(fēng)景線和傳統(tǒng)農(nóng)耕文化展示園的獨(dú)特風(fēng)情。目前生態(tài)農(nóng)莊中種植的葡萄長勢喜人，一上市8000斤左右的夏黑就被搶購一空，出現(xiàn)了供不應(yīng)求的好勢頭。第二季的葡萄可達(dá)到畝產(chǎn)1500斤，相當(dāng)于一季產(chǎn)量的3倍，二季種植面積有40畝，產(chǎn)量將達(dá)6噸。生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅帶活了一個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)，更是帶動了全鎮(zhèn)的旅游產(chǎn)業(yè)。

（五）完善服務(wù)體系，提高服務(wù)水平

（1）設(shè)立公共服務(wù)平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革，擴(kuò)大了農(nóng)村社區(qū)治理的范圍，公共服務(wù)供方與需方之間的距離拉大，增加了社區(qū)治理的難度，造成公共服務(wù)供給資源與能力不足。因此，政府要加大財(cái)政投入力度，整合、新建、維修新的村級活動中心，對與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批事項(xiàng)進(jìn)行集中辦理，提高辦事效率；加快推動政府購買社會組織公共服務(wù)，把社區(qū)建成管理有序、服務(wù)完善、文明和諧的社會生活共同體。（2）加強(qiáng)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革后，“村官”數(shù)量大幅減少，負(fù)責(zé)范圍擴(kuò)大，社區(qū)服務(wù)工作難度加大。同時(shí)，非職業(yè)化和專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)人員也難以勝任新形勢下社區(qū)服務(wù)建設(shè)的需要。因此，要通過公開招聘、民主選舉、競爭上崗等方式，把綜合素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的優(yōu)秀人才選拔到社區(qū)服務(wù)人員隊(duì)伍中去，健全社區(qū)服務(wù)人員的進(jìn)入與辭退機(jī)制，加強(qiáng)評議和考核工作，及時(shí)調(diào)整不符合要求的服務(wù)人員，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)人員的規(guī)范化管理。積極引導(dǎo)大學(xué)生前來實(shí)習(xí)與工作，充實(shí)社區(qū)人員隊(duì)伍，引進(jìn)先進(jìn)的社區(qū)服務(wù)理念。同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)人員的培訓(xùn)工作，按照規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化的要求，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)人員的服務(wù)意識，提高社區(qū)服務(wù)管理能力。