國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展與改革研究

韋向東，劉琳

1.陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司；2.陜西西川都市景觀研究所

引言：近年來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系越發(fā)健全，不僅涵蓋了土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、各功能區(qū)規(guī)劃等，也實(shí)現(xiàn)了各個(gè)空間的有效融合，并進(jìn)一步展現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要指導(dǎo)性作用。但是在國(guó)土空間規(guī)劃的改革過(guò)程中，需要不斷應(yīng)用各類(lèi)政策制度對(duì)其進(jìn)行設(shè)計(jì)領(lǐng)域的完善，因此城市作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要陣地和平臺(tái)，需要不斷發(fā)揮城市規(guī)劃的作用，確保國(guó)土空間規(guī)劃體系健全發(fā)展。

一、城市規(guī)劃及國(guó)土空間規(guī)劃闡述

（一）城市規(guī)劃的興起

相比于其他學(xué)科領(lǐng)域而言，城市規(guī)劃領(lǐng)域的學(xué)科發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，早在國(guó)外針對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行研究時(shí)，主要源自于“城市病”的治理與分析。在工業(yè)革命時(shí)代，越來(lái)越多的人口進(jìn)入城市，再加上當(dāng)時(shí)各西方國(guó)家城市內(nèi)部的環(huán)境逐漸惡劣，人民居住環(huán)境、空氣質(zhì)量等急轉(zhuǎn)直下，到了1909年第一部規(guī)劃法正式誕生，也為近現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的發(fā)展和學(xué)科建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。而對(duì)于我國(guó)而言，我國(guó)現(xiàn)有的城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展起源于20世紀(jì)初期，中央也針對(duì)我國(guó)的工業(yè)城市規(guī)劃做出了一系列的指示和批示。直至當(dāng)前，城市規(guī)劃學(xué)科越發(fā)完備，相關(guān)研究理論和研究系統(tǒng)也在充分發(fā)揮其作用。

（二）城市規(guī)劃的價(jià)值導(dǎo)向

在城市規(guī)劃進(jìn)程中主要涵蓋了對(duì)于環(huán)境、實(shí)踐、問(wèn)題以及變化四個(gè)維度的研究理論方向。首先在環(huán)境方面，城市規(guī)劃需要針對(duì)城市發(fā)展中所涉及的自然環(huán)境和建成環(huán)境等進(jìn)行全面的分析與研究；其次在實(shí)踐方面，更加側(cè)重于城市規(guī)劃的實(shí)踐，需要應(yīng)用在城市發(fā)展之中并有效實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的解決，并針對(duì)問(wèn)題解決和實(shí)施效果進(jìn)行有針對(duì)性的強(qiáng)化與提升；再次在問(wèn)題方面，更加集中于當(dāng)前城市發(fā)展進(jìn)程中的各類(lèi)沖突以及城市化發(fā)展中存在的各類(lèi)復(fù)雜問(wèn)題；最后在變化方面，城市規(guī)劃需要針對(duì)城市發(fā)展各類(lèi)變化進(jìn)行有效的評(píng)估，根據(jù)變化情況對(duì)城市未來(lái)發(fā)展情況進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，并進(jìn)一步搭建對(duì)應(yīng)性更強(qiáng)的物質(zhì)程序與模型，可以實(shí)施情景模擬，以進(jìn)一步保障城市規(guī)劃模型運(yùn)轉(zhuǎn)效果的動(dòng)態(tài)觀察效果。

（三）國(guó)土空間規(guī)劃

《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）中明確指出，“國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?！眹?guó)土空間規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“空間”，也就是對(duì)空間規(guī)劃的具體主體對(duì)象進(jìn)行全面的明確，國(guó)土空間規(guī)劃需要深入貫徹“五級(jí)三類(lèi)”的規(guī)劃要求。在國(guó)土空間規(guī)劃中，并不是對(duì)于相對(duì)抽象的邊界區(qū)位進(jìn)行界定，而更加強(qiáng)調(diào)對(duì)于具體存在的空間開(kāi)展有效的規(guī)劃工作，因此在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)土空間規(guī)劃更具有現(xiàn)實(shí)意義和應(yīng)用價(jià)值?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的全面構(gòu)建，以不斷促進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，有效解決當(dāng)前我國(guó)城市化和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中存在的諸多問(wèn)題，針對(duì)不同空間規(guī)劃中存在的矛盾進(jìn)行有效解決。

