事業(yè)單位內部控制管理問題探討

季曉毓

內部控制作為管理學的分支，最早適用于企業(yè)管理。所謂內部控制，是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執(zhí)行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。相比企業(yè)實行內部控制是為了實現經濟利益最大化的發(fā)展目標，行政事業(yè)單位實行內部控制既是中央“八項規(guī)定”的內在要求，又是十八屆三中全會關于全面深化改革的主要內容，同時也是《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》的具體要求。中央八項規(guī)定客觀上要求行政事業(yè)單位通過建章立制，以規(guī)范調研、會議、出訪以及住房等管理過程，實現單位經費管理的規(guī)范化和制度化，這就為事業(yè)單位內部控制制度的建立奠定了基礎。2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》更是為事業(yè)單位內控管理提供實施規(guī)范。

內部控制的概念從誕生到如今在企業(yè)管理中的常態(tài)化運用經歷了市場和時間的考驗。同樣，事業(yè)單位的內部控制作為一個相對新生的制度，從框架的建立到有效實施也需要一個過程，不是一蹴而就的。在事業(yè)單位內部控制管理從稚嫩到成熟的發(fā)展過程中，目前尚存在一些問題需關注。

一、存在問題

（一）當前事業(yè)單位內部控制僅具有表面性。每年財政部門都會組織各單位編報上年度行政事業(yè)單位內部控制報告，雖然編報內控報告的任務都能夠按時按要求完成，但是編報人員需要在有限的時間內整合單位大量材料，不僅是單位層面的內部控制，還要細化業(yè)務層面的內部控制，具體包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產控制、建設項目控制以及合同控制。而這種工作模式則暴露出當前事業(yè)單位內部控制管理尚停留在表面階段，僅僅外化于形而未內化于心。對于多數事業(yè)單位來說，內部控制管理仍處于單位內控框架和體系的建立，內控管理制度并未浸潤到單位職工層面，就像樓房建設只完成了搭建工作，而內部的裝修裝飾工程尚未開展。這就使得事業(yè)單位的內部控制從表面來看是完整的、全面的、具體的，但是細化到職工個人，并不了解其中的約束和控制，只有單位的內控牽頭部門熟悉并掌握該制度。如此，事業(yè)單位內部控制管理的有效覆蓋范圍大大縮減，能夠發(fā)揮的控制效能也將減弱。

（二）事業(yè)單位內部控制管理囿于單位規(guī)模，缺乏實踐性。雖然為了整合社會資源和提高運行效率，事業(yè)單位改革的進程一直在持續(xù)，事業(yè)單位機構設置越來越適應事業(yè)的發(fā)展，但是囿于事業(yè)單位編制的規(guī)定，和企業(yè)相比，事業(yè)單位的規(guī)模較小，人員較少。而內部控制從企業(yè)管理演化而來，到財政部出臺《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》文件，涵蓋內容非常全面，從單位整體層面到事業(yè)單位六大業(yè)務層面。但從具體實踐來看，并不是所有事業(yè)單位均涵蓋這些業(yè)務范圍，并且單位崗位設置也并不能完全滿足內部控制管理的需要。因此，就會顯得事業(yè)單位內部控制管理過于冗余復雜，難以落到實處，付諸實踐。事業(yè)單位內部控制最大的特點就是其對單位各項業(yè)務活動的約束和控制作用，即強制性、可控性、可操作性，總的來看，就是廣泛而綜合的實踐性。然而當前事業(yè)單位內控管理中人員崗位的匹配情況與制度的落實卻有所背離，削弱了作為事業(yè)單位內部控制管理應有之義的實踐性。

（三）事業(yè)單位內部控制管理不具有聯(lián)動性。目前看來，事業(yè)單位內部控制管理更加注重結果導向，目標較為單一，主要是確保事業(yè)單位整體運行，尤其是預算的編制與執(zhí)行，符合相關法律法規(guī)和紀律規(guī)定。在內部控制管理過程中，強調的是結果的呈現和事后的監(jiān)督與評價，缺少過程性，這樣就會造成事前和事中監(jiān)督難以發(fā)揮作用，很容易引發(fā)舞弊現象。在當今信息科技飛速發(fā)展的時代，只注重結果導向的內部控制管理將面臨非常大的風險。如果沒有全過程、全方位的內部控制，可能會出現舞弊現象，容易造成國有資產的流失，事業(yè)單位內部控制的意義將不存在。

