當(dāng)前動物產(chǎn)品分銷換證存在的問題及對策分析

何少華，馬文濤，常 江，李 正，劉海強(qiáng)，梁 旭

（1.周口市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊，河南 周口 466000；2.河南省動物檢疫總站）

動物產(chǎn)品到達(dá)目的地后，對其進(jìn)行分銷并依法換發(fā)檢疫證，是《動物檢疫管理辦法》（以下簡稱“《檢疫管理辦法》”）賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，是政府服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義，也是實施產(chǎn)品追溯、管控風(fēng)險的有效措施。但在分銷換證過程中，官方獸醫(yī)面臨著換證對象不清晰、換證風(fēng)險大、程序違規(guī)等諸多問題和困惑，本文分析了當(dāng)前的分銷換證現(xiàn)狀及存在問題，同時提出了一些對策建議以供參考。

動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)《動物防疫法》《檢疫管理辦法》等法律法規(guī)要求，依法對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫，檢疫合格的出具動物檢疫合格證明。動物出欄后一般作為再飼養(yǎng)和屠宰用，出具檢疫證后，不存在分銷換發(fā)檢疫證問題。而動物產(chǎn)品不同，動物產(chǎn)品到達(dá)目的地后，往往需要在當(dāng)?shù)胤咒N，因此為了保證證物相符、便于追溯管理，需要申請分銷換證，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《檢疫管理辦法》要求，依法對動物產(chǎn)品實施分銷換證行為，然而在實際執(zhí)行過程中，由于制度設(shè)計及客觀實際等原因，存在著諸多問題和換證隱患。筆者對當(dāng)前分銷換證現(xiàn)狀、存在問題及風(fēng)險隱患進(jìn)行了梳理分析，同時提出了規(guī)范換證行為、嚴(yán)打違法行為、健全完善法律法規(guī)、創(chuàng)新方式方法等對策建議，以供同行參考借鑒。

1 分銷換證現(xiàn)狀

1.1 法律法規(guī)規(guī)定

動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對動物產(chǎn)品實施分銷換證行為，是《檢疫管理辦法》第四章明確規(guī)定的內(nèi)容，需要明確的是對動物產(chǎn)品分銷換證是一種行政行為，不屬于行政許可，另外《動物防疫法》《檢疫管理辦法》等并沒有對動物分銷換證進(jìn)行規(guī)定，因此，按照法無授權(quán)不可為的原則，不得對動物進(jìn)行分銷換證，否則屬于違規(guī)行為，構(gòu)成了管理越位。同時，換證行為要與檢疫出證進(jìn)行區(qū)別，檢疫出證是動物防疫法規(guī)定的行政許可行為，只有經(jīng)官方獸醫(yī)檢疫出證后，動物及動物產(chǎn)品才能進(jìn)行運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，而分銷換證是《檢疫管理辦法》規(guī)定的內(nèi)容，按照《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可行為，因此，對動物產(chǎn)品分銷換證是行政行為。具體換證程序要依據(jù)《檢疫管理辦法》第二十六條“經(jīng)檢疫合格的動物產(chǎn)品達(dá)到目的后，需要直接在當(dāng)?shù)胤咒N的，貨主可以向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請換證，換證不得收費(fèi)，換證應(yīng)當(dāng)符合以下條件：提供原始有效《動物檢疫合格證明》，證物相符；在有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的保質(zhì)期內(nèi)，且無腐敗變質(zhì)”。

在分銷換證時，需要注意幾點(diǎn)事項，一是首先該批動物產(chǎn)品事先已經(jīng)取得動物產(chǎn)品檢疫合格證明。二是換證后出證單位可以調(diào)整為實施換證的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是生產(chǎn)單位信息不能改變，保證源頭信息真實。三是明確適用對象，動物產(chǎn)品達(dá)到目的后直接分銷的屬于換證，貯藏后再分銷屬于重新申報檢疫。

