重大自然災(zāi)害背景下的應(yīng)急物流體系建設(shè)思考

中國消防救援學(xué)院 武俊峰

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、災(zāi)害損失重、災(zāi)害風(fēng)險高。21世紀(jì)以來，我國平均每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過3000億元，每年大約有3億人次受災(zāi)[1]。當(dāng)前我國自然災(zāi)害防治能力總體還比較弱，做好應(yīng)急物資保障十分必要。我國已成為“世界工廠”，物資生產(chǎn)能力有充分保障，如何將所需物資及時輸送到指定地點(diǎn)成為關(guān)鍵。構(gòu)建基于重大自然災(zāi)害背景的高效可靠的應(yīng)急物流體系，可以為有效應(yīng)對自然災(zāi)害提供有力保障，助推我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

一、應(yīng)急物流的概念及特征

（一）應(yīng)急物流的概念

應(yīng)急物流是指針對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件做好預(yù)案，并在事件發(fā)生時能夠迅速付諸實施的物流活動[2]。這個定義存在一定的局限性，即限定了有預(yù)案和突發(fā)事件發(fā)生后。實際上，近年來非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生率呈現(xiàn)明顯的上升趨勢[3]，應(yīng)急預(yù)案并不能覆蓋突發(fā)事件災(zāi)情的全部要素。因此，應(yīng)急物流很可能在無預(yù)案或無完善預(yù)案的情況下進(jìn)行。其次，應(yīng)急物流并非只限于突發(fā)事件發(fā)生后。隨著科技的進(jìn)步，已可以做到對部分突發(fā)事件進(jìn)行較為精準(zhǔn)的預(yù)警預(yù)報。在此情況下，應(yīng)急物流可在預(yù)警預(yù)報的同時展開。綜上，應(yīng)急物流可以定義為，為避免或減輕已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的突發(fā)事件造成的損害而展開的緊急物流活動。

（二）應(yīng)急物流的特征

應(yīng)急物流的核心任務(wù)是及時向突發(fā)事件影響區(qū)域或潛在受影響區(qū)域提供充足的應(yīng)急資源。應(yīng)急物流圍繞突發(fā)事件而展開，因此自身特點(diǎn)與突發(fā)事件的特征緊密相關(guān)，主要具有以下特征：

（1）突發(fā)性。突發(fā)事件通常是風(fēng)險積累達(dá)到一定程度、由量變轉(zhuǎn)向質(zhì)變的突然爆發(fā)，具有突發(fā)性的特征。應(yīng)急物流亦然。

（2）緊急性。突發(fā)事件發(fā)生后或經(jīng)分析研判突發(fā)事件即將發(fā)生時，應(yīng)急物流活動即隨之展開，力求盡快將所需物資運(yùn)輸?shù)街付ǖ攸c(diǎn)，以盡可能降低突發(fā)事件造成的危害或潛在風(fēng)險。

（3）不確定性。與一般的物流活動具有計劃性的特征相比，應(yīng)急物流的時間、地點(diǎn)、路線、物資種類與數(shù)量等都需要根據(jù)突發(fā)事件的具體情況和發(fā)展演化趨勢來確定，具有極大的不確定性。

（4）主體多元化。應(yīng)急物流的參與主體不僅包括政府部門、企業(yè)、事業(yè)單位，通常還有武裝力量、志愿者組織，甚至還有外國政府和國際組織。

（5）社會效益優(yōu)先。應(yīng)急物流以盡可能降低突發(fā)事件的危害和風(fēng)險為優(yōu)先目標(biāo)，應(yīng)堅持“人民至上、生命至上”的理念，突出社會效益，適當(dāng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益，這也是其與一般的物流活動的重要區(qū)別。

（6）復(fù)雜性。應(yīng)急物流的上述幾個特征導(dǎo)致應(yīng)急物流活動極其復(fù)雜，保證其高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的難度極大。同時，重特大自然災(zāi)害發(fā)生后，交通基礎(chǔ)設(shè)施通常會遭受破壞，導(dǎo)致物流能力不同程度下降，可靠性降低。

二、我國應(yīng)急物流體系的短板和不足

針對2003年SARS疫情暴露出的我國應(yīng)急管理體系存在的問題，國家開始著手加強(qiáng)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制、應(yīng)急法制）為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)[4]。學(xué)術(shù)界也開始對應(yīng)急物流體系建設(shè)進(jìn)行深入研究。經(jīng)過多年發(fā)展，我國應(yīng)急物流體系建設(shè)取得了顯著成效，為有效應(yīng)對歷次重大突發(fā)事件提供了重要保障。在肯定成績的同時，也應(yīng)清醒認(rèn)識到當(dāng)前我國應(yīng)急物流體系建設(shè)尚存在一些短板和不足，主要表現(xiàn)在應(yīng)急物流理論研究不夠深入全面、人才數(shù)量不足、組織體系不夠健全、協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不完善、法律法規(guī)銜接不暢、標(biāo)準(zhǔn)體系滯后、應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)等。

（一）應(yīng)急物流理論研究不夠深入全面

我國應(yīng)急物流研究起步較晚，學(xué)術(shù)界對應(yīng)急物流的研究定性研究多、定量研究少，宏觀層面多、微觀層面少，系統(tǒng)性研究不足，研究成果轉(zhuǎn)化不夠明顯[5]。

（二）應(yīng)急物流管理人才數(shù)量不足

我國有一百多所院校開設(shè)物流管理專業(yè)，但人才培養(yǎng)方向絕大多數(shù)是面向常規(guī)物流管理，對應(yīng)急物流的人才培養(yǎng)重視程度不足，適應(yīng)應(yīng)急物流管理的人才數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）組織體系不夠健全