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃作用

（一）始終保持城市規(guī)劃的全局性視角

近年來(lái)我國(guó)城市化發(fā)展的速度越來(lái)越快，但是不容忽視的是城市化的發(fā)展速度與實(shí)際城市規(guī)劃產(chǎn)生了一定矛盾和誤區(qū)，速度雖然越發(fā)迅猛，但是這也使得城市在整個(gè)發(fā)展進(jìn)程中始終呈現(xiàn)出較多矛盾。針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，究其原因并不完全在于城市規(guī)劃的因素，但是二者之間同樣也存在必然的聯(lián)系。如果僅僅依靠規(guī)劃的相關(guān)手段對(duì)城市發(fā)展中存在的諸多矛盾和問(wèn)題進(jìn)行治理和解決，則難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)和成效。因此需要以當(dāng)前城市的規(guī)劃為具體依托，有效解決城市規(guī)劃中存在的各類(lèi)問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)全局性規(guī)劃的目的。

首先要以國(guó)土空間規(guī)劃體系為依據(jù)，不斷明確城市規(guī)劃的主要發(fā)展方向，嚴(yán)格貫徹國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)要求，突出規(guī)劃體系的導(dǎo)向與控制作用，特別是針對(duì)城市功能區(qū)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃方面，要嚴(yán)格履行國(guó)土空間規(guī)劃體系以及相關(guān)法律的要求，有序開(kāi)展城市規(guī)劃工作，進(jìn)一步加深我國(guó)當(dāng)前城市規(guī)劃進(jìn)程中的深化改革，并有效實(shí)現(xiàn)規(guī)劃領(lǐng)域的現(xiàn)代化建設(shè)。此外要不斷提高土地利用效率，針對(duì)城市規(guī)劃布局中現(xiàn)有格局和土地資源進(jìn)行全面的調(diào)研，并以調(diào)研結(jié)果為依據(jù)，協(xié)調(diào)好城市各個(gè)功能區(qū)的具體分布，有效解決以往城市發(fā)展進(jìn)程中功能區(qū)規(guī)劃不和諧的問(wèn)題。例如，針對(duì)現(xiàn)有工業(yè)區(qū)，要避免居民區(qū)劃入該區(qū)域內(nèi)，為人民群眾的生活營(yíng)造綠色可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境空間。最后，保持城市規(guī)劃的全局性視角需要以居民意見(jiàn)為重要參考依據(jù)，可以積極引導(dǎo)居民參與到城市規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃決策之中，讓居民提高城市規(guī)劃的參與感和獲得感，也能幫助廣大居民加深對(duì)城市規(guī)劃的理解和認(rèn)知。

（二）在國(guó)土空間規(guī)劃體系中重視城市規(guī)劃的重要作用

當(dāng)前我國(guó)所開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃始終強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃的導(dǎo)向作用，也就是在實(shí)際空間規(guī)劃中強(qiáng)化“三線”約束，并以此為重要依托，始終堅(jiān)持綜合性原則進(jìn)行城市的總體規(guī)劃，其中也要始終確保城市發(fā)展中的效益性原則，著力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。促進(jìn)城市民生不斷改善，始終強(qiáng)化以人為中心的城市規(guī)劃要素和國(guó)土空間規(guī)劃體系發(fā)展核心，真正實(shí)現(xiàn)各類(lèi)城市發(fā)展資源的優(yōu)化配置。另外在城市發(fā)展進(jìn)程中要始終強(qiáng)化城市規(guī)劃的“五個(gè)量”管控，也就是框定總量、盤(pán)活總量、強(qiáng)化質(zhì)量、優(yōu)化增量、限定容量，并以“五個(gè)量”為城市規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃的重要前提，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的新形式，幫助城市挖掘文化特色，實(shí)現(xiàn)全面化的功能定位，并在城市建設(shè)過(guò)程中針對(duì)各類(lèi)問(wèn)題開(kāi)展有效分析，確保城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃能夠有效統(tǒng)一，并兼顧城市的整體品質(zhì)和新時(shí)代背景下的城市轉(zhuǎn)型。

此外強(qiáng)化城市規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的作用和價(jià)值，可以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃中的底層管控，例如在街道層面中嚴(yán)格落實(shí)城市規(guī)劃等相關(guān)要求，從人民群眾基本生活環(huán)境出發(fā)，廣泛了解群眾的生活需求，并確保城市規(guī)劃與各類(lèi)需求緊密契合，更好地實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)于城市發(fā)展中的多元化空間需求，有效打造生態(tài)宜居可持續(xù)發(fā)展的城市空間。例如在城市詳細(xì)規(guī)劃中，城市的各類(lèi)空間產(chǎn)品需要始終以土地為重要發(fā)展核心，并根據(jù)城市空間產(chǎn)品的類(lèi)別和品質(zhì)、區(qū)間定位等進(jìn)行嚴(yán)格的結(jié)構(gòu)性管控，彌補(bǔ)城市空間產(chǎn)品現(xiàn)有短板，從更加細(xì)節(jié)化和微觀化的角度實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的最大效用和價(jià)值。

