碎片化鄉(xiāng)村國土空間治理策略探索

浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陳萬義

中國邁入了新時代，黨的十八屆五中全會明確提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，供給側(cè)改革、國土空間治理、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、綠色發(fā)展成了新時代的主旋律。2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》（2018-2022年），提出實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動，《全國國土規(guī)劃綱要》（2016-2030年）國發(fā)〔2017〕3號文件作出具體部署，要求對鄉(xiāng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局、對“田水路林村”進(jìn)行全要素綜合整治。全域土地綜合整治是指在一定的區(qū)域內(nèi)，按照國土空間規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，推進(jìn)共建共享的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，主要包括兩方面工程，國土整治與生態(tài)修復(fù)。國土整治主要針對空間格局失序、利用效率低下的問題開展整治；生態(tài)修復(fù)主要針對結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)；兩者互為依存，相互促進(jìn)。

一、鄉(xiāng)村國土空間碎片化的現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村國土空間碎片化主要表現(xiàn)為生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間相互交叉、界線模糊，表現(xiàn)出來的主要問題有：

（1）農(nóng)田碎片化，不集中，不利于基本農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、智慧化生產(chǎn)；

（2）基本生活圈配套難以覆蓋過于分散的居民點(diǎn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民生活不便利，子女教育與老人就醫(yī)等需求難以滿足；

（3）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)、生態(tài)區(qū)三大功能區(qū)之間相互干擾，減弱各自功能的整體性與系統(tǒng)性，敏感的生態(tài)環(huán)境遭受不同程度的破壞。

從空間形態(tài)上看，過于分散的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)是導(dǎo)致空間碎片化的主要因素。

二、鄉(xiāng)村國土空間碎片化治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)

土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，好比“整理電腦碎片、優(yōu)化程序運(yùn)行”，旨在重新劃定土地空間功能區(qū)，做到邊界更清晰、資源利率更高，從而破解農(nóng)村發(fā)展瓶頸。實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，各地都在探索整治整合的路徑，力爭要實(shí)現(xiàn)“村莊抱成團(tuán)”“良田連成片”“環(huán)境更優(yōu)美”“村民更富?！钡男聲r代鄉(xiāng)村文明景象。

鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田成方、渠相連、路相通、旱能灌、澇能排、地平整、機(jī)可耕”，并通過改業(yè)態(tài)、改結(jié)構(gòu)，實(shí)施特色農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體、都市農(nóng)莊等新業(yè)態(tài)項(xiàng)目，推動農(nóng)業(yè)從單一業(yè)態(tài)向一二三產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)農(nóng)村全面振興。其重點(diǎn)在于農(nóng)田的成方成片整合集中，推進(jìn)零星地塊整并和空間置換，提高耕地質(zhì)量和連片度。

生態(tài)文明背景下，打造優(yōu)秀的田園生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)人與自然和諧共生，要強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)，協(xié)同推進(jìn)解決鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)碎片化修復(fù)問題，建立山清水秀的生態(tài)區(qū)，保護(hù)生物多樣性，恢復(fù)田間生物群落和生態(tài)鏈，實(shí)現(xiàn)“田水路林村”穩(wěn)定生態(tài)圈，提升生態(tài)功能和服務(wù)價值。其重點(diǎn)也在于生態(tài)區(qū)建立過程中的生態(tài)修復(fù)與零星人居閑置地整合與治理。

新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村國土空間碎片化治理本質(zhì)上是對鄉(xiāng)村空間格局與人居環(huán)境的有機(jī)更新，通過空間騰挪，永農(nóng)調(diào)優(yōu)，生態(tài)重塑，推進(jìn)農(nóng)村聚落空間的優(yōu)化，公共設(shè)施生活圈化，進(jìn)而建設(shè)新型美麗鄉(xiāng)村。其核心也是通過總量控制、盤活存量、占補(bǔ)平衡，對空閑地、廢棄地、低效地、零星地進(jìn)行整合，提高資源利用效率。