二、相關建議

（一）加強培訓，固化內部控制管理意識。一項制度的建立，不僅是完成制度本身的編制，更重要的是要將制度的精神內核植入單位干部職工的心中。將浮于表面的管理制度內化為全體干部職工的行為準則和行動指南，才能更好地發(fā)揮內部控制的約束作用，更好地識別和規(guī)避風險。然而單純地通過紙質印刷體很難真正地讓職工學懂弄通，應當適當組織培訓，通過案例教學，使內部控制流程更加清晰可觀，比生硬的流程圖更加生動形象。同時，為了強化內部控制中的風險意識，可以參照廉政風險警示教育，以反面教材為切入點，使干部職工意識到一旦偏離了單位自我調整、規(guī)范的界限，觸碰了法律法規(guī)的紅線，將會產生怎樣的嚴重和無法挽回的后果。社會發(fā)展的組成單位是一個個的團體，事業(yè)單位就是其中之一，而每個團體的組成單位是團體中的成員個體，當事業(yè)單位的干部職工都能以法律法規(guī)為準繩，以內部控制管理規(guī)范為行為指引，事業(yè)單位的內部控制將會有序、有效、有力地進行。

（二）化繁為簡，提煉內部控制管理精髓。面對一整套全面、完整的內部控制管理規(guī)范，事業(yè)單位首先應當從中抽絲剝繭，提煉內部控制管理的核心要義，根據本單位的業(yè)務范圍，選擇適用的業(yè)務層面控制規(guī)范，使內部控制富有單位特色，這就是事業(yè)單位建立內部控制時應當遵循的適應性原則。這樣就會使得通用型的內部控制制度具有可操作性和實踐性，也不會限于人員崗位的配置，使得相關管控流程無法開展。為了更好地實現事業(yè)單位內部控制管理，尤其是一些規(guī)模相對較小、業(yè)務相對單一的事業(yè)單位，可以參照法律訴訟適用簡易程序的規(guī)定，合理調整內部控制流程，在有效的風險評估結果下，刪繁就簡，遵循全面性、重要性、制衡性的原則，建立貼合事業(yè)單位自身性質和特點的內部控制管理制度。在這樣的制度管控之下，人員配置能夠實現最優(yōu)解，單位的發(fā)展也能有效實現自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制，使內部控制的效能發(fā)揮到最大。

（三）過程導向，覆蓋內部控制管理流程。事業(yè)單位內部控制管理是自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱，因此，內部控制具有全周期性。內部控制共包括五個基本構成要素，分別是內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監(jiān)督。其中，內部環(huán)境的識別和風險評估是前提，控制活動是核心，信息與溝通是手段，內部監(jiān)督則是保障，五個基本要素相輔相成，相互連接，覆蓋事業(yè)單位內部控制的所有環(huán)節(jié)。從內部控制的含義和構成來看，事業(yè)單位在建立起內部控制管理制度之后，應實行全流程控制，針對極易發(fā)生舞弊和貪腐行為的風險點更要重點實施事前、事中、事后監(jiān)督和控制。同時，為了增強事業(yè)單位內部控制管理的聯(lián)動性，單位的內部控制應與內部審計相結合。內部審計是由各部門、各單位內部設置的專門機構或人員實施的審計。內部審計主要監(jiān)督檢查本部門、本單位的財務收支和經營管理活動，它是內部控制制度的一個重要組成部分。由于審計本身具有的獨立性、客觀性、權威性以及廣泛性與綜合性，內部控制與內部審計的強強聯(lián)合，將會使得約束和控制的效能疊加，事業(yè)單位內部控制管理發(fā)揮更大的作用。

事業(yè)單位內部控制管理制度是為了進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，加強廉政風險防控機制建設的重要工具。這項制度從創(chuàng)立到發(fā)展再到完善，需要不斷適應事業(yè)單位的改革和發(fā)展。從問題中找到提升和改進的突破點，從改進中日臻完善，內部控制的作用才能發(fā)揮到最大，事業(yè)單位內部管理水平也會日漸提高。