（三）充分發(fā)揮城市中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的價(jià)值

當(dāng)前我國(guó)根據(jù)國(guó)土空間發(fā)展規(guī)劃體系已經(jīng)頒布了相關(guān)發(fā)展意見(jiàn)，其中已經(jīng)明確指出國(guó)家國(guó)土空間發(fā)展規(guī)劃體系的首位要素在于發(fā)展規(guī)劃，而其他類(lèi)別的規(guī)劃則同樣要以國(guó)土空間發(fā)展規(guī)劃為重要的依托和一切工作開(kāi)展的前提。另一方面，在整個(gè)城市的發(fā)展進(jìn)程中，城市規(guī)劃的核心同樣也是城市總體發(fā)展規(guī)劃。在總體規(guī)劃中要不斷提高對(duì)核心的重要認(rèn)識(shí)，并在城市空間發(fā)展中和城市戰(zhàn)略性發(fā)展的角度，不斷提高對(duì)城市總體規(guī)劃的重視效果，確保城市總體規(guī)劃能夠有效推進(jìn)城市的新時(shí)代發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)城市社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同步實(shí)現(xiàn)。

可以說(shuō)，在城市規(guī)劃過(guò)程中，要充分發(fā)揮出中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的作用，始終保持長(zhǎng)遠(yuǎn)化的發(fā)展視角，可以針對(duì)城市的未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略等提出有針對(duì)性的社會(huì)建設(shè)意見(jiàn)和城市規(guī)劃部署，避免城市規(guī)劃不明確導(dǎo)致城市無(wú)法健全發(fā)展的問(wèn)題。但另一方面如何充分發(fā)揮出城市中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的最大作用和價(jià)值，需要各地區(qū)在城市現(xiàn)有中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上強(qiáng)化研究與分析，結(jié)合城市的發(fā)展戰(zhàn)略，明確城市發(fā)展規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)細(xì)節(jié)和要素，有效推動(dòng)城市的發(fā)展和進(jìn)步。

（四）充分體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃的引領(lǐng)效果

從1949年我國(guó)建國(guó)至今，各級(jí)城市的發(fā)展速度越來(lái)越快，特別是二十一世紀(jì)以來(lái)，城市規(guī)劃領(lǐng)域同樣也實(shí)現(xiàn)了飛速的發(fā)展和演進(jìn)，這也使得城市發(fā)展中城市規(guī)劃的作用和引領(lǐng)效果逐漸凸顯出來(lái)。城市作為地方事權(quán)的主要陣地，始終強(qiáng)化與中央之間的聯(lián)系效果，而城市同樣也需要處理好局部利益和大局利益，強(qiáng)化地方與中央之間的有效聯(lián)動(dòng)，此外城市同樣也是人民群眾享受美好生活、創(chuàng)造美好未來(lái)的重要平臺(tái)與載體。因此需要在新時(shí)代背景中創(chuàng)設(shè)新型城市，要確保城市國(guó)土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃的作用能夠充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的引領(lǐng)效應(yīng)。但不容忽視的是，現(xiàn)如今因?yàn)槲覈?guó)很多城市的發(fā)展缺少整體和全局的國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市范圍的全覆蓋，因此以城市規(guī)劃為重點(diǎn)，強(qiáng)化其引領(lǐng)作用，能夠有效解決此類(lèi)問(wèn)題，并不斷提升城市規(guī)劃的特殊地位?？梢愿鶕?jù)人民群眾的基本生活需求以及對(duì)城市規(guī)劃的需求等多方面要素進(jìn)行有效的分析，確保城市規(guī)劃與城市發(fā)展之間的聯(lián)系作用能夠充分展現(xiàn)，最大限度上煥發(fā)城市規(guī)劃的作用與價(jià)值。

三、結(jié)論

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)的發(fā)展已不可同日而語(yǔ)，在新時(shí)代發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)土空間規(guī)劃體系的建設(shè)需要始終強(qiáng)化實(shí)踐性、系統(tǒng)性、全局性等諸多特點(diǎn)，這也是我國(guó)發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重要目標(biāo)之一，但是如何強(qiáng)化城市規(guī)劃，確保城市規(guī)劃能夠助推國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)成為了社會(huì)各界廣泛關(guān)注的話題。對(duì)此本文深入探究國(guó)土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃的作用，首先分析了城市規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)學(xué)科發(fā)展與具體概論，并著重強(qiáng)化城市規(guī)劃具體對(duì)策，希望能夠?yàn)楫?dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展提供必要的支撐與保障。