生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間相互交集整治的重點(diǎn)是對鄉(xiāng)村人居環(huán)境中零星村民住房的處置遷移。不管是農(nóng)田集中成片化、生態(tài)區(qū)清凈化，還是人居環(huán)境的集聚有序化，要想使農(nóng)村成為美麗中國的新農(nóng)村，建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，使農(nóng)村成為有別于城市又讓城里人羨慕的社區(qū)，就要解決分散的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)分布導(dǎo)致的鄉(xiāng)村空間碎片化問題。然而，當(dāng)前對零星村民住房的處置遷移工作卻缺乏系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)與互信的工作機(jī)制，使之成為鄉(xiāng)村空間碎片化工作的難點(diǎn)。

（一）法規(guī)依據(jù)不足

我國導(dǎo)控國土治理的是國土空間規(guī)劃，由于疫情影響絕大部分地區(qū)至今尚未完成，《國土空間法》立法由于機(jī)構(gòu)改革建立的行政主管部門成立時間短，工作實(shí)踐積累不夠，當(dāng)前尚在醞釀中。

（二）耕地占補(bǔ)平衡政策缺乏落地可操作性的實(shí)施細(xì)則

耕地占補(bǔ)平衡政策可有效推動零星村民住房的處置遷移工作，激活鄉(xiāng)村人居環(huán)境有機(jī)更新，可把整理出來的村級建設(shè)用地彌補(bǔ)鄉(xiāng)村公共設(shè)施與服務(wù)短板，更可用于村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安置農(nóng)村富余勞動力就業(yè)，引進(jìn)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，提升村級經(jīng)濟(jì)含金量。由于各級政府與主管部門大局認(rèn)識不統(tǒng)，監(jiān)管事權(quán)過于集中，難以適應(yīng)量大面廣的訴求，同時實(shí)施主體為農(nóng)民，其能力難以勝任造成好政策難落地。

（三）實(shí)施主體不清

由于重工程數(shù)量、輕總體謀劃，重政府職責(zé)、輕權(quán)益保障，重用地指標(biāo)、輕生態(tài)修復(fù)，重工程實(shí)施、輕成果積累的習(xí)慣，造成缺少系統(tǒng)設(shè)計(jì)，同時也缺少溝通平臺與互信機(jī)制。

（1）部門協(xié)同難度大且項(xiàng)目碎片化

鄉(xiāng)村空間整治修復(fù)涉及領(lǐng)域廣、部門多，包括國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、交通、城建、財(cái)政等多部門，容易出現(xiàn)整治修復(fù)項(xiàng)目碎片化和多頭管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作難度大。如目前的整治項(xiàng)目大多數(shù)以單項(xiàng)目為主，項(xiàng)目實(shí)施順序往往不統(tǒng)一，形不成整體統(tǒng)籌綜合治理效果。

（2）項(xiàng)目資金來源單一且規(guī)模有限。

現(xiàn)有的整治修復(fù)項(xiàng)目的資金通常以省級財(cái)政支持為主，地方財(cái)政配套少、企業(yè)參與不足。近幾年雖有探索PPP和EPC模式，但相應(yīng)的制度建設(shè)不健全，影響了社會資金的參與性。

（3）工程技術(shù)手段相對傳統(tǒng)，難以實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)整治

規(guī)劃設(shè)計(jì)理念傳統(tǒng)，工程施工工藝落后，仍大量使用鋼筋混凝土、實(shí)心磚等硬化材料，對生物環(huán)境產(chǎn)生較大負(fù)面影響，隔離了生物之間的聯(lián)系，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力降低和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)趨于簡化。

三、機(jī)制政策對策探索

“好的治理”是為了“好的發(fā)展”，同樣，“好的發(fā)展”也會為“好的治理”提供堅(jiān)實(shí)保障?？臻g治理要突出“有為政府”“有效市場”和“公眾參與”的結(jié)合；要突出農(nóng)民主體地位，把保障農(nóng)民權(quán)益放在第一位；要突出規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)治理，長效整體。不僅需要規(guī)范統(tǒng)一的理念指引，更需要完善的空間治理機(jī)制支持，建立有序、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的治理機(jī)制是鄉(xiāng)村空間碎片化治理的有效路徑。