應(yīng)急物流涉及多個層級的政府及交通運(yùn)輸部門、應(yīng)急管理部門、工業(yè)和信息化部門、糧食和物資儲備部門等眾多政府部門和武裝力量、企事業(yè)單位以及志愿者組織甚至國際組織，層次廣、類型多，但目前缺少統(tǒng)籌應(yīng)急物流的常設(shè)性組織機(jī)構(gòu)，重大自然災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急物流通常從屬于各級應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的物資保障組，應(yīng)急物流的受重視程度與其地位難以匹配。

（四）協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不完善

應(yīng)急物流包括生產(chǎn)企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)、物流企業(yè)、配送中心、貨運(yùn)場站、應(yīng)急物資儲備庫、指定交付點(diǎn)等物流節(jié)點(diǎn)和公路、鐵路、航空、水運(yùn)、管道等物流通道，管理部門多，分布地域廣，隸屬關(guān)系復(fù)雜。當(dāng)前，各相關(guān)單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制仍不夠完善，各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較為普遍，政策的協(xié)調(diào)性、信息的互聯(lián)互通方面問題尤為突出。

（五）法律法規(guī)銜接不暢

應(yīng)急物流體系的順利運(yùn)作，需要各參與主體的有效配合，需要基礎(chǔ)設(shè)施和人員等多重保障，易受人員管控、交通管制等政策的影響。目前我國應(yīng)急物流方面缺乏綜合性的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，彼此之間缺乏統(tǒng)籌銜接，空白與沖突并存[6]。

（六）標(biāo)準(zhǔn)體系滯后

應(yīng)急物流尚無國家標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)存在明顯的滯后，在一定程度上制約了應(yīng)急物流體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（七）應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)

目前，涉及自然災(zāi)害的國家級專項應(yīng)急預(yù)案主要有《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《國家森林草原火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》[7]等。各級地方政府也編制了相應(yīng)的專項預(yù)案和部門預(yù)案。這些應(yīng)急預(yù)案分門別類編制，對極端情況（如多災(zāi)種耦合）考慮不足，對應(yīng)急物資保障只有籠統(tǒng)的規(guī)定，對自然災(zāi)害應(yīng)急物流的實施指導(dǎo)作用微弱，導(dǎo)致重大自然災(zāi)害發(fā)生初期，應(yīng)急物流亂象叢生。

三、加強(qiáng)我國重大自然災(zāi)害應(yīng)急物流體系的對策建議

針對當(dāng)前我國重大自然災(zāi)害應(yīng)急物流體系存在的短板和不足，要堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，采取綜合措施，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項，提升應(yīng)急物流體系的現(xiàn)代化程度。

（一）加強(qiáng)重大自然災(zāi)害應(yīng)急物流的理論研究

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。通過國家自然科學(xué)和社會科學(xué)研究重大專項等方式，引導(dǎo)高校、科研院所、企業(yè)等深入開展重大自然災(zāi)害應(yīng)急物流的理論研究，積極學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，并立足我國國情，真正構(gòu)建一套科學(xué)的理論體系。

（二）培養(yǎng)應(yīng)急物流人才

應(yīng)急物流不同于一般的物流管理，人才培養(yǎng)應(yīng)納入應(yīng)急管理學(xué)科的大框架進(jìn)行綜合考量。培養(yǎng)的人才要既懂物流，又要懂應(yīng)急。各級政府部門與應(yīng)急物流相關(guān)的人員可通過學(xué)歷教育和在職專題培訓(xùn)相結(jié)合的形式加強(qiáng)訓(xùn)練，定期開展重大自然災(zāi)害背景下的實戰(zhàn)演練，增強(qiáng)其憂患意識，提高其實戰(zhàn)能力。[8]

（三）明確主責(zé)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動

基于各級嚴(yán)控新增編制和設(shè)置新的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實，結(jié)合各部門職責(zé)，可考慮由各級政府應(yīng)急管理部門或交通運(yùn)輸部門牽頭負(fù)責(zé)重大自然災(zāi)害應(yīng)急物流管理，明確主責(zé)部門和協(xié)作部門的各自職責(zé)及運(yùn)行機(jī)制，特別是政策協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，打造統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息平臺并保持平臺的開放性，增強(qiáng)政策的協(xié)同性，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。

（四）完善應(yīng)急物流立法和國家標(biāo)準(zhǔn)

對涉及應(yīng)急物流的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整合，消除條文相互抵觸現(xiàn)象和覆蓋盲區(qū)。鑒于我國應(yīng)急管理體系尚在不斷完善和應(yīng)急物流涉及多部門的現(xiàn)實，可以由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院先行制定行政法規(guī)，待時機(jī)成熟時上升為法律。此外，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理部門要及時制定完善應(yīng)急物流相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，提升應(yīng)急物流標(biāo)準(zhǔn)化水平，規(guī)范應(yīng)急物流。

（五）完善重大自然災(zāi)害應(yīng)急物流相關(guān)預(yù)案

抓住目前國家專項應(yīng)急預(yù)案修訂的契機(jī)，完善相關(guān)預(yù)案應(yīng)急物流的規(guī)定，把成熟的經(jīng)驗做法納入其中，提升應(yīng)急預(yù)案可操作性。

四、結(jié)語

重大自然災(zāi)害背景下的應(yīng)急物流體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，地位重要，涉及范圍廣，需要相關(guān)各方齊心協(xié)力，精心謀劃，穩(wěn)步實施，并在實踐中不斷完善，助力國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。