1.2 分銷換證情形

依據(jù)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，目前各地對動物產(chǎn)品換證方式有很多種，有的合法合規(guī)，有的值得商榷、甚至涉嫌違法。比如有些地方指定專門的換證地點(diǎn)，所有進(jìn)入本地的動物產(chǎn)品必須進(jìn)行換證，并且以地方立法形式強(qiáng)制要求換證，筆者認(rèn)為，分銷換證行為應(yīng)當(dāng)是自愿行為，此處強(qiáng)制要求換證，其實相當(dāng)于是設(shè)定了一種行政許可。有的地方對進(jìn)入本地市場要求備案，不予備案的不準(zhǔn)進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?，其實也是一種違法行為，此處將備案作為了一種行政許可行為，也是不合法的。

2 分銷換證環(huán)節(jié)存在的問題

2.1 換證對象不合法

部門企業(yè)從國外進(jìn)口動物產(chǎn)品后，直接或分割后再銷售，此時會以換證形式，申請當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行出具檢疫證明，其實是一種違法行為，因為《動物防疫法》《檢疫管理辦法》調(diào)整的動物產(chǎn)品范圍，僅限于國內(nèi)的家畜家禽，不包括進(jìn)口肉等，因此不得以任何形式對進(jìn)口肉進(jìn)行出證或換證。

2.2 分銷換證不規(guī)范

一些知名大企業(yè)為了節(jié)省成本，自己不屠宰動物，會直接從中小型屠宰企業(yè)采購?fù)涝缀玫膭游锂a(chǎn)品，然后以換證形式標(biāo)注為本公司生產(chǎn)，實則是欺詐消費(fèi)者行為，已經(jīng)涉嫌違反了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，包裝上標(biāo)注的產(chǎn)品信息與實際生產(chǎn)信息不一致，隱瞞信息，虛假宣傳，屬于違法行為。

2.3 換證隱患大

依據(jù)《檢疫管理辦法》有關(guān)規(guī)定，在實施換證時，要符合一定的條件，一是提供原始有效檢疫合格證明，同時證物相符，但在換證實際操作中，官方獸醫(yī)執(zhí)行難度大，因為查驗證物是否相符存在一定的難度，因為動物產(chǎn)品尤其是頭蹄尾、內(nèi)臟等很難區(qū)分，只能通過外包裝，而外包裝存在造假的可能性，此時官方獸醫(yī)進(jìn)行換證，存在很大的風(fēng)險隱患。同時，一些企業(yè)采購進(jìn)口肉后，冒充國內(nèi)產(chǎn)品要求換證，官方獸醫(yī)在不知情情況下進(jìn)行換證，存在很大的履職風(fēng)險。

3 思考與建議

3.1 嚴(yán)格換證程序

動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有的《動物防疫法》《檢疫管理辦法》等法律法規(guī)框架下，要按照“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，嚴(yán)格動物產(chǎn)品分銷換證程序，遵照換證有關(guān)條件，依法實施換證行為，不得超范圍進(jìn)行換證，為來源不明的動物產(chǎn)品換證。要定期開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)教育和警示震懾等活動，提升官方獸醫(yī)工作能力和水平，增強(qiáng)其依法履職和自我防范意識，杜絕隨意換證、違法換證、違規(guī)換證等行為。

3.2 打擊違法換證行為

建議加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化巡查，加大對企業(yè)或個人違法申請分銷換證行為打擊力度，通過明察暗訪、突擊暗訪、監(jiān)督巡查、飛行檢查等方式，加大對分銷換證監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊對進(jìn)口肉分銷換證、以其他企業(yè)動物產(chǎn)品冒充本公司產(chǎn)品的違法行為，切實保障群眾消費(fèi)安全。

3.3 健全完善法律法規(guī)

建議對現(xiàn)行的分銷換證法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善，對分銷換證環(huán)節(jié)的程序漏洞和風(fēng)險隱患進(jìn)行科學(xué)研判，對換證的條件進(jìn)行細(xì)化完善，堵塞換證漏洞，消除換證隱患，切實降低動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的履職風(fēng)險。明確違法申請分銷換證行為的處罰條款，切實做到對違法行為人執(zhí)法有據(jù)、有法可依、違法必究。同時有條件的地方可以大膽實踐、積極創(chuàng)新，探索出適合當(dāng)?shù)厍闆r的分銷換證模式，在不違背國家現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定下，創(chuàng)新方式方法，健全完善換證制度，切實做到換證行為規(guī)范高效、程序合法、操作便捷、風(fēng)險可控、便民利民，建立起分銷換證的長效管理制度。