（一）建立完備的治理政策法規(guī)體系

治理行為只有被納入法治化軌道，由法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，會保障鄉(xiāng)村空間治理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時要建立解決“錢、地、產(chǎn)業(yè)、人、環(huán)境”五大問題的系統(tǒng)性支撐政策體系，特別是耕地占補(bǔ)平衡政策可操作性的實(shí)施細(xì)則。

（二）制定科學(xué)的治理專題

行政區(qū)劃往往會帶來市場分割與資源錯配等問題，為了更好地推進(jìn)空間治理，通?；趨^(qū)域有著高度整合關(guān)系的外圍區(qū)域，宜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元，幾個關(guān)聯(lián)村莊協(xié)調(diào)進(jìn)行。同時應(yīng)按照國土空間規(guī)劃要求，制定碎片化鄉(xiāng)村空間治理的專項(xiàng)內(nèi)容，同時建立項(xiàng)目庫與具體實(shí)施計(jì)劃，科學(xué)推進(jìn)治理工作。

（三）建立跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制

合理設(shè)置統(tǒng)籌促成區(qū)域協(xié)調(diào)治理的相關(guān)機(jī)構(gòu)。同時，設(shè)計(jì)有效的區(qū)域內(nèi)成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制，形成區(qū)域聯(lián)動、共同推進(jìn)的態(tài)勢，促進(jìn)當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益之間形成統(tǒng)一。

（四）進(jìn)一步明確實(shí)施責(zé)任主體，構(gòu)建“一站式服務(wù)”機(jī)制

協(xié)調(diào)、整合與信任是實(shí)現(xiàn)碎片化鄉(xiāng)村空間治理的關(guān)鍵，要避免出現(xiàn)治理主體不清、權(quán)責(zé)不明、內(nèi)容單一和過程煩瑣等方面的問題。實(shí)現(xiàn)碎片化鄉(xiāng)村空間治理需要動員多主體參與合作，并形成聯(lián)席議事制度；按照“一站式服務(wù)”的要求，建立治理的整合機(jī)制，搭建溝通平臺，塑造治理的信任機(jī)制。

（五）明確國土空間生態(tài)修復(fù)與空間規(guī)劃的關(guān)系

國土空間規(guī)劃是空間發(fā)展和空間治理的工具，它注重目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和運(yùn)行導(dǎo)向，國土空間整治與生態(tài)修復(fù)是規(guī)劃實(shí)施落地的最后一步，是空間規(guī)劃體系中不可或缺的重要組成部分。國土整治與生態(tài)修復(fù)支撐空間規(guī)劃,是綜合各類規(guī)劃意圖的實(shí)施平臺。在土地權(quán)屬調(diào)整、開發(fā)整理復(fù)墾、綜合整治的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)、空間優(yōu)化、要素流動、動態(tài)實(shí)施和政策保障，開展“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。

以德國土地整治為例，土地整治在整個空間規(guī)劃體系中定位為綜合型實(shí)施規(guī)劃，是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、道路建設(shè)、生態(tài)景觀維護(hù)、土壤改良等土地利用活動的必備環(huán)節(jié)，是規(guī)劃實(shí)施落地的最后一步，也是空間規(guī)劃體系不可或缺的重要組成部分。從某種角度來說，德國最基層的地方規(guī)劃就是城市更新和鄉(xiāng)村整治的綜合型土地整治規(guī)劃。

四、結(jié)束語

在鄉(xiāng)村國土空間整治由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入向有組織、有規(guī)范、有穩(wěn)定投入轉(zhuǎn)變，實(shí)施規(guī)模不斷擴(kuò)大，整治類型、整治對象、整治目標(biāo)也在發(fā)生變化：整治類型由單一的工程型向多樣性、綜合型發(fā)展，整治對象由單要素向全要素整合，整治目標(biāo)由單純的保證數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”發(fā)展。

總之，碎片化鄉(xiāng)村空間整治是貫徹總書記生態(tài)文明思想、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，是實(shí)施鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，解決農(nóng)田碎片化、建設(shè)用地低效化、打造綠色生態(tài)安全的“園田化”鄉(xiāng)村的重要途徑，隨著各地在統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等碎片化鄉(xiāng)村國土空間治理工作的不斷推進(jìn)，一幅幅“富春山居圖”式的美麗鄉(xiāng)村景象將不斷涌現(xiàn)。